日本国家公务员的履职行为

日本国家公务员的履职行为

日本强调“法治”和“法治国家”的概念已经使用了70年，但仅仅通过国家公务员和地方公务员，还不能完全防止腐败。特别是随着社会政治和经济环境的恶化，腐败的形式有更多的隐瞒。因此,日本政府和学者们共同探讨将伦理道德与法的结合,即克服伦理道德不具备国家强制力的弱势,通过立法规范公务员的行为。1999年4月日本《国家公务员伦理法》正式实施,这是日本行政改革的一大举措,也是日本政府为了防止国家公务员腐败所采取的一项新措施。一、日本国家官僚伦理法的法律背景和目1.从政府履职看,表现为企业家与公务员的联系公务员的渎职问题伴随着人们需求欲望的增加而日益严重。尤其是自20世纪80年代开始,伴随着日本经济的高速增长,以泡沫经济为背景的政府的公共事业中的公务员的收受贿赂事件,即公务员的渎职事件不断出现。这种渎职现象表现出“集团渎职”的特点。“集团渎职”表现为企业家与政治家、公务员的结合,形成相互连带的密切关系。但这并不是单个的偶然事件,而是由于公共事业所具有的巨大福利和国家行政组织机构臃肿等原因造成的。2.以政治伦理和国家公务员伦理为中心的企业伦理在实施行政改革的时代,即应担当行政改革重任的国家公务员的自身伦理建设是特别重要的问题。在日本,目前围绕伦理问题的核心部分的金钱等问题,有以下四个方面的伦理问题极其令人关注。第一,企业家伦理(亦称企业伦理),是指企业家抑制获得超高额利润,谋求为社会做贡献,为公共利益发挥作用。第二,市民伦理。市民为谋求正常的生存条件,不仅要追求有利于自己部分的利益,还要追求为社会做贡献,为公共利益发挥作用。第三,政治家伦理(亦称为政治伦理)。它要求政治家要时刻注意抑制利己部分的利益扩张,要求政治家为全社会做贡献。第四,国家公务员伦理(亦称为行政伦理)。公务员是全体国民的服务者,要求公务员应本着公务员被录用时的最初志向,即谋求为整个社会做贡献。在上述四个方面的伦理中政治家伦理和国家公务员伦理在社会意识形态中发挥着重要的作用。不可否认,无论在哪一个社会中,政治家伦理和国家公务员伦理对企业家伦理和市民伦理起着引导、示范的作用。尤其是国家公务员同市民接触的广泛性,国家公务员伦理对企业家伦理和市民伦理的引导、示范作用更为突出。因为,政府处在社会政治、经济、文化中建立社会道德体系的核心地位,有积极的价值导向功能和独特的社会整合功能,而政府中的国家公务员的优良的伦理道德表现则是赢得公民信赖的一种资本和手段。国家公务员不仅是社会的管理者和服务者,而且是公民社会的一个有机组成部分。为了防止出现政府危机,也必须加强其社会责任意识,提高伦理道德素质。尤其在市场经济条件下,为防止权力交易、渎职失责、权钱交易、以权谋私、渎职犯罪等行为,必须把伦理道德规范纳入社会的法律规范体系之中。美国学者萨拜因说:“当人们处于从恶能得到好处的制度之下,要劝人从善是徒劳的。”日本学者真锅俊二指出:“在决定自己的行为方面,伦理道德只是一种自我约束的力量,这种力量是非常有限的补偿机能。”这些都说明日本伦理立法的重要性和必要性。3.强化国民对公务员公务信赖感日本制定《国家公务员伦理法》针对性强,目的明确,这点在该法第1条就得到了体现。该法第1条明确规定:“就这个法律颁布的目的而言,国家公务员是全体国民的服务者,国家公务员执行职务是受国民的嘱托,采取一些措施,为的是保持国家公务员相关职务的伦理关系,保障国家公务员切实履行职务的公正性,防止国民对公务员执行公务的公正性产生怀疑或不信任。从而增强国民对公务员执行公务的信赖感。”该条款明确阐述了日本制定《国家公务员伦理法》的立法目的。二、日本国家伦理法的主要内容和特点1.公务员伦理审查会的履行日本《国家公务员伦理法》由六章共46条构成。第一章:总则(第1条—第4条);第二章:国家公务员伦理规程(第5条);第三章:赠与等的报告及公开(第6条—第9条);第四章:国家公务员伦理审查会(第10条—第38条);第五章:伦理监督官(第39条);第六章:杂则(第40条—第46条);附则。2000年又制定了《国家公务员伦理规程》,作为《国家公务员伦理法》的补充,对第二章中的第5条即“国家公务员伦理规程”进一步作了详细的规定。2.日本《国家官僚伦理法》的主要特点(1)日本的政治伦理日本公务员按不同分类标准可分为:国家公务员和地方公务员;一般职公务员和特别职公务员。一般职公务员是指通常参加公务员录用考试合格后被录用的公务员。特别职公务员是指经公开选举或国会表决任职的重要官员以及待遇特殊的执行带有政治色彩的重要职务的人员(包括内阁总理大臣、国务大臣、人事官及检察官、内阁法务局长官等)。近年来关于特别职公务员在伦理方面制定的相关法律有以下四类。①1992年12月日本公布了《政治伦理确定国会议员资产等公开的法律》,明确阐述颁布此法为的是国会议员的资产状况时刻要接受国民的监督与批判,通过国会议员的资产等状况的公开,促使民主政治的发展和完善。②1994年2月日本公布了《政党协助完成法》,这部法律的宗旨是促进政党政治活动的发展和完善,确保政党政治活动的公开与公正。③在此基础上,日本又颁布了《禁止利用依据确立的政治伦理名义从事股票交易》,这部法律主要以国会议员为对象。④2000年12月又颁布了《处罚利用公职而获得盈利的斡旋行为的法律》。以上四部有关政治伦理的立法针对的是日本的特别职公务员(即依靠选举而被选出的议员等)。要求他们既要公开自己的资产状况,又要时刻接受来自国民的监督,不得从事股票交易和利用公职而获得盈利的斡旋行为。日本政府为体现公务员伦理立法的规范化,既强调政治伦理(亦称政治家伦理或称特别职公务员伦理)立法,同时又强调对一般职公务员的伦理立法。《国家公务员伦理法》立法目的是确保公务员执行职务的公正性,增强国民对公务员执行公职的信赖感。特别是《国家公务员伦理规程》第1条规定:第一,公务员必须要深刻领悟自己是全体国民的服务者,并不是一部分人的服务者,因此,应对国民一视同仁,不能差别对待;第二,公务员要公私分明,决不能因职务、地位为自己的所属党派所左右,决不允许牟取个人利益;第三,公务员应依法律的授权行使职权,决不允许从利害当事人手中接受赠送的物品,避免导致国民的怀疑或不信任;第四,公务员在执行公务时,要以身作则,时刻要注意到自己的行为不要给公务员带来不良的影响。上述关于特别职公务员与一般职公务员的伦理立法相结合,反映出日本在对特别职公务员伦理立法的同时,又强调不可忽视对一般职公务员的伦理立法,二者缺一不可,只有使二者有机地结合,才能形成完整的国家公务员伦理法的体系。(2)不相称的不良行为可惩戒公务员日本《国家公务员法》第82条虽然对公务员的惩戒作出了明确的规定,但不够具体,操作起来很难掌握尺度。例如,对公务员的惩戒规定:如果公务员违反这个法律或违反法律执行命令,公务员违反职务上的义务或出现玩忽职守的情形,公务员作为全体国民的服务者如果做出与自己的职务不相称的不良行为时,作为惩戒处分可作出免职、停职、减薪或警告的处分。在执行公务员法的过程中令人感到非常不容易掌握的是如公务员出现什么情形属于玩忽职守的情形;再如公务员作出与自己的职务不相称的不良行为等规定过于笼统,因而对公务员不良行为的惩戒很难把握界限。日本《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》的颁布恰恰弥补了《国家公务员法》的不足之处,日本国家公务员如违反《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》的规定(第3条第1款1~9项和第2款1~8项及第3款),依据表1所列基准,实行惩戒处分。日本《国家公务员伦理法》及补充规定《国家公务员伦理规程》对公务员在执行职务过程中可能出现的违反职业伦理行为作了详细规定,并对每种行为都制定了相应的惩戒措施。上述《国家公务员伦理法》相关内容的规定是对《国家公务员法》相关内容的补充。(3)对优化后的救济程序未体现出对公务员不利处分的救济程序日本《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》除规定哪些是违反公务员职业伦理“规程”的行为外,还规定了对违反规程所应受到的处分,这样在实施中比较容易操作和接受。但在以上两个法律中并没有体现出对公务员不利处分的救济程序。1993年日本《行政程序法》第三章,即针对行政机关对公务员所实施的不利处分,要举行听证会,行政机关实施不利处分要向行政相对人明示理由,并且进一步制定了举行听证会的通知方式、代理人、参加人、文书的阅览、听证会的主持等内容的规定,对违反《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》的公务员在权利保障上是一个不可缺少的程序,体现了《行政程序法》是《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》内容的衔接和完善。三、一些说明1.腐败案件的法律规范日本在完善国家公务员法制建设方面吸取了大量西方国家的有价值的经验,在60多年前最具代表性的日本《国家公务员法》是在美国人的指导下颁布的,相隔不到一年又颁布了《地方公务员法》。随着经济不断向纵深发展,国家公务员腐败案件表现形式具有很大的隐蔽性、复杂性,因此,日本政府深刻认识到仅靠一两部法律很难规范国家公务员违反职业伦理的行为,于20世纪90年代又颁布了规范特别职公务员和一般职公务员伦理方面的法律。为使国家公务员严格依法行政,1993年颁布了《行政程序法》;2001年又颁布了《信息公开法》,通过扩大国民的知情权,加强国民对国家公务员的监督。由此可见,日本在“法治主义”的进程中,通过颁布国家公务员相关法律来实现法律体系的完善。2.旅游地进行的经济行为日本《国家公务员伦理法》规范的内容细致,可操作性强,对产生腐败的行为有很恰当的惩戒措施。例如,从利害关系人那里接受的招待具体包括:从利害关系人那里接受无偿的服务;接受游玩或打高尔夫球的招待;接受国内旅游的招待或接受海外旅游的招待;同利害关系人一起饮酒作乐等。从利害关系人那里接受金钱或物品的赠送行为具体包括:从利害关系人那里接受不动产的赠送行为;接受借款或无偿借贷;接受无偿借贷不动产的行为;接受未公开发行的股票的转让等。这种明确划分便于在执行惩罚中对号入座,从而提高法律的可操作性。3.日本《国家公务员伦理法》对我国职业伦理道德法律规范的借鉴近年来我国《公务员暂行条例》的试行及2005年5月《中华人民共和国公务员法》的颁布,对国家公务员制度作出了管理方面的法律规范,以保障公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政,提高工作效率。从反腐倡廉方面讲,我们还制定了一系列针对党政领导干部的防治措施,如2004年中共中央颁布实施了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等法规。然而这些均不能全面地规范公务员的职业伦理道德。日本《国家公务员伦理法》在这些方面对我国伦理道德的法治建设具有一定的借鉴意义,从公务员角度进行伦理道德的法律规范会加大反腐败的执行力度。腐败行为的一方一定是以权力为交易的对象。权力交易尤其容易活跃在倾向于人治的思维习惯中。反腐败一方面在意识形态中,既是对权力的维护,又是与权力的较量;另一方面在物质形态中,是对公民合法的政治、经济利益的保护。借用法律的威慑力,对公务员的伦理道德进行规范,就是旨在预防腐败行为发生。例如:日本《国家公务员法》第7条和第9条,《国家公务员伦理规程》第3条等条款规定,国家公务员若从利害关系人那里接受未公开股票的转让,将受到停职或降薪