监外执行存在的问题及对策

监外执行存在的问题及对策

境外诉讼是指由诉讼机构按照法律、法规和其他有关规定，执行的诉讼机构应当执行人民法院和相关机构的管辖权、剥夺政治权利、释放、让步和决定。监外执行罪犯包括:管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂于监外执行(保外就医)五类罪犯。随着非监禁刑罚越来越多地被适用,监外执行罪犯也愈来愈多,刑罚监外执行监督工作难度日益增大,一旦监管不力就有可能导致脱管、漏管,有的甚至重新犯罪违害社会。这既不利于罪犯的改造,又不利于社会稳定,同时损害了法律的严肃性。因此,有必要对监外执行的检察监督机制进行完善。一、外行政策的特点(一)禁刑的刑罚方法对监外执行罪犯的执行,采取的是非监禁刑的刑罚方法。不予关押,但限制其一定的自由,交给居住地公安机关执行和群众监督改造的开放型的刑罚执行方式。(二)其他基层组织监外执行罪犯的监督管理和矫正是由许多社会成员共同来参与的。根据法律规定,除了执行机关以外,还有居民委员会、村民委员会、街道等基层组织,罪犯原所在单位,以及罪犯所在地的群众等。它体现了专门机关与群众相结合的监督改造罪犯的刑罚执行方法。(三)缓刑及假释的执行现状监外执行罪犯的流动性,是市场经济条件下人员流动加大和开放型刑罚执行方式面临的突出问题。执行对象流动性主要表现:一是从判决地往执行地流动。罪犯判决地与执行地是不一致的。笔者调查桂林市城区法院2008年1月至2009年11月判处缓刑1173人,其中外省的393人。二是从监狱、看守所往执行地流动。主要是被法院裁定假释的罪犯和被批准保外就医的罪犯以及主刑执行完毕需要在社会上执行附加剥夺政治权利的罪犯往户籍地或居住地流动。2008年1月至2009年11月桂林监管场所共假释1353人,保外就医188人。三是从居住地往外地流动。如外出看病、打工、经商、探亲访友等。执行对象的流动性是执行工作的一个难点,也是造成监外执行罪犯脱管、漏管的一个重要原因。二、外监行政中存在的问题(一)当前的法律制度存在缺陷1.取保人应具备的资格条件根据《罪犯保外就医执行办法》第七条规定,“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力,并有一定的经济基础”,这是取保人应具备的资格条件。至于具备这种资格的取保人平时如何管束和教育保外就医罪犯,则缺乏具体规定。2.当地公安发挥的责任根据《罪犯保外就医执行办法》第十条规定,“保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到,保外就医罪犯在规定时间内不报到的公安机关应及时通知其所在执行机关负责寻找”。法律对未尽义务的取保人没有规定相应的法律责任。实践中一部分取保人没有履行保证义务,只保不管,使保外就医罪犯失去制约。3.调查研究方面根据《罪犯保外就医执行办法》第十二条规定,“根据罪犯病情,可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前,监狱应当派干警实地考察或者发函调查。保外就医罪犯病情经县级以上医院证明尚未好转的,由监狱提出意见,报省、自治区监狱管理局批准,办理延长保外就医手续,每次可以延长半年至一年”。根据这一规定,当保外就医期满前,监狱以发函的方式调查保外就医罪犯的病情变化时,罪犯若想延长保外就医期限,只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄到监狱,监狱就可以以此证明到监狱管理局办理延长保外就医期限的手续,这一规定显然失之过宽。(二)交付和执行分离导致犯罪嫌疑人失控、分离和遗漏1.法院依据法院,在看守所罪犯有法院在作出管制、缓刑判决后,以法律未生效为由,对被羁押的罪犯采取取保候审。制作取保候审《决定书》、取保候审《执行通知书》送达看守所,看守所凭法院的取保候审《决定书》、取保候审《执行通知书》将罪犯释放。从罪犯释放之日至法律生效这段时间内无任何强制措施,缓刑亦没有执行,形成事实上的“无罪”真空,造成失控。管制、缓刑犯都是自行到居住地公安机关报到,法院没有向管制、缓刑犯规定报到时间,也没有明确权利和义务。一部分有固定职业和住所的罪犯到居住地公安机关报到,造成执行机关见人不建档。2.转罪犯居住监狱罪犯居住地县级公安机关、市级公安分局,再由县公安局(分局)转送罪犯居住地派出所。法律文书送达过程时间长,执行机关收到法律文书后,建档不见人,造成监外执行罪犯失控、脱管。3.第一,对于看守所的通知和立案登记表》《起诉书》副本、《判决书》《执行通知书》一起一式二份送达看守所。看守所收到法律文书后就归档。造成执行机关既不见人又不建档,出现监外执行罪犯监管脱管、漏管。4.释放非律师法犯后，他将无法按照规定向住所派出所报告的为了养家糊口而外出打工,有的以外出打工为由逃避监管,有的认为自己被社会、家庭遗弃到处游荡,个别罪犯重新罪犯。(三)监管措施不落实监外罪犯一般是由罪犯居住地公安派出所进行监督考核的,当前公安机关治安任务繁重,基层派出所警力紧张,在警力、财力、物力有限的情况下,部分派出所重打击任务,轻监外执行罪犯管理,对监外执行罪犯监管工作松懈,监管措施不落实,导致脱管、漏管情况的发生。(四)外执行罪犯立法规制桂林市五个城区检察院没有设置监所检察科,辖区内监外执行罪犯不知由哪个部门来检察监督。市检察院监所检察科人员配置少,要对18个县检察院监所检察科工作实行业务指导,对市各城区监外执行罪犯检察监督力不从心。三、反应和建议(一)明确担保的履行要明确执行机关和协助监督单位的职责,规定日常性监督考察的具体内容。应对监外执行罪犯实行担保制度。对监外执行期间担保人的权利和义务作出明确规定,对未尽义务的担保人作出追究责任的规定。.建议由人大常委会根据《中华人民共和国立法法》第四十二条第一项之规定,对我国《刑法》第七十三条第三款进行解释,解决法院系统多重解释或依据各自理解,造成的缓刑执行确定之日的随意现象。(二)联合检察、联合检察的结合检察机关要坚持定期检察、随时检察、全面检察与重点检察、单独检察与联合检察相结合,每年要集中开展二次监外执行定期检察活动。采取实地考察与发函调查相结合,及时发现监外执行罪犯脱管、漏管等问题。(三)监外执行罪犯监管规定、责任执行规定等检察机关发现人民法院、监狱、看守所没有依法送达监外执行法律文书,没有依法将罪犯交付执行,没有依法告知罪犯权利义务的;人民法院收到有关机关对监外执行罪犯的撤销缓刑、假释、暂于监外执行的建议后,没有依法进行审查、裁定、决定的;公安机关没有及时接收监外执行罪犯,对监外执行罪犯没有落实监管责任、管理措施的;公安机关对违法的监外执行罪犯依法应当给予处罚而没有依法作出处罚或者建议处罚的;公安机关、监狱管理机关应当作出对罪犯收监执行决定而没有作出的;监狱、看守所应当罪犯收监执行而没有收监执行的;监外执行罪犯刑期或者考验期满,公安机关、监狱、看守所未及时办理相关手续和履行相关程序的;人民法院、公安机关、监狱、看守所在监外执行罪犯交付执行监管过程中侵害罪犯合法权益的;监外执行罪犯出现脱管、漏管情况的,应当及时向有关责任机关提出纠正意见。(四)建立完善的动态外部管理监督机制1.建立监外执行动态监督管理机构有条件的地方应建立公安、法院、检察院互联的监外执行信息专线网络,逐步实现全国联网,用现代科技来促进更加及时、有效的监外执行动态监督管理。目前,要利用现有条件,公安机关建立监外执行罪犯信息库,将监外执行罪犯的基本信息登记在公安网的人口信息网络,全国资源共享,对其进行联网监督;检察机关也要利用检察专线网建立监外执行罪犯信息库,将监外执行五种罪犯的基本情况输入微机,并建立监外执行检察台帐,切实掌握监外执行罪犯的动态,对监外执行活动实行动态监督。2.规范监外执行罪犯档案制付、接收、监督、考察、变更执行、检察监督到刑罚执行完毕全过程动态地反映在流程卡上。卡随人走,一人一卡。各个环节责任明确。同时实行月签到制度,基层派出所要对辖区内的管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行(保外就医)五种罪犯逐一建立档案。一是要求监外执行罪犯每月固定时间到派出所签名报到,汇报活动情况和改造情况;二是有特殊原因不能签到的必须由所在单位、街道、居民委员会、村民委员会代为请假;三是对无故不签到的监外执行罪犯,派出所要予以注明,放在该罪犯的档案中,情节轻微,给予批评教育、警告。情节严重的按照有关规定,建议收监执行;四是对外出的监外执行罪犯严格掌握,擅自外出者,在月签到中注明脱管,脱管三个月以上的,依法收监执行。(五)建立监督机制,进行联合检查检察机关要加强与法院、公安机关、司法行政机关的联系,建立监外执行工作联席会议制度。每年召开一次联席会议,通报有关情况,研究解决监外执行工作中的问题。视情况,每年进行一次联合检查活动。在检察机关内部建立协调制度,公诉部门收到人民法院送达的管制、剥夺政治权利、缓刑和暂于监外执行的法律文书后,应当在三日内将法律文书复印件送本院监所检察部门。执行地检察院监所检察部门发现罪犯监外执行条件消失或者存在脱管、漏管情况,需要原判决、裁定或者决定机关作出收监决定的,应当及时将有关情况书面通知原判决、裁定或者决定机关所在地检察院监所检察部门,由该检察院督促有关机关解决。(六)责任制要追究债务人的责任赋予检察机关一定的惩处权。对监外执行中出现的问题要追究有关责任人的责任。视情节轻重,后果和影响,依法依纪给予批评教育、纪律处分,直至追究刑事责任。(七)建立完善的监督、管理和反馈相结合的监督机制1.告知在因地关系对监外执行罪犯出监(所)前要进行法制教育,出监(所)时要告知义务,罪犯出监(所)时,人民法院、监狱、看守所要书面告知其必须按时(本省、自治区、直辖市10日内,外省、自治区、直辖市20日内)到居住地派出所报到,以及不按时报到应承担的法律责任,并由罪犯在告知书上签字。促使监外执行罪犯树立良好的法制观念,自觉接受监督和管理,加强自身的改造,认罪服法。同时,还要加强对罪犯家庭成员的法制教育,促使他们自觉地协助对监外执行罪犯的监督、管理工作。2.到监外执行罪犯建立监外执行罪犯档案,