生态移民工程的现实意义与实施策略

生态移民工程的现实意义与实施策略

20世纪90年代末，内蒙古生态移民工程开始于20世纪90年代末。1998年实施第一期生态移民工程,其主要目的是为减轻阴山北麓生态脆弱区人口对生态环境的压力。2001年根据内蒙古自治区发展计划委员会《实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》,以政策引导、群众自愿的原则,对全区荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区实施大规模生态移民工程,2002年开始在全区范围内推行。生态移民工程实施以来,对其研究逐渐拓展并不断深入。无论是从生态移民概念界定,还是存在问题的分析,以及对策措施的探讨,都可检索到不少相关文献资料。生态移民是由生态环境恶化,导致人们的短期或长期生存利益受到损失,从而迫使人们更换生活地点,调整生活方式的一种经济行为。生态移民尽管作为一种经济行为出现,但是其内涵与外延不仅局限于经济行为。生态移民的实质是人与环境的关系调整问题。而人与环境关系的重新调整,必然牵扯到民众的当前经济利益和长远的可持续发展未来。生态移民工程中存在的问题也很多,可大致分为认识上的不足、政策措施上的不足和管理中的不足三个方面。笔者从生态移民工程实施区域的代表性和典型性考虑选择镶黄旗为研究对象,于2008年5月进行了实地考察和生态移民入户调查,旨在发现实施生态移民工程存在的新问题以及进一步证实共性问题,并探讨有效对策。一、生态移民安置。在进行投资镶黄旗地处典型草原向荒漠草原过渡带,位于锡林郭勒盟西南部,北部为浑善达克沙地西南边缘,中南部为低山丘陵水土流失区,西部是荒漠、半荒漠化草原,属典型的干旱、半干旱草原区。气候是中温带半干旱大陆性气候,年降水量267.9㎜,主要集中在夏季(6-8月份),在牧草生长的关键季节(5-8月份)的有效降雨量不足150㎜。年均蒸发量2252.2㎜,是年均降水量的8倍多。全旗植被覆盖度仅20%-35%,草地退化面积达4093㎞2,约占全旗可利用草场面积的89%,水土流失面积为4610.9㎞2,占总面积的89.63%。北部浑善达克沙地中的面积达1200㎞2,占全旗土地面积的24%。生态环境恶化不仅直接影响牧民的生产生活及生存与发展,而且严重制约区域经济社会的又好又快地发展。镶黄旗2002年开始启动生态移民工程,到2007年为止,共实施生态移民639户、3150人,计划完成率为100%。其中集中安置涉及526户,2592人,具体分布为旗内建成的9个移民园区434户,搬迁到呼和浩特市郊区和正镶白旗火车站安置的移民为62户和30户。集中安置移民中已入住安置住宅的484户、2391人,分别为集中安置移民总户数及总人口的92%,其余8%的生态移民尚未入住移民园区。迁出移民草场总面积达88.1万亩。上述9个移民区均构建了不同规模的砖木结构住宅、棚圈及青贮窖等,通电、通水、通路、通话、通广播电视等“五通”齐备,给移民的生产、生活创造了便利条件。其中新宝力格镇新浩特移民区、文贡乌拉苏木移民区、布日都淖尔移民区和那盖淖尔移民区4个园区开发以水为中心的高产稳产饲草料基地,保证了户均拥有20亩左右的饲草料基地。从生态移民的从业状况看,呼和浩特市郊区的62户和集中搬迁安置到新宝力格镇百户移民区、新宝力格镇新浩特移民区、巴音塔拉苏木移民区、宝格丁高勒苏木移民区、那盖淖尔移民区、林场移民区等6个移民园区的384户均从事奶牛养殖业,占总安置户数的85%。而文贡乌拉苏木移民区、阿日素图移民区和布日都淖尔移民区3个移民园区的50户移民,从事肉牛肉羊养殖业。另外安置到正镶白旗火车站的30户,从事铁路工作,成为铁路工人(见表1)。另外113户中78户转产到旗所在地新宝力格镇或外地从事二、三产业,27户进入企业厂矿就业,8户进城养老。到目前为止,实施生态移民搬迁的639户中返迁的移民共34户。这些返迁移民户都是2002年搬迁到呼和浩特市移民区的牧民,具体涉及亚力盖嘎查(项目区)17户,塔力宝尔嘎查(项目区)17户。这些返迁移民2005年回到原居住地之后继续从事了奶牛养殖业,由于可在自己的草场上全年放牧,无需圈养,并且载畜量远远小于搬迁之前水平,一方面减轻牲畜对草地的压力,另一方面降低了奶牛养殖成本。二、生态移民工程中存在的问题镶黄旗生态移民工程自实施以来,对内蒙古草原生态环境恢复,有效扼制草原生态的恶化,促进当地生态可持续发展等方面取得了明显的成效,工程应长期坚持下去。但是,在生态移民工程的政策制定和执行过程中,仍有诸多需要调整和改进的问题。本文结合对锡林郭勒盟镶黄旗调查分析,发现移民生产生活中存在以下问题。(一)头数及资金约束镶黄旗实施生态移民工程起初大部分移民户只有1-2头繁殖奶牛,起点之低,规模之小,效益之差,难以积累资金。奶牛养殖业作为生态移民最主要的后续产业,经过几年的运行生态移民饲养奶牛头数虽然有所增长,但主要由于资金约束其增长仍较缓慢,直接影响着生态移民收入和生活质量。也制约着生态移民工程的顺利实施及其效果目标。(二)移民购买饲草料的情况生态建设工程实施以来,镶黄旗为了解决生态移民的饲草料问题,提出了“南治沟坡,北治沙,沿着流域以水为中心搞开发”的总体建设思路,把发展以水利为中心的饲草料基地、人工草地放在重要位置。新宝力格镇新浩特移民区、文贡乌拉苏木移民区、布日都淖尔移民区和那盖淖尔移民区4个园区开发以水为中心的高产稳产饲草料基地,户均拥有饲草料基地达20亩,而其他移民区如新宝力格镇百户移民区虽无高产稳产饲草料基地,也保证了户均拥有五亩以上的旱地。种植作物主要是青贮玉米。但由于自然、经济、技术、经验、市场等因素影响,存在饲草料成本偏高,单产偏低,导致饲草料自给能力低下,只能通过购买大量青贮玉米、干草满足奶牛饲草料需求的现象。新宝力格镇百户移民区主要以圈养为主,并且饲料地全部为旱地,饲草料自给率低。亚力盖嘎查则全年放牧,奶牛天然采食,较少购买干草、青贮玉米等饲草,配合饲料的购买量也相对减少。因此,新宝力格镇百户移民区移民购买饲草料费用远远超出亚力盖嘎查,平均每头奶牛上的饲草料支出为亚力盖嘎查的2.3倍,其中干草约8倍,青贮玉米约25倍,配合饲料费用则比亚力盖嘎查高出923元(见表2)。可见,饲草料自给率低或基本无饲草料自给的情况下,舍饲圈养成本明显高于放牧饲养。(三)均实际收入占比较大,后期产业有待进一步发展实施生态移民工程的目的是恢复与发展草地生态环境的同时,能够使生态移民脱贫致富。能否实现这种双重目标,关键在于迁出移民能否得到妥善安置,既要看正常生活所需的基本基础设施及条件外,更要注重是否具备可持续生产条件,其中是否具有稳定的后续产业尤为重要。从调查对象的新宝力格镇百户移民区、亚力盖嘎查和林场移民区人均纯收入情况看,由搬迁前的4281元、2639元和1680元搬迁后分别增加到5667元、7943元和4542元,尤其后两者增幅较大,分别增长了2倍和1.7倍。从收入构成看,主要由奶牛养殖收入、政府补贴和务工收入构成。在人均纯收入中政府补贴占30%以上,而作为后续产业的奶牛养殖收入占65%以下,其中新宝力格镇百户移民区只占30%,因此为了维持生计不得不外出打工(绝大多数为季节性务工即一般为4-6个月),其务工收入占21%。这一定程度上影响奶牛养殖业的劳动投入、经营管理等方面,从而后续产业发展受到限制。即使完全从事奶牛养殖业,户均奶牛养殖业纯收入也不高,影响着生态移民继续经营奶牛养殖业的积极性(见表3)。(四)生产生活方式方面,应注意的问题广大牧民祖祖辈辈散居在广阔的草原,从事传统草原畜牧业生产经营过程中形成的草原文化根深蒂固。部分牧民成为生态移民而迁出后,打破了这些传统的生产、生活方式,从心理上一时难以扭转。调查中得知,大部分生态移民搬迁时留有一定数量的牲畜,这除为自己食用考虑外,更重要的是对新的生产生活方式没有十足信心所致。搬迁后,舍饲圈养带来生产费用增加,生产规模小影响效益的提高,导致过渡期贫困增加,加重了生态移民思想顾虑。在35个调查户中,除了已返迁的亚力盖嘎查5户生态移民外,其余30户中有14户(约占47%)均持返回原住地继续从事传统畜牧业的想法。三、生态移民的本质—镶黄旗实施生态移民工程存在问题的原因分析生态移民是由生态环境恶化,导致人们的短期或长期生存利益受到损失,从而迫使人们更换生活地点,调整生活方式的一种经济行为。生态移民尽管作为一种经济行为出现,但是其内涵与外延不仅局限于经济行为,生态移民的实质是人与环境的关系调整问题。而人与环境关系的重新调整,必然牵扯到民众的当前经济利益和长远的可持续发展。因此,分析出现问题的原因所在才能更好的实现生态移民工程长久的发展。(一)采取担保贷款方式购买繁殖牛奶为了使生态移民工程顺利进行,镶黄旗以先解决生态移民生产生活所必需的基础设施建设为切入点,整合各项资金尤其通过利用京津风沙源治理工程项目资金,投资建成6个奶牛养殖园区,为入住奶牛养殖园区生态移民提供约50㎡住宅,375㎡的畜棚畜圈,配备饲草料基地,储草场所、青贮窖等基础设施,确保水、电、路、电话、广电等齐全,并利用国家生态移民专项资金购买繁殖奶牛。但由于国家生态移民专项资金较少,加之当年繁殖奶牛单价高,政府给每户只购买了一头奶牛。为实现生态移民户均达到两头繁殖奶牛的最低目标,在地方财力不能有力支撑的情况下,通过采取担保贷款和牧民自筹的方式又给每户购买了一头繁殖奶牛。在抽样调查的35个样本户中,除了只有4户没借用贷款外,其余31户均有数额不等的贷款,贷款总额共计528700元,并且绝大多数借款户仍不具备偿还能力。目前已偿还贷款30600元,只占贷款总额的0.06%,尚未偿还贷款户均16068元,给生态移民带来不小的经济压力。(二)减少牧户经济收入,减轻致富弊端生态移民工作开始前后,牧业税是地方政府的主要财政收入来源,现在牧业税已经取消,旗县和镇乡两级的财政收入将受到很大影响。地方政府还要负担一部分地方项目户的补助,这样地方政府的财力会严重不足。生态移民后,移民户可以得到粮食和现金补贴,这在很大程度上可以调动牧户的移民积极性。相对而言,基层干部的经济收入和社会地位并没有发生多大变化,而工作任务却大大增加,长期下去会严重挫伤基层干部的工作积极性。另外,牧业收入是草原牧区群众的主要经济来源,实施生态移民工程后牧户的经济收入减少,脱贫致富成为限制生态移民工程顺利实施的瓶颈问题。解决致富问题的关键是产业转型,地方政府面临的最大困难是难以给牧民提供其它致富门路。因此,当务之急是尽快实现生态移民区的产业转型,应该积极有效地引导该区产业结构的调整,落实产业转型过程中所需的启动和发展资金。(三)更多的后续政策支持生态效益的实现是一个长期过程,如何更好地保护实施生态移民工程成果,使其能较为长久的发挥应有的生态效益,有赖于更多的后续政策的制定和实施。并且舍饲养畜缺乏资金、技术等,这些都需要国家政策的支持。目前生态移民工程还没有明确说明这些问题的具体解决办法和操作程序,生态移民户对此存有较大疑虑,后续政策和责、权、利的归属是移民户普遍关心的问题。四、对策和建议(一)加大资金投入,促进生态移民规模扩作为生态移民后续产业的奶牛养殖业还是肉牛肉羊养殖业仍处于起步阶段,因此具有生产规模小,发展缓慢,效益不明显等特征。为了加快发展后续产业,应加大资金投入,扩大养殖业生产规模。却由于生态移民经济实力薄弱,资金积累能力差,单靠生态移民自身难以实现生产规模扩大。于是,国家在前期已投入资金的基础上应进一步有计划地加大资金投入,促进生态移民养殖规模扩大,实现规模经济效益。另外,为增加生态移民收入,促使富余劳动力向二、三产业转移。当然作为政府应充分认识到生态移民到二、三产业就业的难度,如语言、观念、技能等。因此政府要责成有关部门加强对生态移民转移劳动力的文化素质和专业技能的综合培训,使他们能学到理论知识,掌握一技之长,提高从事二、三产业就业能力和创业本领。(二)改造草场担保抵押地方政府应尽快建立牧民贷款信用担保机制,可以考虑让嘎查集体提供担保,以移民户承包的草场作为担保抵押,从而降低金融机构方面的信用顾虑。以便为牧民发展生产,调整种奶牛养殖结构,科学饲养提供启动资金。(三)增加饲草料来源饲草料是养殖业的基础。面对生态移民饲草料自给严重不足,购买大量饲草料状况,首先,在自然条件较好,水资源较充足的地区适当开发建设以水为中心的饲草料基地,种植高产青贮玉米或牧草,增加饲草自给量;其次,生态环境较脆弱,难以开发饲草料基地的地区根据实际情况可与周边自然生产力较高的农区合作,签订饲草料订单合同,保证生态移民以相对稳定低廉的价格购买到饲草料;再次,借鉴全年放养奶牛大幅度减