新制度主义视角下地方政府制度创新研究综述

新制度主义视角下地方政府制度创新研究综述

地方政府是国家政治制度的重要组成部分。20世纪70年代中后期,由于全球性的经济危机和地方政府管理体制的僵化等原因,地方政府开始成为各种矛盾集结的对象,在这种背景下,从英国开始发起了地方政府改革的浪潮并一直持续至今。改革开放以来,中国地方政府经历了多次改革和重组,创新活动一刻也没有停止。由于地方政府处在与民众的日常生活更为息息相关的地位,它的创新就具有更重要的意义。随着地方政府创新实践的深入、随着新制度经济学对政治学、行政学的渗透和影响,中国地方政府制度创新研究从20世纪90年代开始发展,至今已取得了一定的成果。一、对地方政府制度创新的研究1.制度创新行为地方政府制度创新必然因地方政府担任不同角色而包含不同内容。王玉明认为完善国家的宪政制度和法制、培育先进文化和主体意识形态、提供有效的产权制度安排和创新经济、政治、社会管理的其他各项制度是政府制度创新的基本内容。从政府、产权、市场三维互动这一主线出发,陈天祥研究了地方政府制度创新与制度均衡的关系,分析了地方政府在制度创新中的角色和内容,提出了地方政府制度创新的发展路向。他认为中国地方政府在制度创新中可以充当三种角色:一是以“第一行动集团”的身份,在自己的固有职权范围内主动进行制度创新;二是以代理者的身份,在中央政府的制度准入条件下进行制度创新试验;三是以“第二行动集团”的身份,对微观主体的制度创新活动予以鼓励和支持,使制度创新得以实现。从考察现阶段地方政府的行为目标与模式出发,宋莉莉认为地方政府具有成为制度创新“第一行动集团”的动机和能力,她从地方政府的制度创新行为模式入手,进一步分析了地方政府的经济行为特征,认为虽然存在不规范的经济现象,但地方政府的制度创新行为事实上为市场取向改革提供了低成本、低风险的环境,使改革呈现渐进过渡特征,并且地方政府与企业的合作博弈过程客观上推进了排他性产权的确立与市场主体的培育。从行政改革的目标出发,王波认为行政改革处于中国体制改革逻辑发展全程结合部的战略地位,因此把行政改革定位在正确处理国家与社会、政府与公民的关系上,是适应全球化与民主化进程的必然结果。从总体上看,我国的制度变迁带有明显的政府主导性特征,从战略与理论两个定位出发,强化政府的制度创新职能、实现行政行为方式的转变、政府与社会及政府与基本的社会制度之间关系的完善和规则体系的健全等现实目标,是制度创新的目标和任务。2.动力机制方面的创新从新制度经济学的角度看,由于外部利润的存在而在现有的制度安排无法实现的情况下,往往会引发个人、团体或者政府的创新动机,这就是制度创新的动因。陈天祥认为地方政府制度创新的动因包括:宪法秩序的变化、制度创新成本、制度创新的预期收益和制度创新能力等。他认为宪法秩序的变化赋予了地方政府相当的自主权,成为地方政府制度创新的法律基础;由于贴近地方,使得地方政府制度创新成本较低;良好的预期收益极大地激发了地方政府制度创新的动力;较强的制度创新能力,如资源配置能力和支付变革成本的能力,使得地方政府制度创新的积极性和创新能力增加,由此说明了地方政府制度创新的动力所在。从社会变迁、制度缺陷和利益诉求三个方面看,由社会生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因;制度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度创新的内在动因;而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府制度创新的直接动因。在这三种因素的共同作用下,地方政府的制度创新行为才得以持续进行。傅大友从地方政府制度创新的动力形成、动力转换、动力贯彻和动力终止四个阶段阐述了地方政府制度创新的动力机制和创新过程,提出了在政府制度创新为主导的发展中国家,不断地完善政府制度创新的动力机制的必要性。地方政府推动制度创新的动因多种多样,但主体是预期的收益和创新成本的可承受性,当然这种动因还会夹杂着地方官员对自身利益的诉求(比如政绩和升迁等),因此不可避免会产生政策的短期性,加上制度创新路径依赖的内在性,制度创新到一定程度就会产生失范现象。二、地方政府制度创新研究的结果1.制度创新是一项“商业建设”地方政府制度创新活动有着合理的存在理由,但随着市场经济制度发展到较高水平,地方政府创新行为将逐渐偏向于可能无效率。黄永炎认为地方政府制度创新会产生“地方主义”、“短期行为”等偏差,必须对中央政府与地方政府、地方政府与微观主体及地方政府各种成员的相互关系加以调整,构建中央政府、地方政府、微观主体三者良性互动的制度环境,地方政府制度创新行为才能规范化发展。在政府主导模式下,由于国家的职能和权力集中于政府,立法机构将一部分立法权转移给政府,政府还取得了准司法的执法权,这样政府就集决策、立法、执法于一身,这使得政府摆脱了既定法律制度束缚,减少了决策立法的环节,有利于改革急需的新制度的出台,政府具有的执法权又可以加速制度的推行与实施。王会华认为这种主导同时也可能引起不良的连锁反应,扭曲政府系统的合理运作和制度创新过程,比如在政府受监督不力情况下,就会出现政府的腐败现象等。因此,弥补这一政府主导型制度创新的不足之处就要构建多元主体制度创新结构。从地方政府竞争的角度看,过度竞争会导致制度创新的失范。由于分税制的实行使得地方政府拥有了过多的财政自主权和经济增长的动力,这也使得地方政府成了具有独立利益的代表,促进了地方政府的竞争,但是这种竞争并非都是良性的。由于竞争,地方政府之间设置了很多壁垒,导致了交易成本的增加。地方政府之间的贸易壁垒仅仅是交易成本的一种反映,由于改革以来形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方经济发展的严重失衡,导致中国经济增长从结构看不具备内在一致性。也就是说,虽然落后地区的要素成本低于发达地区,但资源仍然向发达地区聚集,结果各地区为确保本地的就业和经济发展,采取贸易壁垒来分割市场,导致地区间的交易成本增大,同时也导致价格水平在地区之间呈离散分布,没有一个统一的市场价格。周业安认为,减少地区间的交易成本比积极的财政政策要重要得多,因为依靠财政政策来拉动经济增长的潜力很有限,而交易成本的节约本身就是一种增长源泉,如果地方间的交易成本继续增大,势必阻碍未来的经济增长。他通过不同地方政府竞争模式的研究发现,地区之间竞争模式存在很大差异,这一差异虽然和早期中央政府的倾斜发展战略及各地区的区位优势有关,带有一定的偶然性,但更重要的是,行政区划的严格限制、地区之间制度创新的程度、分税制的规范程度以及地区经济分工和专业化的程度对一个地区的竞争模式起着决定性影响,在这些影响因素的背后,隐含着财政体制和政治体制的不合理成分。因此,要降低地区间的交易成本,提高落后地区的竞争力,只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平,在良性竞争的基础上实现各地区之间的平衡发展。地方政府制度创新是一把“双刃剑”。陈天祥从诺斯悖论出发分析了地方政府制度创新的弊端:“公用地灾难”与统一市场的阻隔、阻碍权力中心推行的制度变迁进程、导致制度变迁水平的区域差异,影响制度变迁的整体推进。他提出了克服地方政府制度创新困境的办法:“地方政府要履行自己的产权职能,以制度创新促进产权的多元化,并通过产权保护,解决微观主体的动力激励问题;以制度化规范约束中央和地方的制度创新关系;政府退出市场,实现制度创新的范式转换,比如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。”运用诺斯关于制度变迁的路径依赖理论,薛飞将具有独立利益目标的地方政府引入分析框架,指出新的制度安排将会产生什么样的政策产品,不是这项制度本身所能决定的,而是取决于它与整个制度结构的协调程度。从现实的情况看,不同地区的地方政府在推动制度创新方面所发挥出来的作用是有所不同的。这主要是由于不同地区地方政府的创新观念、创新能力不同,以及各自的微观制度环境有别所致。制度供给的垄断性、政府机构及官员的偏好和有限理性、监督机制的缺陷等因素的客观存在,地方政府在制度变迁中的作用往往容易偏离合法和效率逻辑,可能引致某些变异创新行为,比如“地方主义”、“短期行为”等行为偏差,创新行为可能会锁定在无效率状态。要克服这种变异行为,地方政府制度创新行为会通过一个博弈过程退出锁定。随着政府的逐步退出和排他性产权的确立,制度变迁是否发生主要取决于微观主体在制度非均衡条件下捕捉外部利润的预期收益和成本。这样可以激发其它创新主体的创新积极性,但是这种制度变迁方式只有克服创新过程中外部性的“搭便车”问题才会有效。2.地方政府推动的制度创新的作用地方政府制度创新的作用和意义主要集中在政府的制度供给功能方面。周振华从改革选择集弹性化的角度论述地方政府在制度创新体系中的作用。他认为改革选择集弹性化的一个重要前提是中央与地方的分权化,这种分权充分调动了各级政府和广大基层组织的改革积极性,使得地方政府制度创新的空间和动力增大,使得地方政府创新的功能日益重要。由于中国体制变革的分权化过程,确立了地方政府具体管理市场的政治制度,这对中国市场化发展的促进作用是不可低估的,因此地方政府作为组织层次的主要参与主体,对推进基层组织的制度创新起着特殊的重要作用。郭小聪认为中国地方政府在推动制度创新方面至少有以下作用:第一,地方政府直接接触当地的个人和团体,能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益,使新的制度安排在没有获得全面的合法性之前,具有局部范围内的合法性,避免新的制度安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里;第二,地方政府作为中央政府与地方个人及其团体之间的联系中介,也是诱致性制度变迁与来自中央政府的强制性制度变迁之间转化的桥梁;第三,地方政府推动的制度创新往往带有试验性,因而具有收益大、风险小的特点。但他也认为地方政府推动制度创新的作用能否发挥出来,取决于地方政府作为制度创新的主体地位是否真正确立。制度在经济发展中具有重要作用。刘锡田认为发现更好的制度安排对每个社会都是重要的,对发展中的经济尤其如此。因为不同的制度安排所导致的绩效会相差很大。对于相互竞争的地方政府来说,进行制度创新,发现更有效率的制度,不仅是履行职能的需要,更为重要的是可以获得巨大的创新利润,从而创造竞争优势。制度创新利润不仅体现在增加地方政府的财政收入上,而且可以促进社会整体福利的提高,实现帕累托改进。制度创新带来的不仅仅是交易成本节约,更为重要的是巨大的社会外部效应。这对当前促进区域经济发展具有重要的引导作用。产权制度是政府制度供给的核心内容之一。陈天祥认为地方政府在制度创新中最重要的贡献是:打破了原有制度变迁的路径依赖,以培育非国有多元化产权制度而大大推动了中国的市场化进程;以新制度的“补偿”作用,降低了制度变迁的成本;以制度的个性激励,形成多样化的制度模式,这种多样化的制度模式恰恰是中央政府对制度创新选择权的下放,从而出现了制度的个性激励,由此激发了各地的制度创新积极性而形成的。因此在地方政府制度创新过程中,要允许制度变迁方式的灵活性和多样性,这是发挥地方政府制度创新作用的一个启示。三、研究内容的范围国内地方政府制度创新研究虽然取得了一定成果,但由于这是个新兴领域,在理论研究和实践应用方面还存在一些问题。首先,在借鉴新制度经济学的方法进行地方政府制度创新研究过程中,国内学者大多还停留在理论引进和概念演绎上,没有从理论分析和理论应用背景上进行本土化,还没有完成从新制度经济学到新制度政治学和行政学的学科转变。其次,从地方政府制度创新的内涵来看,国内学界在一定程度上模糊了“地方政府制度创新”和“地方政府推动的制度创新”两种论域。这两种论域研究的范畴是不同的,国内学者为了立论的方便而没有详细区分。事实上,政府制度创新包括制度创新主体,同样包括制度创新客体,而政府制度创新客体恰恰是政府制度创新主体进行创新的对象和改进的出发点及落脚点,而且没有主客体之间的互动,政府自身的制度创新就失去了根基,这事实上是一个事物的两个方面,必须进一步得到准确的界定。第三,奥斯特罗姆认为制度分析包括:立宪层次(秩序理论))、规则层次(行政理论)、操作层次(政策建议)分析。国内地方政府制度创新研究的侧重点在地方政府制度创新的内涵、主体地位、作用意义、角色内容、动因、悖论及其克服等方面,这实际上是规则层次的分析。目前的论述更多地成了运用制度分析方法对传统理论的一种阐释,因而在立宪层次和操作层次方面还缺乏深入的研究,并且从三个层面互动的角度对政府制度创新的总体论述也没有,这是一个空白。第四,在对地方政府制度创新的绩效评估方面,目前的研究还比较缺乏。制度分析分为三个方面:人的属性分析、物品的属性分析和制度的绩效