公务员安全管理的立法比较

公务员安全管理的立法比较

2011年12月，人力资源和社会保障部联合通过了《公务员回避条例》（试行），进一步规范了国家公务员的工作回避、公务回避和地区回避，明确了我国公务员回避制度的实施已经开始规范化和制度化。一、限制公务活动之法律内容所谓公务员回避制度,就是指通过对公务员所任职务、执行公务、任职地区以及离职后一定时间内的活动作出限制性规定,防止因亲属关系、职务关系等因素对公务活动的干扰,保证公务员公正廉洁地履行公职的法律制度。其主要内容涉及立法依据、基本类型、法律规定等方面。现选取美国、英国、德国、法国、瑞士等一些发达国家作为参照系进行比较,具体如下:(一)对公务员回避规则进行规范的国家及地区由于各国政治、经济发展状况以及法律传统、法律文化等的不同,公务员回避制度的立法也存在差异,大体归为以下两类:一是直接在公务员管理的法律法规中对公务员回避作出规定,如瑞士、奥地利等国;二是将公务员回避规则包含在公务员的职业、行为道德及相关的廉政法规中,对公务员任职等方面的回避制度作了明确规范,如美国、英国、加拿大等国。通过比较可以看出:多数国家已建立统一的行政程序法,并且设有专章规定了公务员的回避事由。在这些国家和地区,公务员回避制度已经成为一项基本制度,普遍适用于整个行政领域。此外,部分国家出台的相关配套制度较为健全,如美国的《行政部门雇员道德行为准则》、加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》等,都是对公务员管理法律法规的重要补充,保证了公务员在执行公务的过程中公私分明,避免因其所属党派和地位而谋取私利。(二)公务员回避制度的基本类型的比较(三)与国有企业担保制度的立法相比1.对回避理由规定之规定各国行政程序法对回避理由在表述上不尽一致,如美国表述为“个人偏见”,西班牙归纳为“利害关系”,意大利用“招致不公正事由”,日本的“有妨碍程序公正嫌疑”等。目前,各国有关回避理由的规定方式大体上有两种:一是概括式,即法律只笼统地规定公务员有偏颇之虞可能影响到行政公正的,应当根据利害关系人的申请决定其回避。采取这种方式的主要为英美法系的国家和地区;二是列举式,即法律比较详细地规定公务员应当回避的各种条件。采取此种方式的大多是大陆法系的国家,如德国、西班牙、葡萄牙等。纵观世界各国行政程序法,详细列举利害关系表现的若干情形已成为立法通例,具有较强的针对性,从而保证了其适用上的高度统一性和完整性。2.其他国家的回避制度各国对回避程序的规定主要有三种类型:一是兼有自行回避和申请回避,如西班牙、葡萄牙、日本等国。二是仅有自行回避,典型的代表是奥地利。三是没有对回避程序作明确的法律规定,如德国、意大利等国。在回避的具体程序上,如回避的提出、回避的审查、回避的决定、回避后的代理人等,各国也有不同的规定。3.回避的效果二、中国公务员回避制度的现状和问题(一)对任职回避的规定2005年我国颁布的《公务员法》中,首次以法律的形式对任职回避、地域回避和公务回避作出了比较系统的规定。2006年8月,中共中央办公厅发布《党政领导干部任职回避暂行规定》,对领导干部任职回避的适用情形、操作程序等作出了明确规定。2011年12月,中组部、人力资源社会保障部出台《公务员回避规定(试行)》明确规定:“公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。”这些法律法规都不同程度地规定了有关公务员回避的措施,为推动我国公务员秉公执法,保持公务员队伍的公正廉洁,切实维护公共利益,发挥着积极的促进作用。(二)公务员回避的种类和使用现状,和其救济的内容更尽管我国公务员回避制度日趋完善,取得了很大的成就,但也存在一些问题:其一,现行公务员回避制度的相关规定,散见于不同的法律、法规之中,而且适用范围主要限于行政处罚程序,在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。此外,虽已出台有关公务员回避的专项法规,但现行规定过于概括、简约,往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则,而对回避的具体程序及法律后果等未作出详细规定,可操作性不强。其二,回避的范围和种类不够全面。对于回避的范围,目前主要回避亲属关系中的直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。对于回避的种类,我国刚出台的《公务员回避规定(试行)》中没有对公务员离任回避作出明确的规定,未能真正做到通过“进、管、出”三个环节来对公务员履行职务加以全面限制。其三,回避的法律规定有待完善。首先,对回避理由的规定不够具体、过于简单。现有立法对公务员回避理由的相关规定,基本重复了《公务员法》第68条和70条的内容,对于“亲属关系”给出了限制,而对于“利害关系”的界定及范围,《公务员法》和其他有关公务员回避制度的法律法规均未给出详细的规定,一旦行政机关在解释中出现偏差或者失误,必将造成对行政相对人合法权益的侵害。其次,对回避程序的规定不够详尽。现行法规对任职回避、地域回避以及公务回避的程序作出了规定,而对该程序启动和运行的各个环节,包括提出方式和时限、举证责任、审查标准、审查方式、决定方式、决定时效、公务员回避后继任人的确定等一系列程序性事项基本未作规定,这必然会降低公务员回避制度的实效性和操作性。再次,我国现行法律法规中,对公务员未回避而作出的行政行为是无效,还是可撤消或可更正无明确规定;对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。“立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效,往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力,从而使公务回避制度形同虚设。”最后,“在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中,并没有涉及公务员回避的相关条款。部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及,但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内,救济程序简单,救济途径狭窄。在实际的职权行使过程中,行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时,公务员如何寻求救济;或者在公务员本应回避而没有回避时,行政相对人如何寻求救济,立法都未能明确。”三、要学习和借鉴的做法国外发达国家公务员回避制度有很多好的做法,值得我们学习和借鉴的地方。充分借鉴国外公务员回避制度立法等方面的成功经验,可以少走弯路。(一)建立公务员回避制度第一,各国公务员回避制度有共同点,又各具特色。特色之处就在于它们是本国国情和历史文化传统相结合的产物。事实上,也只有与本国政治体制、历史条件、文化差异、风俗习惯等相结合,吸收借鉴别国的先进制度经验才有意义,才能成功。因此,在吸收借鉴西方发达国家的公务员回避制度的同时,应注重研究中国的历史和现状,不是生搬硬套或“全盘西化”,而是对西方先进的公务员制度进行中国化的科学化的实践,从中找出一条适合中国的公务员回避制度发展道路。第二,扩大回避范围,进一步扫除人治的各种因素。首先,任职回避范围应有所扩大,在一些部门的特殊职务(财务、税务、监督等),有近亲属关系者不仅不得在同一机关而且不得在同一地区的同一层级同时分别担任领导人。其次,地域回避可与岗位轮换、地区交流结合起来,以使公务员开阔视野、拓宽知识面,同时也有利于带动落后地区的经济发展。再次,公务回避除了规定的亲属关系外,还应采取适当措施对公务员的故旧关系,如同乡、同学、熟人、战友等关系加以限制,这也是公务回避的重要一环。最后,“应将回避制度的相关内容从行政处罚程序、监察程序和听证程序扩大到诸如行政强制等其他行政行为的程序,以便更好地发挥回避制度的功效,实现其价值目标。”第三,完善制度设计,实现对公务员“进、管、出”三个环节的全面管理。应增设“公务员离任回避”制度。一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员,离职退休后再工作或可能再次涉及影响公务的处理。因此,应在《公务员回避规定(试行)》中对公务员离任回避作出明确的规定,真正做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制。此外,还应注意建立回避登记制度、回避审查制度、回避定期检查制度和随时调整制度、回避监督制度、无因回避制度等等,使得公务员在整个职业生涯中拥有完善的回避制度体系。(二)完善公务活动中的回避制度。根据具体第一,完善回避的理由。在回避理由的规定内容上,我国《公务员法》和其他现行法规仅以“利害关系”作为回避的一个模糊的法定条件,显然是不够的。因此,应在确定“利害关系”为回避前提条件下进一步详细列举若干种常见的利害关系的表现形式。否则,法律设定回避制度目的就难以达到。第二,严格回避的程序。首先,在回避的提出上,应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人,并公开公务员的有关情况,进一步落实当事人的知情权;提出的方式既可以是书面形式,也可以是口头形式,依具体回避方式而定;对于提出时限,一般是在公务活动开始之前,但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的,也可在公务活动进行中提出申请。其次,在回避的审查上,有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后,应于法定期限内给予审查并作出批复;审查和批复方式应尽量采取书面形式;审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。最后,在回避的决定上,决定机关对当事人的回避申请作出审查后,无论回避理由成立与否,都应当做出书面决定并且通知申请人;在做出回避决定时,决定机关应该出具决定理由,以增强决定的说服力和公正性。第三,明确回避的效力。应在借鉴国外立法实践的基础上,一方面,对违反回避程序情况下实施的行政行为的效力作出具体规定:“只有当公务员本人是本案的当事人时,由其作出的行政行为才是无效,在其他情形下所作的行政行为是否有效,应当具体问题具体分析。如果在公务员回避的情况下,其他公务员也会作出相同的行政行为时,就不应当认定该行政行为必然无效。”另一方面,对违反回避制度的法律责任形式依据违法程度,除对未回避的公务员进行严厉的行政处分外,还可以对其适当处以罚款,追缴非法所获利益,构成犯罪时,应依法追究其刑事责任。第四,健全回避的救济。在行政相对人提出回避申请之前,应首先向回避的主管部门提请报告,由主管部门监督回避申请、审查、批复和执行的全过程,必要时监督公务活动的整个过程,这样不仅能够督促办案人员公正处理案件,也能使行政相对人以同意的态度去接受实体处理结果,从而提高行政决定的可接受性。四、公务员回避制度的立法现状自《公务员回避规定(试行)》颁布以来,我国公务员回避制度的理论和实践已取得很大进步。然而,我们也要看到,回避制度无论是在其实施环节,还是制度本身,仍存在着诸多缺陷与不足,需要在实践中不断加以完善。国外发达国家和地区在公务员回避制度建设方面成绩斐然,在广大公民中赢得了较高的地位和威信。他们的经验已引起我们的重视,我们必须加以研究,并结合我国国情批判地借鉴和吸收,以期该项制度在维护行政公正和政府形象方面发挥更好的作用。目前,国外公务员回避制度主要集中于任职回避和公务回避。与此同时,部分国家还规定有离任回避,包括:“不得利用过去的职务和影响接受酬礼;禁止在与过去有业务关系的机构就业或取得报酬;不得泄露政府机密以谋取好处等,如法国、澳大利亚、墨西哥等。”通过比较不难发现:国外发达国家对公务员任职回避规定的种类和范围较宽,如瑞士规定的血亲回避范围为四代以内直系和旁系血亲,日本规定公务员任职还要实行政党、同学回避。此外,一些国家还对公务员离职后的从业活动进行了严格的法律限制。从立法实践看,美国、英国、德国、葡萄牙、西班牙等国对违反回避程序而作出的行为效力的规定基本相似,即在公务员应该依法回避而没有回避的情况下,做出的具体行政行为并不当然无效,只有在公务员存在偏私行为的情况下,才认定该行政行为无效。对违反行政公务回避公务员的法律责任,各国规定公务员本人构成违反纪律行为的,行政机关应当给予处分。4.诉讼表现为回避行为为保障公务员回避制度真正发挥其法律实效,国外许多国家都有关于公务员回避法律救济的明确规定。如西班牙《行政程序法》规定:“利害关系人在程序进行的任何时候均可提出拒绝;拒绝应通过书面形式提出,并阐明一条或数条理由;被拒绝者应在次日向其直接上级报告所援引的理由是否成立。如果成立,则上级可立即同意予以取代;如果被拒绝者不同意拒绝理由,上级应在事先有适当报告和证实材料情形下,在3天内予以裁决;对就此所作的裁决不得提出申诉,但这不影响在就此结束程序的行为提出申诉时对拒绝提出引证的可能性。”瑞士《行政程序法》规定:“可提起诉愿人为受被撤销的行政行为影响的人,而且其对该行为的撤销或变更有受法律保护的利益;诉愿书应一式两份向诉愿机关提出;诉愿应在行政行为宣示后30日内提出。”具体而言:一是在回避理由上,主要表述为“亲属关系”与“利害关系”,并详细列举了亲属关系表现的若干情形。如《公务员回避规定(试行)》第5条规定:“公务员凡有下列亲属关系,则应当回避:夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系