政府依法行政的现状与对策

政府依法行政的现状与对策

依法行政作为依法治国基本方略的重要构成部分，其中心实质是依法治“官”而非治“民”、是依法治“权”而非治“事”。当今中国，比任何时候都更需要政府去依法行政，其因素不仅是由于我国进入了一种新的世纪，并且是由于我国加入世界贸易组织；不仅是由于政府有这种愿望，并且是由于人民的呼声更高。在这种背景下，作为我国基层政权组织的县政府，其依法行政的现状怎么样？存在哪些问题？对策有那些？对此，谈几点认识和见解。

改革开放以来，特别是进入九十年代，随着经济体制改革的不停进一步和社会主义市场经济体制的逐步建立，县政府充足发挥本身的优势和特点，本着“与时俱进、开拓创新”的精神，认真贯彻依法治国的基本方略，严格推行法定职责，依法行政工作获得了显着成绩。总的来看，能够概括为：“四个一”，即：一种增强、一种提高、一种完善、一种改善。

一种增强，就是依法行政的意识有了明显增强。现在，绝大多数县的政府常务会议、办公会议在决定重大事项时，都能注意听取有关法律方面的意见，制发规范性文献，都进行法律审核，从而确保了决策的正当性。行政处分法、行政复议法、国家赔偿法颁布实施后，县除领导同志带头组织学习外，还普遍举办了多个形式的培训班，全部行政执法人员基本上都进行了上岗前的轮训，领导干部和执法人员依法行政的自觉性有了明显增强。决策正当、执法遵法、依法办事已逐步成为行政执法机关和行政执法人员的自觉行动。

一种提高，就是依法行政的能力有了明显提高。现在，县普遍建立了重要决策法律分析和论证制度、重大决策事项报告制度、决策信息公开制度等一系列依法决策制度和程序规范。某些县还把法制机构或有关专家做出的法律分析和论证意见作为决策的重要根据，并在出台重要方法前，通过调查问卷、座谈等多个形式，主动征求有关部门和管理相对人的意见，为依法决策、科学决策提供根据。特别是自行政处分法实施以来，各县以此为契机，进一步规范了行政执法主体和执法行为，不少县还通过开展行政处分听证程序演示等活动，强化执法人员的执法程序，杜绝和纠正了过去行政执法“重实体、轻程序”的现象。

一种完善，就是依法行政的制度建设有了明显完善。各县普遍推行行政执法责任制，建立了奖优罚劣机制，完善了执法程序、错案追究等工作制度，加大了执法力度，提高了执法到位率；部分贯彻收支“两条线”和罚缴分离制度，进一步调节了执法的利益机制；全方面实施持证上岗、亮证执法制度，推动了行政执法的规范化，变化了长久以来行政执法主体混乱，乱执法、执法乱的状况，行政执法的整体水平有了明显提高。

一种改善，就是依法行政的监督工作有了明显改善。县普遍推行执法公示制度，针对行政审批、管理、检查、收费、处分等行政执法行为，将法律根据、办事程序、审批期限、承接机构和人员、办理成果和理由、救助途径和渠道等向当事人和社会公示，对维护行政管理相对人的知情权，建立公开、公正的监督环境产生了主动作用。同时，有些县还通过聘任行政执法监督员，邀请驻地公司给政府各执法部门“打分”等方式，主动开展执法效能监察和执法服务活动，加大社会监督力度，改善了执法服务环境。行政复议作为行政机关内部的一种监督机制，在对具体行政行为的监督方面也发挥了主动的作用。据不完全统计，县行政复议案件几乎占到全部复议案件的25%.

但是，我们也应当苏醒认识到，现在县政府在法律对其刚性约束越来越严和群众规定依法行政的呼声越来越高的双重压力下，实施行政管理的难度也越来越大。工作中经常陷入依法办事困难重重，违法行政屡屡被告的两难境地。究其因素，重要存在下列五个方面的不适应性。

行政管理的效率性规定与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率是对国家行政机关实施行政管理过程和成果的评价和度量，既是行政管理的起点和归宿又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于县政府经常处在行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置，在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以谋求司法救助。如行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其它组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在懂得作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。最高人民法院《有关执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条更将其扩大为“行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其它组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其它组织懂得之日起计算，但从懂得或者应当懂得之日起最长不得超出2年”。由此可见，政府机关追求的行政效率与法律法规拟定的时效和期限往往存在一定的矛盾性。例如每年的夏、秋两季税费征收、计划生育检查、卫生模范城创立等等突击活动，县政府从效率性考虑，总是盼望在很短的时间内完毕，方便有更多的时间和精力抓其它工作。一旦少数有推行能力的群众以这样那样的理由拒不推行法定义务，县政府往往睁只眼闭只眼放任乡、村干部违法行政，以致上门砍树牵猪扒粮的现象时有发生，造成干群关系紧张，影响社会稳定。即使对于不推行法定义务的群众，可下列达解决决定限期推行，但法律规定的诉讼时效为3个月，即义务人既能够在3个月届满的最后一天推行义务，亦能够在此之间提起行政诉讼，启动司法监督程序。这样，政府首先要投入人力、物力、精力参加诉讼，另首先对这些群众的工作“搁浅”，不仅影响工作进度，并且造成其它群众攀比观望，增加工作难度。因此县政府总感觉到在依法行政工作中约束羁绊太多，不越法律的“雷池”难以达成工作的目的。

承当任务的繁重性与法律赋予其手段的匮乏性存在不适应。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县政府10项职权，但县政府事实上管理的内容和范畴要比上述规定大的多，在实际工作中往往造成职权行使“虚化”和“悬空”。当代法治以弘扬人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任，权利与义务的和谐一致，对法律设定权利义务的权威性的认同和服从，特别是在社会主义市场经济体制尚未健全的状况下，由于少数群众对法律的片面理解，往往强调本身权利而缺少主动的遵法精神，逃避推行法定义务，县政府想规范而有苦于找不到适宜的法律根据，从而造成对有些社会和公共事务的管理处在不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。例如对中央有关减轻农民负担的各项规定，农民娴熟于心，县政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而对于计划生育、兴修水利等应尽义务，少数群众则千方百计以种种理由能躲则躲、能滑则滑、能赖则赖。但由于某些法律配套方法的不完善，致使县政府在执行法律赋予的职权时造成处置上的失范。与此同时，由于县政府承当的大量工作任务没有法定的手段和权利相随着，在履职过程中，超越职权也就局限性为怪了，这也是县政府在行政复议和行政应诉案件中败诉率高的一种重要因素？

传统的管理模式与当代政府职能的定位存在不适应。社会主义市场经济条件下，政府的重要任务是执法和管理，而不是搞形象工程和干预经济，作为基层政权的县政府特别如此。由于受传统的计划经济体制的影响，县政府对市场经济体制下的角色没有精确的定位和把握，越权侵权现象时有发生。例如在农业经济构造调节中，少数县领导干部往往抱着快速发展地方经济的“良苦用心”，片面追求规模效应，强迫农民种什么，不准农民种什么。由于市场信息与农民的产出之间存在时间差，因而以市场为导向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判断失灵，便造成农民产得出、卖不掉的状况，这种侵犯农民经营自主权的行为一旦被农民起诉，就必然要承当败诉的法律后果。再例如村民委员会组织法对村委会的职权范畴作了明确的规定，但事实上县政府往往把自己的权力向下延伸，过分干预村民选举、村级重大问题的决策、村级事务的管理等活动，分割了本属于村民自治范畴内的权利，在一定程度上影响和削弱了村民自治的主动性。

依法行政的规定与少数干部法律素质不高存在不适应。现实生活中相称多的行政干部对计划经济体制下的管理方式得心应手，而对依法行政则感到无所适从，对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，尚未充足认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，并且管理者本身也应遵法，特别对行政执法的程序以及行政解决决定在下达前必须做到事实清晰、证据确凿、合使用方法律法规对的的规定更是知之甚少，成果在行政管理过程中往往事与愿违，欲速则不达。例如：某些地方在下达行政处分或解决决定时没有向当事人送达，或送达后没有依法填写送达回执，造成申请人民法院强制执行时被法院裁定不予执行；也有某些地方在下达解决决定时，凭印象、经验办事，没有充足的书面证据，当了被告后才忙着调查取证，严重违反了行政复议、行政应诉期间被告不得自行收集证据的规定；尚有某些地方在行政处分或解决决定时没有告知行政相对人的诉权，使得相对人在2年内均可向法院诉讼，造成行政处分或解决决定的效力长时间处在不拟定状态等等。

行政的“越位”或“缺位”与依法治国的规定存在不适应。根据法律规定，县级以上地方各级人民政府按照法律规定的权限，能够公布决定和命令。这些规范性文献如果不与法律相抵触，固然是无可非议的，但是现实社会中，却经常出现这样或那样某些违法或违规行为。例如：有的地方公布的决定和命令与有关法律相违反，地方政府用强力使之在本地区执行，其效力甚至超出了法律，事实上取代了国家的法律而成为本地的“土法律”。再例如：有的地方误认为某些法律不适应现在社会发展和行政管理的实际需要，就自行突破法律的规定而行政，以至于喊出“闯不合时宜的法律禁区”的标语，个别地方甚至在行政执法过程中，无视法律的存在，“以言代法”、“以权压法”、“罚随口出”，把法律看作是可有可无的陪衬。个别地方存在执法定任务，罚款定指标的现象，在社会上造成不良的影响。执法定额行为，已成为严重妨碍行政执法行为的一大“顽症”和“瘟疫”。现在看，它并非出现在个别地方和部门，而是现在我国执法中存在的一种带有普遍性的问题。行政机关不严格推行法定义务。在群众看来，信“法”不如信“访”，群众跑断腿也讨不来说法的，领导一句话就解决了。如此等等，法的位置在哪里，法律的权威又如何树立起来呢？

针对现在县在依法行政工作中的现状，为更加好地贯彻依法治国基本方略，加强社会主义政治文明建设。在新的历史条件下，县政府必须按照法制统一的原则，以“围绕一种中心、把握两个核心、完善三项制度、实现四个转变”为工作重点和任务，切实把依法行政工作落到实处。

围绕一种中心就是要紧紧围绕建设小康社会的奋斗目的，以经济建设为中心，以推动、保障发展这个执政兴国为第一要务，以国务院《有关全方面推动依法行政的决定》为根据，以强化政府责任为切入点，坚持与时俱进，认真贯彻“三个代表”重要思想，充足体现改革、创新精神，努力建设责任政府，全方面推动依法行政.

把握两个核心即普法和执法，它们是依法行政的核心。首先要从社见面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和理解法律的内在精神，真正树立起崇法遵法意识，最大程度地减少规避法律和权利滥用现象的发生；另首先要采用多个方法和方法，进一步强化干部队伍、特别是行政执法队伍的法制意识，避免行政执法的主观随意性，提高行政干部运使用方法律手段管理经济和社会的能力。同时，要相对稳定行政执法队伍，便于行政执法人员既掌握行政执法的程序和规定，又熟悉有关的法律专业知识，提高行政执法的质量和水平。

完善三项制度一是完善重大决策法律分析、论证和决策信息公开制度。凡涉及经济发展、都市建设、人民生活等方面的重大决策，事先应由法制机构或其委托的专家顾问进行法律分析、论证；对涉及人民群众切身利益和事关改革、发展、稳定大局的重大决策，应尽量通过公开方式广泛征求群众意见，并运用当代传媒向社会予以公布。二是进一步推动行政执法责任制、评议考核制和政务公开制度，通过层层分解目的任务，进一步明确责任，贯彻奖罚；同时要全方面推动政务公开，除行政处分外，还要向社会公开诸如行政审批权限、条件、原则、程序、时限等内容。三是进一步强化依法行政的监督制度。重要加强对行政执法活动的监督，实施重大行政处分审核备案制、行政执法过失追究制等；加强财政、审计、监察等专项监督，果断实施收支两条线和罚缴分离制度；加强行政复议和对抽象行政行为的监督工作，果断纠正行政违法或不当行为。

实现四个转变即实现政府权力从无限向有限的转变，走出政府管不了、管不好、也不应管的怪圈，把重要精力集中到抓好社会秩序整顿、基础设施建设、国民素质教育提高等投资环境