我国社区旅游参与机制研究

我国社区旅游参与机制研究

一、关于社区参与问题社区参与旅游业的发展是指在旅游业的决策、开发、规划、管理和监督过程中，充分考虑社区的意见和需要，充分整合社区的发展和需求，作为主要发展对象和相关人员，确保旅游业的可持续发展方向，并开展社区的全面发展。此外，它还被称为社区旅游基金。我国学者对社区旅游参与进行了详尽的研究。关于社区参与旅游发展的意义,刘纬华指出社区参与旅游发展是旅游可持续发展宏观系统中不可或缺的机制。唐顺铁从开发旅游社区、开展社区旅游的角度,探讨旅游发展与社区的互动关系及和谐统一。刘赵平从控制旅游对目的地社会文化的消极影响角度出发,提出融入社会文化目标的旅游规划控制方法,强调旅游规划要考虑吸收当地社区居民参与的原则。关于社区参与模式,郑群明归纳出公司—社区—农户模式、政府—公司—农村旅游协会—旅行社模式、股份制模式、农户—农户模式、个体农庄模式。有关旅游利益分配方面,学者指出利益分配不公、社区利益被忽略、社区利益冲突等问题。有关社区旅游参与存在问题及限制性因素的研究,刘昌雪和汪德根对皖南古村落社区影响可持续发展的限制性因素进行了总结,指出未能建立旅游发展与社区参与的良性互动机制是阻碍社区旅游可持续发展的重要因素之一。罗永常在对贵州、广西、云南3省区少数民族村寨进行大量实地调查的基础上,对民族村寨社区参与旅游发展中存在的问题进行了系统的归纳总结,主要有:村民参与面不广,参与层次低,参与途径不多,大多参与非技术型、低报酬的工作,极少介入管理和决策层面,旅游开发的大部分经济利益不属于村寨和村民;村寨的文化旅游资源产权未得到明晰。关于如何解决社区旅游参与的问题,杨桂红提出,解决社区利益冲突和旅游业可持续发展可通过增加社区参与旅游发展的项目、不断拓展社区参与旅游业发展的途径来实现。李东和等对目的地居民参与旅游业发展的机制进行了初步构建,指出公平的产权交易机制是前提,是基础机制;平等的对话机制和有效的培训教育机制是保证,属于手段机制;以目的地居民为导向的利益分配机制是最终目的,是目标机制。单纬东提出应从产权合理安排方面着手,改变以往不合理的产权安排,让少数民族在文化资源开发中成为自己资源的真正主人,在旅游开发中得到最大的利益。有学者注意到了社区旅游参与法律保障的作用。如孙九霞指出,在社区参与中,合同等法律手段可以作为相对弱势的社区农民利益保障的手段和渠道,同时也保护政府和旅游企业的有序经营和合理开发。认为同时应关注成文的现代法和传统的习惯法的双重约束作用。保继刚和孙九霞分析了雨崩社区自主、自我实现的旅游参与形式,同时指出雨崩社区现阶段的增权虽然有效但无疑是脆弱的,提出制度性增权的建议,比如以合同制约的形式确立雨崩村社区的食宿、租马等经营权、门票的分成制度,规定没有村民委员会的同意外来企业不得投资经营等。通过一系列的法律规制,真正凸显社区在旅游发展中的主体地位,这是雨崩村旅游能否真正可持续发展的重要前提。综上所述,学者对社区旅游参与的研究深入制度层面尤其是法律层面的探讨,希望通过法律制度确立社区权利,构建良好的社区参与运行机制。本文通过社区旅游参与的典型案例研究,提出我国社区旅游参与在民间法的支持下,并借助合同等法律形式有效地运行,形成了独特的社区旅游参与的自生自发秩序1,证明了我国社区旅游参与不只是学者的一厢情愿,不只是理论论证,而是有大量的民间实践。只是由于学者对实证研究的重视不够,以致有人认为国内外旅游目的地发展或旅游规划的实际过程中,社区参与大多停留在理论倡导上,或仅为咨询式参与、伪参与。二、典型案例(一)洛洼港区的旅游参盐源县位于青藏高原东南缘,雅砻江下游西岸,幅员面积8398平方千米。境内风光旖旎,物产丰富,气候宜人,民风淳厚。历史上曾以“南方丝绸之路”而兴盛,而今又以盐铁之利、山川之胜和泸沽湖摩梭人婚俗而远近闻名,有神秘“女儿国”之称。盐源县的泸沽湖镇下辖8个村,博树村是其中之一。博树村全村有1080人,分8个小组,有4个码头,即扎窝洛码头、博树码头、五指洛码头、洛洼码头。课题组重点调研了洛洼码头和五指洛码头的旅游参与情况。五指洛靠近亮海(也就是泸沽湖)和草海(泸沽湖边的藻泽地),洛洼靠近草海,两个码头存在竞争关系,甚至为争夺客源曾大打出手。在村委会的协调下,两个码头建立起合作关系,共同经营旅游业。确定的旅游参与方案是:两个码头根据人数确定接待船的数量,提供旅游服务。洛洼所有人包括老人、小孩,每6个人负责管理1只船,提供这只船需要的劳力,全队共有37只船;五指洛每6个半人负责管理1只船,提供这只船的劳力,全队共有48只船。这85只船按顺序统一编号,按编号顺序轮流从事划船旅游服务。劳力薄弱的或临时有事不能划船的家庭可出钱找别人代替。当游客缴费时,由船长(村长)开出3联单,船长1份、会计1份、划船人1份。所收的划船费由每只船保管,待85只船划3趟后将单子统一起来进行结算,计算出每只船的平均收入后分到每只船,然后由负责管理这只船的6个人或6个半人平均分配2。博树村五指洛和洛洼码头旅游参与的特点:按人分船,轮流接待,收入按人均分。(二)家庭身份的补偿雨崩自然村坐落于云南省迪庆藏族自治州德钦县以西,距德钦县城约6千米。雨崩村2007年末全村为34户182人,其中雨崩上村和雨崩下村各17户。世居村民皆为藏族。对于住宿接待服务,雨崩村制定了一套朴素的“旅游收入平均分配制度”。最初以家庭为单位进行编号,按编号顺序每天有1户家庭作为“轮值户”,为游客提供住宿和餐饮服务。如果当日决定留宿雨崩村的旅游者太多,超过了轮值户的接待能力或者该轮值户根本不具备接待游客的能力,则依次顺延到下一个编号的家庭,但是下一家所得的住宿收入必须在第2天以每人10元的标准补偿给轮值户。而餐饮接待收入则完全归接待户所有。随着游客人数增加,下一家接待户常隐报人数以少交补偿费,使该制度无法维持下去,2006年通过大家的讨论对该制度进行了修改。新的旅游参与方案为:将全村33户人家每4户人家分成1组(其中1组有5户人家),共分为8组。每天由1组当值,称为轮值组。若游客住宿到轮值组的家庭中,则该收入由4户人家平分;若游客选择轮值组之外的家庭住宿,那么每人10元的补贴费由轮值组向接待户要回后平分。云南梅里雪山雨崩社区旅游参与的特点:按家庭分组,按组接待,所得收入由该组按户均分。(三)旅游业组织人员配置海北村恩宗三社位于拉市海北面。拉市海位于丽江县城西面10千米处的拉市坝中部,是云南省第一个以“湿地”命名的自然保护区,是迁徙候鸟的栖息地,每年来此越冬的鸟类有3万只左右3。云南旅游业的发展及拉市海得天独厚的自然条件,促成了居住在拉市海周围的纳西族和彝族居民从事旅游服务。拉市乡海北村恩宗三社共有68户,人口约272人。为组织旅游接待服务,将全社人口分为5个组,每组12～13人,各组轮流从事骑马、划船、烧烤旅游接待服务,所得收入按户平均分配。旅游接待收入由村上统一收取,并出具收费凭据。收费凭据有三联,村长一联、会计一联、马夫各执一联,彼此账目清楚,并每天向全村人公布4。拉市乡海北村恩宗三社社区旅游参与的特点:按人分组,轮流服务,账目公开,管理民主,按户均分。(四)社区旅游参与的基本内容上述3个案例是我国社区自发参与旅游的典型。虽处在不同地区,属于不同民族,旅游参与的方式不同,但在旅游参与中具有共同的要素,这些要素构建了社区旅游参与制度的基本内容。1.从事接待的人员范围及劳务提供问题参与旅游的社区一般限于村或更小的小型组织中,人数几十人到几百人不等。因此,为有效安排旅游接待服务,首先要分组,解决一次从事接待的人员规模问题及劳务提供问题。盐源县泸沽湖镇博树村按人确定船只数量,6人或6个半人1只船,也就是由分配到这只船的6人提供劳务并享受旅游收益。云南丽江市古城区拉市乡海北村恩宗三社将全社人口分为5个组,各组轮流从事骑马、划船、烧烤旅游接待服务。云南梅里雪山雨崩社区将全村33户人家每4家分成1组(其中1组有5户村民),将全村分为8组,轮流提供住宿接待服务。2.旅游社区的收益主要来源于交通分组和数据组构基于朴素的平等观念,所有村子的人都应提供旅游接待服务,都应获得旅游收益。上述3个旅游社区在按照人口分组或按照户数分组后,都轮流从事旅游服务。这实际上规定了所有的成年人都有参与旅游服务的义务,也享有旅游收益的权利。3.船划费的结算从上述3个旅游社区来看,旅游收入的收取和管理的具体方式有别。泸沽湖博树村社区是由船长(村长)开出3联单,船长1份、会计1份、划船人1份,所收的划船费由每只船保管,待85只船划3趟后将单子统一起来进行结算。雨崩社区由轮值组统一接待,统一收取费用。如果游客选择轮值组之外的家庭住宿,那么每人10元的补贴费则由轮值组向接待户要回后平分。拉市乡海北村恩宗三社旅游接待收入由村上统一收取,每天向全村人公布,收入按户均分。4.对于社区的收入分配这3个旅游社区都基于朴素的平等观念,实行按人或按户均分,保证村子所有的人享受旅游收益。泸沽湖博树村社区统一结算后,计算出每只船的平均收入然后分配到每只船,由这只船的6个人或6个半人平均分配。雨崩社区按组接待,旅游收入由轮值组的4户人家均分。拉市乡海北村恩宗三社旅游收入按户平均分配。综上所述,3个社区通过自我管理,确立了旅游参与的模式,制定了旅游参与的行为规则,建立了一套旅游参与的稳定的、在该组织内行之有效的制度。三、社区旅游参与法的实践(一)共同参与、平均分配的接待制度本课题组对拉市乡海北恩宗三社进行调研时问当地居民:村中的重大事项如何决定?答:开全村大会统一决定。再问:你们这里旅游接待方式是怎么决定的?答:开全村大会由村民决定。同样,在博树村进行调研时,问:你们这种旅游接待方式是如何确定的?答:村委会召集全村党员来讨论,确定方案,然后召开村民大会讨论通过,最终确定下来。云南梅里雪山雨崩社区前村长阿布说,2002年前没有建立这种制度(轮值提供服务的制度)时村民间为接待会打架,后来他找到经营旅游的老板与他们商量确定了接待制度,然后全村开大会通过,这样确立了第一套旅游收入平均分配的接待制度。这是雨崩社区旅游接待的第一套制度,该制度建立了共同参与、平均分配的模式,维持了村民的和谐,但禁止游客自己选择住宿,受到游客抵触。到2003年年初,再一次召开村民全体大会对第一套制度进行改革,允许游客自己选择住宿。但接待户有瞒报人数的情况,彼此闹得不愉快。2006年8月召开全体村民大会,将该制度进行修改,每4户人家为1组,每日1组轮值,形成第3套住宿经营、收入分配制度。前述3个社区旅游参与制度建立的过程,都具有共同的特点。第一,社区旅游参与是社区自发产生的,没有外来力量的影响。旅游社区基于旅游发展的条件和自身追求经济利益的需要,自觉参与到旅游经营中来,为游客提供住宿、餐饮、骑马等接待服务。第二,社区旅游参与的规则是由村民自己制定的,通过村民大会确定下来。基层组织领导如村长起着重要作用,但旅游参与规则是由全体村民召开村民大会制定的。第三,社区旅游参与规则都具有朴素的公平理念,保证每个村民平等参与的机会和共享利益的权利。上述3个社区,旅游接待的制度都无一例外地确定了按户均分或按人口均分的分配原则,防止收入差距过大以维持社区和谐。第四,制定旅游参与的规则后,社区参与旅游结束了自由竞争,而进入统一协调的阶段。保继刚认为雨崩社区旅游参与发展经历了从“市场经济自由竞争”的村民自发参与到“计划经济统一调度”的社区集体参与的社区自我主导的旅游发展过程。(二)参与社区旅游的法律形式1.大学中的契约说我国社区旅游参与规则是民间智慧的产物,是社区内生的社会规范,是国家之外的社区自发设定的、用于调整彼此在旅游参与方面权利义务关系的规则总和。这种规则是由社区居民共同参与之下由村民大会通过的,是社区村民之间共同订立的契约。与我国村规民约的订立程序及法律效力具有相同之处,可纳入村规民约之中。社区旅游参与的村规民约作为一种民间法,具有以下特点:(1)国家权力的参与,说外有“国家意志”的参与社区旅游参与的规范,如分组、接待的轮流及平均分配等,均是社区居民自己制定的,是社区居民自愿共同订立的契约,没有国家权力的参与,不是体现为国家意志的一般意义的法。村规民约的内生性侧重在其产生的方式上具有与法律不同的特点。(2)地方性知识与社区参与规则村规民约的内容大多来自乡村,是人们长期生活经验的总结,受传统习惯的影响,是为维系具有一定血缘关系的地域中的人之关系的需要而共同订立的,是一种“地方性知识”。吉尔兹(Geertz)说,“法律乃是一种地方性知识;这种地方性不仅指地方、时间、阶级与各种问题而言,并且指情调而言——事情发生经过自有地方特性并与当地人对事物之想象能力相联系。”不同地区的社区基于自身生产、生活的需要及传统习惯,制定各有特色的社区参与规则。如泸沽湖博树村社区为保存母系大家庭的传统,采取按人均分的方式;而云南丽江市古城区拉市乡海北村恩宗三社社区和云南梅里雪山雨崩社区采取按户均分的方式。民族村寨独特的风俗习惯、生活习性及宗教传统都是游客乐意参观了解的旅游吸引物,对这些土生土长的习惯和风俗的展示方式也具有极鲜明的乡村特点,正所谓“十里不同风,百里不同俗”。(3)区和社区层面旅游社区制定的调整旅游参与的规范仅适用于参与旅游的村或镇范围内的特定群体,超出这个范围就没有约束力,具有极强的地域性特征。社区旅游参与村规民约的地域性特征的原因:①旅游景区就是与周围区域相分离的特定的地理空间,限于特定区域;②旅游社区基于相同的风俗和习惯,形成相对独立的生活共同体,旅游参与规范仅适用于该特定的生活共同体;③旅游参与规则是由特定的旅游社区制定的,其效力基础是社区居民共同的参与和同意,效力范围也仅限于该社区,超出这个地域范围就没有约束力;④村民某种权益的获得与其在某个社区具有社区成员的身份是密不可分的。基层政权界定了村民作为社会成员的身份,有了这个身份,村民才能具有可能实现的某种权利,才能发展出他和社会共同体制的联系渠道……,而在此之外,这些权利只具有抽象意义。(4)旅游接待的法律调整所谓准法律性,是指在某些重要方面具有类似法的特征,起到类似法的作用的行为规范,它模仿法的符号,比照法的构成而制定成文。社区旅游参与村规民约对旅游接待方式、分组原则、接待模式及利益分配等诸多问题作出了明确的规定,调整社区居民之间旅游接待的法律关系,对社区居民有约束力。当然,这种准法律与国家法律最大的区别在于其强制性不够,保障手段有限,体现为一种“软法”。村规民约的实施,没有外在强制力的保障,主要靠村民的普遍认可,注重运用调解方式解决纠纷,对违反村规民约的行为,主要是通过批评教育、名誉谴责、罚款、取消个人应得机会等制裁手段,从而达到规范共同体秩序、维护协调小社会的目的。2.发展旅游社区居民和旅行社之间的关系合同在调整旅游社区居民之间及“外部关系上”(这里的外部具有相对的意义)发挥着重要作用。据课题组的调研,泸沽湖博树村社区旅游参与在下面两种情况下使用合同。第一种情况,协调小集体之间在旅游资源的使用和分配方面的关系。五指洛码头与洛洼码头签订合同建立合作关系,共同经营旅游业。该合同确定资源共同使用,不管是五指洛的船还是洛洼的船都可随意出入草海和亮海;在资源和收益的分配上,洛洼码头每6个人负责管理1只船,并共同获得这只船的收入;五指洛6个半人负责管理1只船,共同享有这只船的收益。这两个码头之间通过缔结合同,有效地协调了小集体之间在资源和收益分配上的关系。第二种情况,协调旅游社区与外面旅游经营者——旅行社之间关系。泸沽湖博树村村民从事住宿和餐饮接待服务,都需要与直接面向市场的旅行社签订合同,约定根据旅行社带到其接待点的人数给予一定数额的返点费,也就是佣金。旅游社区居民与旅行社签订合同,有效地与市场建立联系,保证客源不断,促进旅游参与的发展。但是由于这种合同是旅行社与单个旅游接待居民之间签订的,单个接待居民力量弱小,不具备与旅行社平等协商的能力,在价格制定上没有话语权,很多村民认为“旅行社牵着村民的鼻子走”。笔者认为,合同是调整关系的有效方式,但订立合同的双方处于平等地位才能订立公平的合同。单个的接待户与旅行社由于力量悬殊,不具有平等地位。只有将旅游社区作为一个整体,才有可能与旅行社签订有关旅游接待佣金的公平合同,进而有效维护自己权益。(三)当前和居民参与法律实践的问题和解决方案1.建立社区旅游参与的法律规则社区旅游参与的法律实践是社区基于旅游接待服务的现实需要,遵循最朴素的公平理念,由村民自行制定的,是整合和协调内部和外部关系而建立起的一套规则体系,形成了类似哈耶克所说的自生自发秩序。我国现行旅游法规主要是规范旅游景区,调整旅行社与游客关系,几乎不涉及旅游社区的法律关系。在法律的真空地带,产生了社区旅游参与的法律规则,建立了社区旅游参与的自发秩序。在这种秩序下,法律规则是基于需要而产生,也基于适用而存续和发展,是行为规则而不是文本规则。2.规范旅游接待行为社区旅游参与规范由于参与主体的众多,调整范围和领域的宽广,具有综合性特征。具体表现在:①社区旅游参与法律规范既调整旅游接待服务的行为,又确定旅游接待组织安排和管理问题,是行为规范也是组织规范。②社区旅游参与法律规范既规定接待服务的内容,如骑马服务、住宿接待服务等,又规定接待程序和方式,是实体规范和程序规范的统一。③社区旅游参与法律规范是旅游社区小集体调整彼此之间经济关系,确立旅游服务秩序的手段,同时这种规范遵循朴素的公平理念,将参与权视为每个成员天生的权益,是每个社区成员当然享有的福利。因