论建立法律援助资金保障制度

论建立法律援助资金保障制度

法律援助资金是指法律援助机构为维护公众的合法权益而开展一些相关工作所需的全部资产。它还可以被视为法律援助机构收入和支出的全部支出。法律援助资金是法律援助制度得以建立和发展的物质基础，也是制约法律援助可持续发展的关键因素。(P72-78;28-34)因政治体制和社会制度的差异，世界各国法律援助资金保障制度有所不同，但一般采以国家财政拨款资金保障为主，社会资助资金保障为辅的模式。由于我国法律援助制度和市场经济都不够成熟，法律援助仍应以政府财政拨款资金保障为主。正如专家所言:多渠道筹措法律援助资金的提法和制度设计立意可嘉，但在某种程度上却弱化了政府财政全额拨款保障的法律责任，实不可取。(P345)法律援助的公共物品的属性要求建立以财政预算拨款为核心、社会捐助等为补充的法律援助资金保障制度。一、政府财政支持是法律援助的保障主法律援助资金保障应当以政府财政预算拨款资金为核心。这是因为法律援助属于财政学上的公共物品。公共物品与私人物品相对称。由市场供给用来满足个人需要的商品和服务称之为私人物品。由国家机关和政府部门———公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务称之为公共物品(P19)。行政、国防、公安、立法、司法这类不通过市场交易，由政府提供商品与劳务就是公共物品。因为市场无法提供充分的公共物品，就要由政府来承担提供公共物品的任务。(P115-116)法律援助也是公共物品的一种，应由政府来提供。政府财政要为法律援助建立最低法律援助资金保障制度。最低法律援助资金保障制度，是指为保障经济困难的公民获得平等的法律帮助，政府根据经济状况为法律援助机构所必需的费用开支而设立的一项基本资金保障制度。如:《〈广东省法律援助条例〉实施细则》(2001)第2条规定“各级人民政府应当建立法律援助最低经费保障制度，将法律援助所需经费列入财政预算，并根据当地国民经济发展情况逐步增加，使法律援助事业与经济、社会协调发展。具体方案由各级财政、司法行政部门提出，报同级人民政府批准。”建立最低法律援助资金保障制度的目的在于规范政府提供实施法律援助的办案费用。这就要求政府按照一定的标准(综合考虑法律援助机构的人均法援经费、当地法援需求量、办案补贴标准等进行测算)，确定每年当地法律援助机构所需的最低法律援助资金数额，并纳入财政预算，作为法律援助专项资金予以拨款保障。法律援助资金由政府财政拨付的根据:从经济学来看，法律援助资金由政府财政供给是政府为弥补法律服务市场缺陷而付出的必要的代价。在法律服务市场不能有效地配置法律资源的情况下，就需要政府予以干预，以法律援助的形式将法律服务资源配置给有需要而因经济困难而无法在市场上购买的人。因此法律援助的资金应当由政府财政予以拨付。从财政学来看，财政以满足国家履行自身职能行为的需要为根本目的。财政关系到资源配置、收入分配、经济调整等重要领域。因为政府不是生产机构而是政权组织，并不拥有资源和要素，其存在并履行职能又必须消耗一定量的资源和要素，否则，就不能保障社会的正常运转(P7)。法律援助作为政府司法行政机关及其法律援助机构的职能，从中央到地方只能依赖财政拨付资金。从法律学来看，现代法律援助制度是建立在法律援助法律法规基础上的，它与传统的律师个人的道义行为和社会团体的慈善行为相区别。区别的标志，是法律援助法律规范所确立的法律援助是国家责任，并明文规定了法律援助资金主要应当由国家(政府)财政拨付。为保证法律援助的经费来源，经济发达国家一般都在政府预算法案中，单独列出了法律援助的预算费用项目。例如，在英国，法律援助资金由中央政府列入财政预算，而且在所有财政预算项目中，只有法律援助这一项是“开放型预算”，即预算仅作为参考，年终按实际支出拨付。20世纪后期以来，英国法律援助费用激增，法律援助总开支持续攀升。1997-1998财政年度为15亿英镑左右，2004-2005财政年度增长到超过20亿英镑。(P3)美国一年的法律援助资金曾经高达48亿美元(P5)。2008年受金融危机的影响，美国国会批准用于不赢利的法律援助机构的资金为35亿美元(P20)。我国2008年法律援助资金收入总额为6.82亿(其中财政拨款资金6.69亿元)，而2008年我国财政收入61330.4亿元(P4-5)，我国用于法律援助的费用约占财政总预算的万分之一点二(发达国家一般能达到百分之一左右)。从总体上看，我国法律援助政府财政拨款资金与发达国家还有很大差距的。而且，2008年我国共批准办理法律援助案件数为546859件，这离我国实际需要办理132.8万件法律援助案件需求相差很远(1)。这与我国法律援助政府财政拨款保障不足不无关系。法律援助是一种非盈利的、需要不断投入资金的行为。法律援助资金是开展法律援助工作的物质保障。由于我国的法律援助主要是政府行为，因此，原则上应由各级政府纳入年度财政开支预算，以政府财政拨款资金确保法律援助事业的运转。二、社会援助的法律依据从理论上讲法律援助是政府行为，法律援助资金应由国家财政负担。可是我国各级政府的财政比较紧张，靠国家负担全部法律援助费用不现实。我国《法律援助条例》(简称《条例》)第7条规定，“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助”。第8条规定，“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”。第9条补充规定了“支持和鼓励”的具体措施:“对在法律援助工作中作出突出贡献的组织和个人，有关的人民政府、司法行政部门应当给予表彰、奖励”。《条例》连续用3个条文来规定社会捐助，足见立法者对社会捐助资金的殷殷期待。因而，社会捐助资金，也是我国法律援助资金的保障性来源之一，包括法律服务组织行业奉献资金和法律援助专项基金及其收益资金。(一)行业贡献资金法律服务组织主要是指法律服务行业如律师协会、律师事务所、公证机构和基层法律服务机构。所谓的法律服务组织的行业奉献资金是指从律师、公证、基层法律服务机构等组织的业务收费中提取一定比例，作为对法律援助资金的强制性捐赠，或法律服务组织自愿地向低收入家庭、下岗失业人员和困难群众提供减免收费的法律服务等。国外也有行业奉献法律援助资金的情况。例如，加拿大安大略省法律规定:每名律师每年要缴纳267加元给法律援助服务机构(P64-67)。在日本，律师联合会也要向法律援助协会捐赠法律援助资金。(P196)行业奉献资金是由我国司法部有关通知和一些地方性法规及规范性文件所规定的。如《武汉市律师法律援助办法》(1995)第6条规定:市律协每年度会费划拨10%作为法律援助基金;《广州市司法局法律援助试行办法》(1995)第24条规定:法律援助资金的主要来源包括每年向广州地区律师机构征收一定数额的款项;《郑州市律师事务所法律援助规定》(1995)第13条规定:律师事务所每年从业务收入中提出1%的比例作为法律援助基金的来源;等等。我国《条例》并没有行业奉献资金的规定。在我国，法律服务组织的行业奉献资金可以有以下形式:首先，每年省、市律师协会划拨一定比例会费给同级法律援助机构，或在协会设立专项基金用于法律服务费用。其次，可在律师事务所设立法律援助基金，用于本所律师办理法律援助机构指派的法律援助案件的补贴或其他法律援助工作，也可以由每名律师(或每个律师事务所)每年交纳一定数额资金用于法律援助服务费用。最后，公证机构可设立法律援助基金用于本机构办理公证法律援助时的补助，也可以捐助给法律援助机构。实践中，2002年我国法律服务机构的行业奉献为175.55万元，占法律援助总资金的2%。(P8)2008年我国社会捐助收入为748.11万元，占法律援助资金总额的1.1%，其中行业奉献收入为121.38万元。(P163-164)(二)设立法律援助基金并获取经费来源设立法律援助基金会，尤其是设立政府性基金，可广泛吸收社会捐助以弥补法律援助资金的不足。法律援助基金是为法律援助事业提供资金保障而专门设立的一项制度。为了适应贫弱社会群体日益增长的法律援助需求和补充政府法律援助资金投入的不足，也为了体现法律援助作为一项公益事业的意义，一些国家和地区设立了法律援助的专项基金，并将其收益作为法律援助资金的一个来源。例如，在美国法律援助资金总额中，民间捐赠占11%，主要来自政府性专项基金(如律师管理的信托基金)、私人基金会(如福特基金会从1963年起一直资助公共辩护者计划)、私人律师事务所和个人。在澳大利亚有诉状律师信用基金。在英国有法律援助计划基金。1、社会团体法律援助1997年《司法部关于开展法律援助工作的通知》第六部分就规定:“全国依法设立中国法律援助基金会;各地可以根据地区条件向有关部门依法设立法律援助基金会。法律援助基金会依章程面向社会接受捐赠，负责基金的运作管理。”迄今，我国已经建立很多类型的法律援助基金，主要是指定用途捐赠和赞助的基金。由这种方式建立的专项基金又包括两种类型:第一，国内公民、法人指定用于某些社会团体的捐助。在我国，法律援助的受援对象中有很大一部分是妇女、残疾人、老年人、青少年、消费者等特殊群体的人员，这些人员一般都属于相关的社会团体，而相关社会团体也都比较关注自己成员的合法权益保护问题，并在其团体内部都设有相应的维权部门。近年来，这些社会团体的维权部门也都注意与法律援助机构的合作，成立专项基金和社会团体法律援助工作站。如工会、共青团、妇联、残联、消费者协会等社会团体在本行业发展基金中，设有法律援助基金，专项用于本行业需要援助的困难职工、妇女、儿童、残疾人、老年人、消费者等。实践中，司法部法律援助中心就曾于2001年与中国消费者协会合作，在中国消费者协会的专项资助下，组织法律援助机构为一些OK镜受害者提供法律援助。近年来，全国各级残联建立法律援助工作站(全国已经建立了2500多个残疾人法律援助工作站)，并为工作站配备专业人员，使之在业务上完全的遵守法律援助工作的流程，真正的融入法律援助体系中去。第二，国外有关组织指定的捐助。这主要是指国外有关组织指定用于某一特定社会群体或特殊类型案件或开展特定法律援助事项的资金。尽管根据司法部1997年印发的《司法部关于开展法律援助工作的通知》的有关规定，接受社会捐赠的范围仅限于境内，不得接受国外、境外的捐赠。但随着我国的对外开放向纵深发展，我国政府和民间更加重视加强同国际组织及国外法律援助机构的密切合作，争取有关的国际组织和外国机构组织或者个人为中国法律援助提供资金和物质帮助。例如美国亚洲基金会曾经资助我国的贵州、山西、宁夏、云南等贫困地区的法律援助工作，效果显著。当然，我国这样一个人口大国不能只靠外国的捐助，关键是我国自身的财政支持。但在目前这种国情下，多渠道的获取资金不失为一种好方法。(P180)2、基金增值部分的法律援助法律援助专项基金的用途是，在保证基金会本金安全的前提下，按照国家法律援助制度的有关规定，使用基金的增值部分，来资助符合基金会宗旨的活动和事业。法律援助专项基金的优点是管理费用低，金融机构往往减收或免收服务费用，政府对这些专项基金往往给予免税等优惠政策。缺点是专项基金的收益受经济因素影响较大，增长不够稳定。三、建立受援人法律援助费用分担制度解决我国法律援助资金来源的紧缺问题，应当考虑建立受援人法律援助费用分担制度。此外，还应积极借鉴国外的法律援助诉讼保险、福利彩票、义务代偿金等法律援助资金保障的成功经验。(一)法律援助费用分担的规定受援人费用分担制度，是指接受法律援助的当事人因胜诉而使其经济情况有所改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分法律援助费用的制度。在境外，受援人分担费用已经成为惯例且得到了法律的认可。如在日本，法律规定受援人胜诉的，由法律援助协会计算出律师费用的数目和受援助的当事人应偿还给协会的费用比例。当事人应当一次性或者分期偿还法律援助协会代其支付款项的全部或部分(P26-30,35)。在英国，现在有将近50%的家庭符合法律援助条件，但只有10%的家庭不用分担费用。(P69)在我国香港地区，获得法律援助辅助计划所提供的法律援助的受助人在诉讼成功并获得赔偿后，从其获赔款中扣除15%拨入法律援助辅助基金作为法律援助辅助计划的资金。“法律援助费用分担”在我国尚未形成一项全国性的制度。《条例》规定法律援助是无偿提供法律服务。但仍有一些部门规章和地方性法规对费用分担还是有所规定。1、法律援助人员办理法律援助案件所需费用的承担1999年司法部与最高人民法院联合发布的《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》首次对“非受援的败诉方分担费用”进行了规定。该通知第7条规定:法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案必要开支，受援方列入诉讼请求的，人民法院可根据具体情况判由非受援的败诉方承担。在诉讼中，让败诉方当事人全部或部分地承担法律援助费用，既可以起到制裁败诉方当事人的作用，又能在一定程度上缓解法律援助资金紧张的压力，维护这项具有司法救济性质的公益事业。2、法律援助基金含金额我国学者在一直探索受援胜诉方费用分担制度。即所谓的被援助的民商事案件当事人(包括法人)，在诉讼结束之后，应从自己胜诉所取得的资金总额中，拿出一定比例，如2%或5%，作为支持国家法律援助事业发展的赞助金。(P69-71)更有学者建议:我国大陆应当学习香港地区，在民商事法律援助方面应该拓宽思路，对申请人的经济条件放宽以降低法律援助的门槛，给更多的人提供法律援助。同时，可以在这部分人的案件胜诉后，从追要回来的赔偿金和诉讼费中抽取一定比例作为法律援助基金，以分担法律援助费用甚至增加法律援助机构的经费。(P82-84)3、法律服务费用如《广东省法律援助条例》(1999)第13条规定:受援人在受援期间因经济情况改善，不再符合受援条件的，法律援助机构可以终止法律援助;“也可以经双方协商，不终止法律服务，但应当支付法律服务费用。受援人因法律援助事项的解决获得较大经济利益时，应当向法律援助机构补偿法律服务费用。”该条例第4条第2款规定:“法律援助机构依照本条例规定收取的法律服务费应当列入法律援助经费。”此外，浙江、山东、云南等省及杭州、哈尔滨等市有关法律援助的条例或办法也有类似的规定。实践中，我国法律援助机构一般都以“受援胜诉方费用分担”来节约法律援助资金。(二)社会援助与法律援助法律援助资金的严重不足已成为制约我国法律援助制度实施的最大障碍，拓宽法律援助资金的来源成为完善现行法律援助制度的关键措施。(P85-86)依靠并不稳定和充裕的政府财政拨款和极少的行业奉献、社会捐助不能满足我国法律援助事业发展的需要。他山之石，可以攻玉。国外的下列筹集法律援助资金的办法可资我们借鉴。1、引进诉讼制度的必要性一般而言，现代意义上的诉讼保险，是指投保人通过购买确定的险种(诉讼险)，在自己与他人发生民事诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。诉讼保险与法律援助制度的结合是，在诉讼保险的法律关系中，保险公司承担了解决法律援助律师费用及其他诉讼费用的责任，在最高保额外的不足部分，仍然由国家承担。法律援助保险金在有的国家已经成为法律援助办案经费的主要来源(P315)。在意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的公共或私人保险形式的诉讼保险制度，又称预先付款法律服务制度。结合我国的国情及法律援助资金的现状，引进诉讼保险制度是必要的和可行的。必要性在于:引进诉讼保险制度是缓减当事人诉讼成本压力的客观需要，有利于保障当事人充分地行使诉权;有利于缓解国家因法律援助而承受的财政压力，解决法律援助资金严重不足;有利于稳定律师业的经济收入，促进我国律师行业的健康发展。可行性在于:首先，根据我国的诉讼法及各省律师收费标准等规范性文件，我国法院的诉讼收费及律师收费基本上是可预测的，这是决定我国能否成功引进诉讼保险制度的前提。因为诉讼保险制度在西方创建之初遇到的最大困难就是如何正确地计算诉讼风险。直到今天，在西方国家中，这种诉讼费用的可预测程度的高低也是决定诉讼保险制度实施顺利与否、成功与否的关键。其次，我国已有