新形势下三公供暖模式探讨

新形势下三公供暖模式探讨

自2002年以来，农业和农村地区的税收制度改革全面启动。税收改革的核心内容是废除“村、村、市规划”。“三提五统”的取消使得原农村“五保”供养的经费来源不复存在,许多经济条件差的乡、村对“五保户”的帮扶能力严重缺失,“五保”工作面临新的挑战。在此背景下,各省、自治区、直辖市面对新形势,按照《农村五保供养工作条例》(1994年1月23日国务院令第141号)和《农村敬老院管理暂行办法》(1997年3月21日民政部令第1号)的精神重新对“五保”对象的供养作了规定。针对各地政府所采取的新的“五保”供养措施,本文着重就“五保”的供养居住场所模式选择和“五保”经费筹集模式作一些探讨。1现阶段，农村地区的“五口流”住宅分配1.1现阶段，“三公”爱生活方式的主要特点(1)农村“养老保险”对象集中供暖率高《农村五保供养工作条例》第十三条规定,对“五保”对象可以根据当地的经济条件,实行集中供养或者分散供养。各地由于经济、社会等情况的不同,集中供养和分散供养的比例是不同的。从表1中,我们可以看到,目前各地区之间的集中供养率差别很大。经济较发达地区集中供养率高,如浙江省的绍兴市,2004年底农村“五保户”集中供养率达97.51%;经济发展状况较落后地区集中供养率较低,如四川省凉山彝族自治州,2005年7月“五保户”集中供养率只有1.37%,两者之间相差悬殊。现阶段存在的一个不容忽视的现象是,在农村税费体制改革之后,各地追求“五保”对象高集中供养率的趋势十分明显。例如,2003年初,浙江省政府提出3年内基本实现农村“五保”对象和城镇“三无”对象集中供养的工作目标1。同年9月,省政府在江山市等试点的基础上,进一步明确提出力争3年内实现集中供养率达到80%的目标2。据浙江省最新统计数据显示,截至2005年9月底,浙江省农村“五保”老人集中供养率超过90%的城市有杭州、嘉兴、绍兴等地。其中绍兴市的“五保”老人集中供养率高达99.97%3。2003年湖北省黄冈市也提出,2004年全市集中供养率力争达到70%,2005年基本实现全部集中供养4。(2)模式比较的探讨:集中供暖的载体在“五保户”集中供养方式上,各地政府结合当地的实际情况,进行了创造性尝试。笔者在认真研究各地“五保户”集中供养方式的基础上,认为较有代表性的有:广西“五保村”2集中供养方式(以下简称“广西模式”);湖北省以乡镇福利院为主体,以少数经济状况较好的村办福利院和民营福利院、养老院为补充的集中供养方式(以下简称“湖北模式”);重庆市万州区以乡镇敬老院集中供养为依托,村级“五保家园”3相对集中供养为主体的集中供养方式(以下简称“重庆模式”)。比较三种不同的模式,可以看到它们之间的区别主要在于集中供养的载体不同。广西模式的集中供养载体在“五保村”;湖北模式的集中供养载体在乡镇福利院;重庆模式的集中供养载体在“五保家园”,与广西模式不同的是,重庆模式同时重视乡镇敬老院的依托作用,似乎是广西和湖北两种模式的揉合体。笔者认为三种模式分别适用于下列三种不同的地区:广西模式适用于需要集中供养的“五保”对象较多,且经济不发达的地区。它的产生有其特殊的背景。广西贫困地区多,经济不发达,又是革命老区所在地,2004年统计有36.2万“五保”对象5,是全国“五保”对象数量最多的省区之一。在“五保”对象生活的村落社区中建造“五保村”比建福利院或敬老院节约很多成本,根据广西的建造费用计算,建成一个“五保村”的投资,平均到每位“五保”老人只需5000元左右,而乡镇敬老院则至少需要2万元以上6。“五保村”的集中供养模式正适应了广西当地特殊的情况,既节省了集中供养费用,又可以使“五保”对象在不离开熟悉的生活环境下生活有了保障。湖北模式主要适用于“五保”对象较少且居住分散,乡镇福利院和敬老院有能力对需要集中供养的农村“五保”对象进行集中供养的地区,这一模式也是中国东部沿海经济较发达地区主要采用的集中供养模式。重庆模式适用于经济发展到一定水平,农村“五保”对象较多,但乡镇福利院和敬老院又没有能力容纳那么多需要集中供养的“五保”对象的地区。与广西的情况相类似,在无法容纳那么多“五保”对象的情况下,建“五保家园”无疑比建造福利院或敬老院更经济,从而使乡镇敬老院和村级“五保家园”共同来供养“五保”对象。1.2完善“保障型”农村社会养老工作管理模式在对“五保户”采取集中供养方式还是分散供养方式的选择上,追求高集中供养率的做法,我们必须冷静地进行分析,“五保户”的集中供养率是否恰当?集中供养率低的地区是否要努力向集中供养率高的地区看齐?分散供养和集中供养的比例达到多少才算合适?笔者认为,片面地追求高集中供养率未必合适。“五保”对象是否集中供养归根到底是经济承受能力问题,各地应该根据该地区的社会、经济发展情况和经济承受能力,制定合适的集中供养比例。经过核算,“五保户”集中供养的费用大大高于分散供养的费用。贵州省六盘水市“五保户”年人均集中供养经费为1121元,年人均分散供养经费为625元7;江苏省泰州市“五保户”年人均集中供养经费为1799元,年人均分散供养经费为1088元8。我们可以看到,分散供养所需费用只相当于集中供养所需费用的50%-70%左右。从经济学角度来看,分散供养比集中供养更经济,因为集中供养需要场地和人员的额外投入;另外,国外经验教训表明,主要依赖养老机构解决老年人的照料问题,是成本高且效果并不好的照护模式,认为集中供养缺少家庭式的关爱和照顾。我们应该大力提倡居家养老,让部分生活尚能自理的老人尽可能生活在家里和熟悉的社区中。但是我们也应看到,大多数“五保户”目前生活确实存在困难,他们的住房破旧不堪、生活无人照料、看病就医难,他们生活中存在的困难迫切需要集中供养来解决。笔者建议按“五保”对象的具体居住条件和身体健康状况进行分类:对于那些居住条件良好,身体健康,有生活自理能力的“五保”老人采取分散家庭式养老的方法,也可采取在亲戚家愿意接受老人的家庭中养老的方式,由专人负责送粮、送物、送医,并组织老人定期检查身体,使其不离开自己熟悉的环境和生活社区;对于那些居住条件差、身体健康状况差、体力弱、年岁高的“五保”老人进行集中供养,使其能够得到较好的照顾。笔者认为,要根据经济发展水平及现阶段的集中供养情况把各地区划归为不同的种类。“五保”对象集中供养已经达到较高比例的地区,当前的任务是继续完善“五保”集中供养管理机制,同时确保“五保”集中供养经费按时足额到位;对于经济尚不发达、集中供养比例不高的地区,不要盲目追求高集中供养率,首先要确保“五保”对象能够达到当地一般村民的生活水平,充分考虑当地的经济发展状况,有选择性地对“五保”对象实行集中供养,采用分散供养为主、集中供养为辅的模式。在“五保户”集中供养方式选择上,各地区可以参照上面介绍的三种模式,根据本地区的经济、社会和文化等状况选择适合本地实际的“五保”集中供养模式。2“三公”支持基金的筹集模式2.1“乡统筹”“村提留”阶段《农村五保供养工作条例》总则中第三条明确规定:“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物,乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施”9。但是中央政府于2000年开始实施农村税费改革之后,“乡统筹”和“村提留”分别被农业税和农业税附加所取代,“五保”供养的原经费来源不复存在。按照新的财政安排,“五保”供养经费首先从“两附加”(农业税附加和农业特产税附加)中列支;如果“两附加”不足时,不足部分则由上级政府通过财政转移支付来解决。面对上述情况,笔者认为,各地政府应通过以下三种渠道来筹集“五保”资金。(1)“五五”对象的财政转移支付农村税费改革之后,至目前为止,中央政府就各级政府财政转移支付比例还未作统一规定。有的地区在原供养条例的基础上出台了新的五保供养条例,就各级政府转移支付比例作了一些规定。笔者根据目前所收集到的资料,在“五保”供养筹资模式上已经作出明确规定的主要省、市如下:浙江省绍兴市。2005年9月底“五保”对象集中供养率已达到99.97%10,如此高的集中供养率背后需要强有力的财政支撑和完善的筹资模式。绍兴市财政转移支付模式最大的特点是调整“五保”对象供养责任主体,把“五保”供养经费主要承担者由原来的村集体改为由县(市)、乡镇(街道)政府和村级组织共同承担,并加大县(市)财政转移支付的力度。绍兴市各县(市、区)自2003年起将所有“五保”对象纳入“低保”范围,各县(市、区)财政与乡镇(街道)财政按不同比例共同分担“低保”费用,绍兴县县一级财政与乡镇一级财政各分担50%,而新昌县全部资金由县级财政承担。另外,全市各县(市、区)、乡镇(街道)自2004年起按户籍人口人均不低于1元的标准建立“五保”对象集中供养专项资金,主要用于敬老院的集中供养,列支“五保”对象参加新型农村合作医疗个人自负部分的费用4。山东省。根据《山东省人民政府办公厅关于进一步加强农村五保供养工作的通知》(鲁政办发59号)的要求,山东省要逐步建立以财政为主、由省、市、县、乡四级分担的农村“五保”供养机制11。目前山东省临沂市沂水县在省市扶持的基础上,建立由省、市、县、乡2:2:3:3的四级分担的农村“五保”供养机制12。山东省聊城市高唐县在保障体制上规定,供养保障经费除省、市下拨资金外,不足部分由县、乡两级财政各按50%的比例分担13。河南省。根据《河南省人民政府办公厅关于免征农业税后进一步完善农村五保供养工作的通知》(豫政办47号)中各级财政预算安排上的规定:县级财政部门每年根据“五保”供养人数和供养标准,将“五保”供养所需资金从农村税费改革转移支付资金中单列,专项用于本辖区内“五保”对象的供养经费。“五保”供养对象多、农村税费改革转移支付资金安排困难的县,要通过调整财政支出结构或从省、市补助财力中安排。省财政每年通过一般转移支付给予适当补助14。从以上省市的规定中可以看到,各级政府担负起“五保”供养的主要责任,省、市、县级财政都不同比例地对“五保”供养进行了转移支付。(2)社会福利事业发行福利彩票、吸纳社会慈善资金用以支持“五保”供养,是“五保”供养资金筹集的另一种重要补充方式。广西风采电脑福利彩票自2000年发行以来,5年中共销售了40多亿元,筹集社会福利金13亿多元,留存广西的福利资金已陆续用于广西各地的社会福利事业,先后兴建乡镇敬老院、农村“五保村”、城市老年星光计划项目、社会福利院、光荣院等5000多个,进一步促进了广西社会的稳定和进步15。这种通过发行彩票筹措农村社会福利保障金的模式,充分体现了“社会福利事业社会办”的精神,也为“五保”供养资金的筹集开辟了一条新的途径。(3)推动农副业生产发展院办经济也是“五保”供养对象提高生活水平,增强自我保障能力的重要手段。《农村五保供养工作条例》第十六条规定:“敬老院可以开展农副业生产,收入用于改善五保对象的生活条件。地方各级人民政府和有关部门对敬老院的农副业生产应当给予扶持和照顾”16。2005年1-7月,湖北省竹溪县56所农村福利院通过发展种植业、养殖业和小加工业,创福利产值280万元,纯收入近100万元17。同省的罗田县,2004年福利院各项经济收入达129.6万元,大部分福利院基本做到菜、油、柴、肉自给18。2.2“多部门”筹资按照新的财政安排,“五保”供养经费首先从“两附加”(农业税附加和农业特产税附加)中列支;如果“两附加”不足时,不足部分则由上级政府通过财政转移支付来解决。这样一来,“五保”供养工作实现了两个转变:一是由农村集体福利事业转变为国家福利;二是其资金从依赖农村社区组织的筹集转变为依赖国家征税以及来自政府间的转移支付19。笔者认为,“五保”供养制度作为一项国家福利性救济,政府无论是在“五保”管理体制上还是在经费统筹上,理所当然地应成为“五保”供养的责任主体。除了政府的财政转移支付以外,通过发行福利彩票、吸纳社会慈善资金的方式筹集社会资金用于“五保”供养,不失为一种比较好的资金筹集方式。另外,有条件的地区可以大力发展院办经济,通过老人的“自养”来减轻财政转移支付压力,提高“五保”对象的生活水平。在“五保”供养经费主要由哪级政府来承担问题上,学者们的意见并不统一。洪大用等学者提出中央财政拿30%,省级财政拿40%,市级财政拿10%,县级财政拿10%,乡镇财政拿10%的参考比例20,认为中央财政和省级财政是“五保”经费的主要承担者;顾昕和降薇提出:中央政府作为五保供养的融资者角色,省级政府向下级政府发放五保供养专项拨款,中央政府对省级政府的五保专项拨款实施匹配性补助21,其观点还是把承担主体定位在中央财政和省级财政上;杨团和张时飞则认为把五保资金融资集中到县级以上政府22。笔者基本同意第三种观点,认为把“五保”供养经费的主要承担者从村集体转移到县级政府较为合适,也符合中国目前的实际情况。各省要根据本地区的财政承受能力,制定省、市、县、乡各级财政转移支付比例,为“五保”供养提供有力的资金支持。对于有些经济不发达地区,市级和县级的财政比较薄弱,“五保”供养存在一定的困难,因此要加大中央财政或省级财政转移支