养老保险基金的现状与问题研究

养老保险基金的现状与问题研究

目前，中国基本养老金账户的空账户已收回，保险基金的支付压力越来越大，财政负担越来越大。为使养老保险制度逐步进入良性运行轨道,需要对养老保险基金收支面临的主要风险进行预测分析,并提出相应的对策做实基本养老保险个人账户,以解决财政负担过重等问题。一、基本养老保险基金缺口额回归模型1997年我国正式确立城镇职工的基本养老保险基金由现收现付制变为“社会统筹与个人账户相结合”为特征的部分积累制。下表为2006-2033年我国基本养老保险概况的预测结果。续表1根据上述两表所列数据,以下对我国基本养老保险基金的有关情况作几点深层次的分析。1.抚养比增长趋势抚养比是指参保退休人员与参保在职人员的比例。见图1:如图1所示,2006-2033年我国人口抚养比的变化呈现缓慢增长的趋势,企业退休人员总量急剧扩大,在职人员抚养比不断增高。如果按现行退休年龄不变,到2033年抚养比可升至47.1%,在2031年达到最高峰。如果按现收现付的模式,随着老龄人口的不断增多,在职职工数量没有明显增多的情况下,现有在职职工的支付压力会越来越大,甚至会产生支付危机。2.基金缺口情况自1997年实行养老保险制度改革以来,虽然在制度上选择了统账结合模式,但在基金平衡上绝大部分地区仍采取混账管理和现收现付的支付模式。由于混账运行,基金缺口不断加大。见图2:由图2可以看出,基本养老保险制度的基金缺口从2006-2022年呈显著增长趋势,2022-2033年呈缓慢增长趋势,2033年基金缺口达到最高峰4413亿元。可见,我国基本养老保险基金支付将面临日益增大的压力。3.基金缺口额关于参保人数及抚养比的回归分析为了更清楚地弄清参保人数及抚养比的变化对基本养老保险基金缺口额的影响,下面对其进行回归分析。Y——现行制度下基本养老保险基金缺口额(亿元);X1——参保人数(万人);X2——抚养比(%);二元线性回归模型为:Y⌢t=−13309.2+0.0824X1+333.5537X2Y⌢t=-13309.2+0.0824X1+333.5537X2t值:(−8.6081)(2.2650)(7.0135)R2=0.9624R¯¯¯2=0.9594F=320.0553(-8.6081)(2.2650)(7.0135)R2=0.9624R¯2=0.9594F=320.0553查表得:F0.05(2,25)=3.39,F0.01(2,25)=5.57,联合检验结果表明,参保人数和抚养比对基金缺口额的影响是显著的。再根据t0.012(25)=2.787,表明参保人数的t检验在1%的显著性水平下不显著,再联系到R2的结果以及参保人数X1与抚养比x2的相关系数r为0.932的事实,上述模型的两个解释变量存在较为严重的共线性问题。故分别构造以下两个线性回归模型:Y⌢t=−2587.23+0.3202X1Y⌢t=-2587.23+0.3202X1t值:(-6.6278)(14.3907)R2=0.8885以及Y⌢t=−16352.4+433.9652X2Y⌢t=-16352.4+433.9652X2t值:(-19.8525)(23.4080)R2=0.9547上述两个模型的回归系数均可通过t检验,表明无论是参保人数还是抚养比对基金缺口额均存在着显著的影响(而且是同方向的影响)。模型结论表明:随着我国基本养老保险覆盖面的进一步扩大,以及由于人口老龄化日趋严重导致的抚养比不断增高,基本养老保险基金缺口的规模都将愈益庞大,从而严重影响现行基本养老保险制度的运行,相应制度的改革已迫在眉睫。二、作为一个实际的账户，这是应对人口城市化的必然选择(一)统一会计账簿和部分成本的制度模式1.统筹基金年际变化的情况新制度(辽宁试点方案)预测全国基本养老保险统筹基金2006-2032年的总缺口为6.45万亿元,年均缺口2261亿元,其中,2024-2032年间统筹基金年均缺口为1700亿元。按现行退休年龄和8%做实个人账户方案计算,2033年个人账户基金累计结余达12万亿元。从这一国情来看,随着制度的转轨,统筹基金当期收入与支出逐年增加,制度会步入良性运行轨道。2033年统筹基金收支平衡,2033年后统筹基金结余逐年增加,具备逐步降低统筹基金部分费率的条件(见表1)。由以上分析可以看出,按辽宁试点方案的办法来做实个人账户符合未来我国人口发展的实际状况。2.个人账户空账数目从图3可以看出,现行制度下个人账户空账的数目呈逐年增加的趋势。2006年个人账户空账额为2679亿元,之后一直呈缓慢增加的趋势,2019年以后个人账户空账数目开始显著增加,到2033年高达146113亿元。如果不逐步做实个人账户,在未来30年间我国养老保险基金的支付压力将达14.6万亿元左右,若不能及时支付,会严重影响整个社会的稳定。(二)我国老龄化、多口“空账”的现状据美国人口普查局统计和预测,65岁以上老龄人口的比重从7%上升到14%所经历的时间,法国用了115年、英国用了66年、日本用了30年、中国预计不超过25年163-165。我国人口老龄化的加剧将对传统的现收现付制养老保险制度产生严重的影响。为此,国家必须积极寻找对策,以缓解老龄化的冲击。由于老龄人口的增加(见表1),根据预测,2006-2033年的30年间,收支缺口合计将达8.1万亿元,年平均缺口2730亿元,其中2024-2033年间平均缺口高达4300万亿元,到2033年,个人账户的“空账”规模累计高达14.6万亿元。面对如此严峻的养老保险基金支付压力,必须做实个人账户以应对人口老龄化的挑战。(三)统一费率分离基金的预测1.基金缺口测定从图4可以看出,按新制度(辽宁试点方案)预测,2006-2033年统账分离情况下统筹基金缺口呈先升后降的趋势,具体来看,2006—2018年基金缺口一直增加,除2021年基金缺口有一点减少外,2018—2024年间基金缺口基本不变,2024年后基金缺口迅速减少。可见,实行新制度能够大大减轻将来我国养老保险基金的支付压力,有了新制度在辽宁的成功试点,在全国范围内推行辽宁的经验将是应对我国基本养老保险基金支付压力的有效办法。2.．个人账户积累额持续增加从2006年做实个人账户,个人账户中的基金呈逐步增加的趋势。2006年个人账户即可积累资金2675亿元,到2011年个人账户积累额达10325亿元,个人账户积累额持续增加,至2033年达12万亿元左右。可见,做实个人账户后,将有大量的资金积累,在稳妥的前提下把这部分资金用于投资,将会使个人账户基金保值增值,大大有利于缓解基本养老保险基金的支付压力。三、做实个人账户试点审批难度较2006年年初,劳动和社会保障部宣布,继辽宁、吉林和黑龙江之后,将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、区、市。目前,还有一些省市的方案正陆续上报国务院,但究竟按何种方案实施,还要等待审批。下面对做实养老个人账户的对策进行探讨。(一)个人账户参保情况扩大做实个人账户试点工作应遵循以下原则:一是老中新分开。以实行个人账户做实政策为分界点,之前已经退休的人员,个人账户不再做实,其养老金的发放直接由各级财政负责;已经参保尚未退休的人员,以前没有做实的个人账户不再做实,以后的个人账户逐步做实;之后参保的人员,个人账户从参保缴费开始就逐步做实,账户按运营收益率计息。二是东中西分开。东部沿海经济发达地区要依靠当地的力量做实,中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助。三是积极稳妥,逐步推开。要在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放,以及充分考虑各级财政和企业职工基本养老保险基金(以下简称养老基金)承受能力的前提下,逐步推开做实个人账户工作,有条件的地区步子可以快一些,困难地区可适当慢一些1。(二)配套资金的约束可以采取一步做实和分步做实两种方案。最理想的方案是一步做实,这样做的好处:一是部分积累能如期实现;二是操作规范,易于管理;三是对做实的配套资金约束力强。但是,由于个人账户做实需要增加的补助较多,不仅中央财力可能吃紧,少数经济不发达、财力比较紧张的地区可能会感到压力较大。从这个角度讲,逐步做实亦未尝不可,开始做实时,经济条件较差的试点省份可以只做实3%,以后每年增加做实一个百分点,逐步全部做实。不论是一步做实还是分步做实,都必须统一步骤,在全国试点省市统一推行,同时规定中央补助与地方做实的比例挂钩。(三)从基金支出方面解决做实养老保险个人账户所需的资金问题的对策据测算,做实第一年统筹基金缺口合计为1585亿元(以2006年为例),从理论上说国家应该且必须承担起转制成本,但在实践中又几乎不具有现实性,需要统筹安排解决,因而应该积极探索,采取多种措施,从增加养老保险基金收入和减少基金支出两方面入手,解决做实养老保险个人账户所需的资金问题。1.中央支持的比例财政部科学研究所贾康、杨良初认为,预计5—10年内,财政可以用7—8个百分点于养老保险补助支出2。按财政部部长金人庆的说法,2005年全国财政收入突破3万亿元,达到31649.29亿元,财政用7—8个百分点于养老保险支出,数目是相当可观的。中央补助部分,从辽宁试点看,中央补助比例为46.9%。辽宁是老工业基地,负担相对较重,中央的补助比例都没有超过50%,从全国看,中央补助三分之一是比较合适的,不足部分再由地方财政和其他渠道补足。在具体补助比例上,根据试点省市的经济发展水平与财政承受能力,中西部地区、老工业基地应相对高些,东部7省相对低些。可考虑对中西部地区和老工业基地中央补助额为50%,对东部7省补助25%。对做实个人账户试点的中西部地区、老工业基地和新疆生产建设兵团,按照在东北三省试点时的经验给予补助,即做实到5%的部分,每做实1个百分点,中央财政补助0.75个百分点,最多不超过3.75个百分点;每做实1个百分点,地方财政补助0.25个百分点;对于从3%开始做实的省份,按上述规定适当给予补助,当做实到5%时,完全按上述规定进行补助。做实个人账户采取动态做实、半动态补助的办法。动态做实即个人账户做实的数额随着缴费工资基数的增长而增长,半动态补助即中央财政对已做实的部分(存量)实行定额包干补助,不再随缴费工资总额的变化重新调整;对新增做实的部分(增量),中央财政以当年缴费工资总额为基数计算补助数额;中央财政对地方做实个人账户5%的部分实行包干补助后,新增资金缺口由地方自己解决。2.部分国有资产,包括其收入的20%左右众所周知,实行个人账户制度前老职工的养老金全部或大部分凝固在国有资产中,现把其分离出来还于老职工是合理的。在可行性方面,将国有资产总量的20%左右转化为养老保险基金是可行的。具体转化方式上,可考虑将部分国有住房商品化,将其收入用来补充社保基金;也可将部分国有中小型企业划出来,交社会保障机构经营,其收入用来补充社保基金;还可出售、拍卖部分国有小企业和其他资产,如土地,其收入用来补充社保基金。还可以考虑通过“国有资产证券化”,一方面通过国企的闲置低效资产和非生产性资产的证券化来筹集资金;另一方面通过国有土地的“批租收入”来偿还。3.社会保险待遇目前,进一步加强养老保险扩面征缴工作尚有很大潜力。一是大量的个体工商户和灵活就业人员尚未参保,有扩面潜力;二是中央为促进就业出台的社会保险补贴政策为失业人员接续社会保险关系提供了十分有利的条件。缴费人数有望进一步回升;三是《社会保险稽核办法》已出台,稽核缴费工资基数工作力度会进一步加大,缴费基数有一定上升空间。只要常抓不懈,用基金增收解决做实留下的三分之一缺口是可以实现的。4.不断加大福利事业投入,稳步推进“五网”建设实践证明,福利彩票具有强大的社会集资功能。如从1987年开始发行中国福利有奖募捐券到1997年底的10年间,我国累计筹得社会福利资金70多亿元,是同期各级财政对福利事业基本投入的3187倍。从近几年看,2004年全国共销售中国福利彩票226.4亿元,2005年福利彩票发行管理的各项制度进一步完善,市场优势再度提升,发行总量再创历史新高,全年共发行福利彩票411.2亿元,筹集公益金142亿元,同比增长81.9%。“十五”期间,全国福利彩票累计发行近1150亿元,筹集公益金400多亿元,比“九五”期间增长3.5倍3,因此,通过发行福利彩票来筹集资金,只要运作得当,完全可以成为偿还隐性债务的一种方式,为养老保险等公益事业发展做出贡献。5.养老金替代率低养老金替代率,是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。养老金替代率的具体数值,通常是以“某年度新退休人员的平均养老金”除以“同一年度在职职工的平均工资收入”来获得。我国目前养老金替代率在80%以上,而许多国家的养老金替代率仅在40%—60%,如墨西哥为60%,奥地利为59%,捷克为55%等。过高的替代率已使我国财政负担日益沉重,从国际平均55%的养老金替代率水平来看,再考虑我国建立养老保险“低水平、广覆盖、保基本”的基本原则,以及老年人退休后的身体状况还允许从事一定的工作而获得部分收入,我国养老金的替代水平的确偏高,其降低还存在一定的社会空间,全国统一替代率为60%左右比较合适。6.空账的个人账户覆盖率个人账户的收益率不是由市场化管理的实际收益率决定,而是按实际收益率扣除利息率和通货膨胀后的净收益率来设置标准。因为个人账户不承担投资的风险,那么管理和增值与个人账户本身是没有关系的,因此设置标准以外的个人账户收益率可以由国家统一划拨填充个人账户的空账。另一方面,从风险分担的角度来看,如果个人账户的收益率未达到设置的标准,则应由财政来补贴。(四)保险人的账户管理措施1.使用社会统筹基金个人账户做实后,必须最大限度地保值增值,否则就失去了做实的意义。从国外情况看,个人账户资金的管理运作,是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合;从我国的情况看,资本与金融市场运作还不成熟,投资管理人才(包括专业型基金管理公司)相对缺乏,做实资金的保值增值不宜照搬国外模式,安全性是其首先应该考虑的问题。由于做实资金的数额较大,一般存储数十年后才开始支付,因而要有条件进行长期运作。由于其所有权的私有属性,显然不宜实行财政专户管理,但如果仍然按统筹层次管理,安全与投资风险都较大。因此应与统筹基金分开,由省级社会保险经办机构统一管理。社会统筹基金和个人账户基金分别管理,社会统筹基金不能占用个人账户基金。职工个人缴纳的基本养老保险费划入个人账户,个人账户中的资金用于支付职工退休后的个人账户养老金部分,企业缴费的大部分进入社会统筹基金,基础养老金和过渡性养老金由社会统筹基金支付。2.发行定向特种债券鉴于目前的投资环境现状,不宜由各省进行多种形式的风险投资