我国城镇化进程中的政策选择

我国城镇化进程中的政策选择

与西方发达国家在市场经济发展基础上自然促进城市化不同，中国城市化是在政府的指导下进行的。因此,政府有关城镇化的政策导向对城镇化进程起着至关重要的作用。我国现有的一系列城镇化政策,曾对加快城镇化进程发挥了积极的正向推进作用。但随着经济社会发展步入新的发展阶段,植根于过去经济社会发展背景下的政策,渐已成为对城镇化起逆向阻碍作用的瓶颈,导致城镇化滞后于工业化,以及出现半城镇化等问题,负面效应明显。一、现在，中国的城市化政策是一个现实的瓶颈1.农民非农化的“推力”现行农村土地政策弱化了农民非农化的进程。一是家庭联产承包责任制使土地使用分散,集中度低,难以实现农业规模化和集约化经营,弱化了农民非农化的“推力”。二是对土地承包权的流转,实践中缺乏具体的可操作性的制度规定,导致土地流转不畅,无法使农民离乡又离土,也造成土地撂荒等资源浪费现象的发生。三是城乡二元土地政策不利于解决城镇化面临的土地困局。目前,城镇建设用地紧缺已成为一个普遍问题。而农村却存在着建设用地大量闲置、利用粗放的问题;城乡二元土地政策割裂了土地要素的正常合理流动,造成农村和城镇土地矛盾突出。2.城镇发展资金城镇化使大量农村人口进入城镇,需要庞大的建设成本。据统计,每转移1个农村剩余劳动力,平均需要城镇建设资金达5~6万元。未来10~15年间中国城镇化水平年均提高0.8~1个百分点,城镇建设资金年均需求量达1万亿元以上。庞大的资金需求,使城镇发展的资金约束突出。而目前我国城镇基础设施建设的资金来源依然主要是财政资金,融资渠道狭窄,缺乏多元化和稳定的融资渠道,城镇投融资体制难以适应城镇建设对庞大资金的需求。3.城镇化进程顺利推进城镇化是一个复杂的系统工程,推动其正常运行的各项政策构成了一个复杂的政策系统。各个政策之间交互作用,才能促进城镇化进程的顺利推进。但我国的城镇化一直是在体制和政策存在重大缺陷的情况下推进的,加上对城镇化政策系统所特有的系统性与复杂性、对城镇化政策的路径依赖等问题认识不足,导致在进行政策创新时各项政策相互孤立,缺乏共同的目的性和统一的变革方向,政策间协调性、互补性不足,没有构成一个相互协调的有机整体,这些都使得变革绩效大打折扣。4.“半市民化”的城镇化户籍改革的滞后导致半城镇化问题的出现。2011年,官方统计数字显示中国城镇化率达51.27%,但其中城镇户籍人口只占35%。这也就意味着城镇化率下还有16%的人处于“半市民化状态”。这种“半市民化”的城镇化,不利于城镇的融合和消费潜力的释放,不利于城镇化和中国经济社会的可持续健康发展。户籍政策把进城农民限制在城镇边缘,排斥在社保、教育、医疗等福利保障之外,只能使他们游走于城镇和农村之间。二、天津农村城市化的创新政策进入新世纪以来,天津市在经济社会发展不断加快的同时,进行了农村城镇化政策的新尝试和新探索。1.“三位一体”联动,全面推进“三改一化”改革天津市农村城镇化建设依托于示范小城镇的建设,是一个“四步法”的新型建设过程。第一步,“宅基地换房”建设示范小城镇;第二步,“三区”联动发展;第三步,实施“三改一化”改革;第四步,农村金融改革创新。四步层层递进、环环相扣、相辅相成,形成了具有天津特色的农村城镇化新思路。一是“宅基地换房”。农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。“宅基地换房”的流程详见图1。“宅基地换房”建设新型小城镇,实现了土地的集约节约利用,显著改善了农民居住条件,得到了广大农民的真心拥护,也得到了国家有关部门的大力支持和充分肯定。截至目前,天津市政府先后批准了四批43个镇6个村开展试点,规划建设农民安置住宅5400万平方米,总投资2800亿元。现已累计开工3200万平方米,竣工2000万平方米,完成投资1000亿元。20个试点基本建成,40万农民从分散的村庄向小城镇集中。2014年第四批小城镇全部建成后,将使100万农民受益。二是“三区”联动发展,旨在解决农民集中居住后的就业问题,即以小城镇建设为龙头,大力推进农业产业园区、示范工业园区、农民居住社区“三区”联动发展,实现农业增效、农民增收、农村增实力。具体做法是在高水平完成农民安置区建设的同时,将原有的宅基地(村庄建设用地)复垦为耕地,建设农业产业园区,发展附加值高的设施农业;利用宅基地换房节约的建设用地指标,拓展建设高端产业聚集的工业园区,为农民提供就业岗位,为小城镇可持续发展打造经济载体(见图2)。三是“三改一化”改革。“宅基地换房”和“三区”联动战略实施后,农村的旧的组织形态、管理模式、各项政策体制已经不再适合新的形势,且在一定程度上影响城乡资源要素的有序流动和一体化发展。为此,天津市又探索开展了“三改一化”的改革。首先,农村集体经济改股份制经济:净资产多的农村集体经济组织,集体资产量化到个人,组建股份有限公司或有限责任公司;净资产少的农村集体经济组织,经营用房租赁权量化到个人,组建有限责任公司进行物业经营;有一定数量集体土地的农村集体经济组织,土地承包经营权确权到个人,成立土地股份合作社;无净资产或资不抵债的农村集体经济组织,清理债权债务,注销原村集体经济组织。其次,农业户口改非农业户口。放宽城镇居民落户条件,实行以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记政策。凡是在小城镇有合法固定的住所,有稳定的职业或生活来源,并且已完成农村集体经济组织成员资格界定的,经农民申请后,均可以办理“农转非”。“农改非”后,村民在保持原有待遇的基础上增加了市民待遇,在就业、医疗、社会保障、入学、参军等各个方面享受与市民同等待遇。最后,村委会改居委会。村集体经济组织股份制改造和村民户籍“农转非”后,依照法定程序撤销村民委员会,组建社区居民委员会,并相应建立社区党组织和群众社团组织。“三改一化”的探索,是对城乡二元体制的全面挑战和突破,是对人员身份、组织形式、运行方式、管理模式的深刻转换,在体制机制上迈出了关键一步,推动实现完全意义上的城乡一体化。2012年,天津市“三改一化”试点范围扩大到100个村(天津市发展和改革委员会调研组,2011)。四是农村金融改革创新。“宅基地换房”建设示范小城镇、“三区”联动和“三改一化”改革之后,农民参与金融活动的条件逐步成熟,金融服务需求与日俱增。为此,天津又走出示范小城镇建设的“第四步”——大力发展村镇银行。村镇银行是“土生土长”的本地银行,它的草根特性更能适应农村的生态环境。通过让农民参与金融活动,盘活农村经济资源,促进农民增收、农村增活力。还可以有效解决当前金融服务和企业融资之间不对称的矛盾,以“草根银行”服务“草根经济”,弥补农村金融服务短板,打造覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系。新型农村金融机构试点工作开展以来,天津已陆续成立了6家村镇银行,并出台《关于促进天津市村镇银行发展的意见》,通过一系列“含金量”很高的政策措施,改进和加强农村金融服务,加快实现“草根银行”在全市重要乡镇营业网点的全覆盖。2.完善小城镇发展的几个基本原则天津示范小城镇建设的四步推进,不仅取得了集约节约利用土地、增加农民收入、使农民享受到城镇生活、逐步缩小城乡差距的效果,实现了农民“安居乐业有保障”的目标,而且为未来发展预留了空间,大大加快了农村城镇化进程。其基本经验具有重要的示范意义。一是坚持农民自愿为根本。始终把尊重农民自愿放在首位,满足农民95%以上拥护、5%不反对的前提下,才能开展试点工作。所有涉及农民利益的问题和决策,都要事先征求农民的意见,让农民了解,请农民参与,农民拥护率达到98%以上,保持了社会稳定。二是坚持规划优先原则。强调城镇规划的重要作用,突出小城镇的布局特色、产业特色、环境特色、建筑特色、文化特色。并考虑到今后几十年的发展需要,在交通、基础设施、用地布局、生态保护、环境美化等方面留有充分余地,使每个小城镇都有生命力和可持续性。三是坚持统筹安排。注意把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农民作为一个整体,统筹规划,通盘考虑;对土地利用规划、农地征收补偿、农村集体经济组织改革、户籍改革、农村管理体制改革等方面进行整体设计,分步实施,稳步推进;将农民居住环境改善、就业和增收、社会保障水平提高等涉及农民切身利益的问题考虑周全,并政策跟进。四是坚持“两个平衡”原则。严格按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”原则,对建新地块的面积规模进行控制,并保证复垦的耕地面积如数归还,做到土地平衡。安置农民住房和公建、基础设施建设和土地整理可投入的资金与节约出来的经营性土地,通过市场化运作的收入资金必须平衡。五是坚持市场化运作机制。区县政府建立小城镇开发建设投资机构,以土地出让政府收益权作为抵押,向银行申请贷款融资,贷款的资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设,通过“招拍挂”等方式出让置换出来的经营用地,并将土地出让金作为还款来源,走市场化运作道路。3.把握“发展”重点,不断加大新型城镇化的投入力度天津以示范小城镇建设为平台,探索了农村城镇化政策的协调配套改革,通过发挥体制政策的合力,共同推动农村城镇化发展,形成了农村城镇化政策创新体系。一是土地政策改革为先导。天津利用国家城乡建设用地增减挂钩试点政策,以“宅基地换房”为载体,通过对布局散乱、利用粗放、废弃闲置的农村建设用地,进行整理和布局调整,优化了城乡建设用地结构和布局,有效拓展了建设空间,缓解了建设用地供需矛盾。将旧村庄、旧宅基地、废弃建设用地整理复垦,增加了有效耕地面积,提高了耕地质量,坚守了耕地保护红线,有效解决了农地碎片化问题,实现了耕地统一经营和农地规模化集约化利用。伴随“宅基地换房”,催生了一大批土地股份合作社、农业产业化龙头企业等市场主体,将农民从土地上进一步“解放”出来,强化了农村城镇化的内在推力(天津市发改委示范小城镇课题组,2008)。二是产业政策创新为重点。工业化是推动城镇化的重要动力。天津在推进示范小城镇建设中,坚持把解决农民居住城镇化和产业发展紧密结合起来,高标准建设现代农业产业园区、示范工业园区,推动农业向产业园区集中、工业向示范工业园区集中,充分发挥产业的规模效益和聚集效益。农民集中迁入示范小城镇居住,促进了服务业的发展。“三区”联动发展,有力地促进了农业由传统农业向高效生态农业转变,第一产业向第二、三产业的转移。产业的发展,夯实了城镇化的经济基础,壮大了城镇的经济实力和可持续发展能力,强化了工业化通过就业转换效应、人口集聚效应和财富积累效应对城镇化的带动,实现了工业化和城镇化的协同发展。三是各项配套改革为保障。首先,推进了户籍改革,实现了农民身份的彻底转变。“三改一化”的“农改非”后,村民在保持原有待遇的基础上增加了市民待遇,在就业、医疗、社会保障、入学、参军等各个方面享受与市民同等待遇。农村低保人员和特困家庭享受城市救助标准。这样的政策安排,实现了农民身份的彻底转变。其次,逐步健全就业保障机制。除了依托农业产业园和示范工业园区扩大就业容量外,示范小城镇的物业管理、清洁、绿化、公共设施管理等岗位,优先面向“农转非”人员,对就业困难人员提供公益性岗位。在社保方面,在企业工作的农民按城镇职工养老保险规定缴纳,失地农民按失地农民养老保险规定缴纳,其他没有失地的农民按城镇居民养老保险规定缴纳。最后,城镇行政和社会管理体制,探索成立了示范镇管理委员会,负责各项公共服务和社会管理工作。村委会改居委会,改变了原来以村为主的管理方式,建立了新型的社区管理体制,居民的日常生活内容全部纳入了居委会管理范畴,实现了城镇社区管理体制的转变。三是金融改革和创新为亮点。首先,为了缓解城镇建设的资金瓶颈,以城镇开发建设投资机构为平台,以宅基地换房节约的部分土地出让收益权作为抵押,向国家开发银行申请贷款,用于小城镇农民住宅及相关配套设施建设;同时通过“招、拍、挂”等方式出让置换土地,并将土地出让金作为还款来源,保证城镇建设项目资金的可持续,形成了一套“政府引导,市场运作,统筹安排,资金平衡”的城镇建设投融资新体制。其次,将农村集体经济组织资产状况进行分类改革,建立了“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的集体资产管理制度,不断提高农村集体资产运行质量和经营效益,促进了农村集体经济发展。最后,探索农村金融改革的新方法,建设和发展了村镇银行,初步形成了投资多元、种类多样、覆盖全面、服务高效的农村金融服务体系,切实服务“三农”和小微企业,促进了农村经济可持续发展和城乡一体化建设。三、天津经验对大城市和农村城市化建设的澄清天津农村城镇化改革效果显著,各项政策的协调配套为全国提供了一个案例,对大城市农村城镇化建设具有一定借鉴意义。1.因地制宜、稳步推进“城乡一体化”新格局的建设我国是政府主导型城镇化,政府能否顺利推进城镇化进程,科学制定全国农村城镇化发展规划至关重要。规划要促进形成城乡一体化新格局,要因地制宜规划和建设小城镇(或农村新社区)。建设过程中要量力而行、循序渐进,不搞“一刀切”,防止脱离实际情况、超出财力可能、违背农民意愿的“大拆大建”。要以农村城镇化规划为引领,稳步推进农业转移人口转为城镇居民,积极稳妥地推进农村城镇化(蔡玉胜等,2010)。2.城镇化发展政策各地农村城镇化体制政策创新必须要搞好配套设计,各项政策(产业政策、就业政策、社会保障政策、行政管理政策、文化政策等)之间必须保持衔接性、改革方向的一致性和共同的目的性。城镇化政策的创新应锁定:一是发展现代农业;二是培育低污染、低能耗的主导产业;三是注重产业合理布局与合理化定位。3.产权不断规范,土地流转管理制度要尽快颁布《农村集体土地使用权及其地上房屋确权登记发证工作实施方案》,查清农村集体建设用地使用权、宅基地使用权及其地上房屋的权属情况等项工作,有序推进农村土地使用权的确权工作,将《宪法》规定的农村各种产权通过权证的形式确定到户,使之成为农民法定的资产,并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。建立完善的农村宅基地使用权转让规范和相应的管理措施;制作并向农户提供统一的转让、转包、出租、互换及流转委托书等合同示范文本,对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任等进行明确;建立交易价格核准制度;建立转让期限管理制度,辅之以闲置罚金制度和收回制度;完善土地交易大厅,健全交易体系;完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。强化土地总量和质量控制体系;合理安排建新区的城镇建设用地比例,确保项目区建设用地总量不增加,耕地和基本农田面积不减少、质量不下降,各类用地结构和布局科学合理(何邕健等,2011)。4.逐步缩小城乡差距,推进农民市民化首先,坚持因地制宜、分步推进解决外来务工人员市民化问题。促进外来务工人员就业(包括农民工和城市间流动人口),同时逐步缩小外来人口和当地居民的公共服务差别,缩小城乡基本社会保