论国民经济分配的公平与效用

论国民经济分配的公平与效用

分配不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。它不仅需要公正，还需要提高效率。公平与效率是经济学中一对古老的矛盾,也是世界各国发展经济所面临的最现实的经济问题,并且还是收入分配中难以协调的目标。我国市场化改革进程中收入分配差距不断扩大的事实已引起政府和全社会的关注。借鉴税收调节收入分配的国际经验,强化我国税收调节收入分配的功能,保持收入分配差别的合理性,是“十五”计划赋予税收的重大任务。一、税收公平原则国民收入分配是由国民收入的初次分配、再分配和第3次分配3个层面共同组成的复杂系统和过程。收入分配的差别则是分配公平与否的最终综合反映。公平包括税收公平,也是一个可以区分为经济公平、社会公平、伦理公平的集合。各分配层次的作用空间、对公平目标的追求不同,决定了税收分配政策在3个分配层次的目标、作用各异,不能互相取代。(一)税收征收的横向公平与经济公平的内在统一在国民收入初次分配领域即经济活动之内的分配领域,市场是分配的主体,按照效率和经济公平的原则进行分配,即主要按生产要素的贡献进行分配。在此,税收分配的定位,就是借助于税收中性原则的实施及效用,实现税收的横向公平也即经济公平,与市场经济的效率目标保持一致。市场经济是一种有效率的经济制度,经济公平是市场经济的内在要求,市场经济效率与经济公平是内在统一的。收入差距是在经济公平的竞争中形成的。市场经济效率与经济公平相容而排斥社会公平。市场经济越发展,越会实现经济公平,也越会导致社会不公平。税收分配必须尊重市场效率原则,顺应市场经济的内在要求,在流转税的课征上严格遵循税收中性或税收效率原则,使所有同等负担能力的纳税人负担相同的税收,即实现税收的横向公平,为市场经济的公平竞争提供税负公平的外部环境,促进经济增长。(二)税收再分配与社会公平的关系在国民收入再分配即经济活动之外的分配领域,政府是收入分配的主体,按照政治上的公平原则进行分配,即国家运用各种经济手段调节收入与财富的分配,达到社会公平分配的目标。在此,政府税收分配的定位,是借助于税收非中性原则的实施和效用,实现税收的纵向公平,与政府分配的社会公平目标保持一致。收入分配差别既是市场效率的源泉和动力,也是市场效率的结果。但收入分配差别过大,既有悖社会公平,也同样会损害市场效率。效率只有在稳定的社会环境中才能实现。市场经济是解决市场配置资源效率的,对于解决作为市场效率结果的收入分配的社会公平问题,市场经济是无能为力的,必须由政府在经济活动之外通过国民收入再分配进行有效的宏观调节,弥补社会公平的“市场失灵”。税收作为政府宏观调控的重要手段之一,在国民收入再分配领域理当承担起干预、调节收入社会公平分配的重任,实施所得税、财产税等非中性的税收政策,对收入分配结果、收入的使用、收入的财富积累与转让等进行全面调节,使具有不同负担能力的纳税人能够合理负担税收,即实现税收的纵向公平,满足政府的社会公平目标。当然,税收的再分配政策还应当注意避免把社会公平绝对化,收入的绝对公平同样会损害效率。贯彻税收的社会公平原则,要把握好收入差距控制的合理界限,尽量使社会公平对效率的损害减至最低。(三)税收分配与伦理公平在国民收入第3次分配领域,社会是分配的主体,以自愿为前提,按伦理公平原则进行分配,达到收入分配的伦理公平目标。在此,税收分配的定位是通过实施税收豁免政策,支持收入分配的社会伦理公平目标的实现。国民收入第3次分配是按伦理原则进行的,即人们出于伦理上公平原则的要求,捐助部分资金发展慈善事业,这是非市场、非政府行为的人道主义、理想主义的分配行为,如自愿捐助教育和社会福利机构,或出于同情心帮助老、弱、病、残者。它和再分配一样,都是在经济活动之外进行的分配,实现的都是社会公平目标。但两者的侧重点有所不同,第2次分配在国民收入再分配中居于主体地位,其主体是政府,主要实现分配公平的社会目标;而第3次分配只是第2次分配的补充,其主体是社会,主要实现分配公平的伦理目标。在第3次分配领域,税收分配对于那些伦理性自愿捐助支出,应该赋予税收豁免政策,实现税收分配的伦理公平,支持社会伦理公平目标的实现。税收的伦理公平分配也同样必须严格限定在经济活动领域之外。二、国际税收协定收入分配在国际上,税收是政府调节收入分配的重要手段之一。市场经济国家在运用税收手段调节居民收入分配问题上,积累了许多可资借鉴的经验。(一)考虑促进低保阶层的税收调节防止收入差距扩大,单个税种的力量是脆弱的,必须着眼于整个税制体系的建设,综合运用各种税收手段。既要考虑对普通收入阶层调节的税种,如个人所得税、利息税、证券交易税等,又要考虑对高收入阶层调节的税种,如遗产税、赠与税、资本利得税、消费税等,还要考虑对低收入阶层调节的税种,如社会保障税等。这些税种在调节范围、调节力度和广度上相互补充,相互协调,从而形成一个所得税调节即期个人收入分配,财产税调节个人财富积累水平,社会保障税“补低”,具有连续性、全面性和整体协调性的税收调节机制。个人所得税、遗产税和赠与税、社会保障税是国际通行的调节收入公平分配的重要税种,个人所得税、遗产税和赠与税具备累进功能,是市场经济国家运用最多、最普遍、最有效的调节普通收入、高收入和财富积累的首选税种。社会保障税属于累退税种,具有双向调节功能,一方面对整个社会而言,能够实现由高收入群体向低收入群体的横向转移;另一方面对某个人而言,能够实现其收入由青年或就业时期向老年或失业时期的纵向转移,从而使低收入者一生的基本生活得到制度保障和法律保证,因而成为市场经济国家用于调节低收入阶层的主要税种。(二)重新分配对效率的影响计算不全面税收再分配调节机制有其特定的作用空间,要严格限定在经济活动领域之外发挥作用,不宜介入国民收入初次分配领域。市场过程中的任何再分配活动都会对效率造成损害。如果税收再分配活动超越社会公平的范围,将税收的社会公平原则贯穿到经济活动领域,将税收的再分配介入并直接干预经济过程,就会损害市场效率。(三)税收适度调节消费有利于维护市场效率的需要税收调节介入消费环节虽然会损害市场效率,但适度、有选择地介入,可以收到既强化税收调节力度,又尽量减轻其对市场效率损害的功效。分配与消费是密切相连的,消费不公是分配不公的最终表现形式。高收入者若把高收入转化为生产性投资,最终还是有利于市场效率的。但若把高收入用于高消费、不良消费,不仅无益于市场效率,还会引起人们对收入分配不公的义愤。税收适度调节消费,就是有选择地调节其中的高消费,引导高收入流向储蓄和投资,对其他一般性消费不予介入,尽量维护市场效率。特定目的消费税政策,能够在调节社会公平和兼顾市场效率方面取得某种程度的均衡,因此,特定目的消费税成为市场经济国家普遍用于强化税收调节分配手段的工具。(四)在税收分配和税收征管政策中，对这些自发捐款的费用给予税收优惠社会公众对慈善事业、教育事业、社会公德事业的捐助,市场经济国家普遍给予个人所得税、财产税的免税政策,引导高收入的合理流向。(五)给予保护的保护对于合理、合法的收入差距,税收应给予保护;对于权力腐败、经济腐败形成的非法收入,远不是税收调节能够解决的,必须借助于政治体制改革来解决。(六)加强队伍建设、实现收入分配公平税收征管制度与收入公平分配密切相关。税收管理低效无序,必然导致偷逃税现象泛滥,降低税制调节收入公平分配的累进性,从而改变税后收入分配,使收入分配变得更加不公平。发达市场经济国家,一般都建立了完善的、刚性强的税收法律体系。通过严查重罚,强化震慑力量;通过全民自觉纳税意识的培养和先进的征管手段,有效地遏制偷逃税行为,从而保证税收调节收入分配机制的有效性。三、从单一到多元:居民收入分配格局和收入差距的显著性变化在经济增长和改革政策的背景下出现了一个矛盾我国从计划经济向市场经济转轨的过程,是同从二元经济向现代经济转换的过程交织在一起的。这一过程中,在经济增长和改革政策的共同作用下,居民收入分配格局和收入差距出现了显著性变化。对已经发生的收入分配变化作出符合国际基准的客观判断,可为税收收入分配调节政策的选择提供必要的基础。(一)有助于居民部门方向演变改革开放20多年来,伴随着分配体制的改革,经济的高速增长,市场机制对收入分配调节作用的增强,以及个人收入渠道的多样化,国民收入分配格局朝着最终有利于居民部门的方向演变:居民个人收入迅速、持续、大幅度扩张,国家收入急剧下降,企业收入无大变化。1978～1999年,政府收入比重下降了15.7个百分点;企业收入比重上升约2个百分点;居民收入比重由55%上升为68.5%,升幅达13.5个百分点(1)。在国际上,居民收入占国民收入比重都在60%以上,由此判断,我国居民收入比重仍是合理的、正常的(2)。(二)年生时内双轨道升长1988～1995年,最高收入组与最低收入组之间的基尼系数从0.386扩大到0.462,7年间上升了7.6个百分点。一般认为基尼系数在0.3～0.4之间贫富差距属于合理范围,而我国的基尼系数略超过0.4这一国际警戒线,虽然还没到明显出现两极分化的局面,倘若任其继续发展下去,两极分化的问题会随时出现(3)。(三)基尼系数的增加和“1988年全国收入差距的40%左右来自于城乡之间的收入差距。1988～1995年,城乡之间收入差距上升了24%左右,其增量约占全国增量的16.5%。这表明城乡收入差距在绝对量和增量上都是导致全国收入差距扩大的一个不可忽视的重要因素。城乡内部的收入差距处在一种不断扩大的趋势中。1978～1995年,农村的基尼系数上升约60%,最高与最低收入组之间的收入比例由13倍上升到14.7倍。同期,城镇的基尼系数上升约75%,最高与最低收入组之间的收入比例由4倍提高到7～8倍。这意味着城镇内部收入差距的扩大速度超过了农村(4)。(四)收入差距占全国收入差距的比例不高,增量占全国收入差距的比例较高1988～1995年,全国东、中、西三大地区之间的收入差距占全国收入差距的比例由7.5%上升到9.3%,其增量占全国收入差距的增量比例高达13.5%(5)。(五)最大的行业是采掘业、高新技术、地质水利和交通最1990～1999年,最高与最低收入行业的收入差距比由1.3∶1上升为1.95∶1;1990年收入最高的3个行业是采掘业、科研技术、地质水利和交通邮电,收入最低的4个行业是制造业、农林牧渔、商业餐饮和房地产;1999年收入最高的4个行业变为纯垄断性行业:房地产、金融保险、科研技术、交通邮电,收入最低的4个行业变为采掘业、制造业、社会服务业和地质水利。(六)个点1988～1995年,非国有部门职工收入的基尼系数一直比国有部门高出6.4个百分点。非国有部门内部分配机制是以效率、生产要素的贡献为主导的,而且具有很大的灵活性,而国有经济内部则是以按劳分配为主导的,因此,非国有部门收入分配不均等程度自然高于国有部门(6)。(七)家庭经济情况据国家统计局的样本调查资料,1999年8月,全国高收入与低收入群体的收入差距比高达8∶1。最富有的10%家庭占有全部收入的19.2%,最贫穷的10%家庭仅占2.2%。1988～1995年,全国贫困发生率下降约2.6个百分点,其中农村贫困发生率虽下降了19%,但贫困发生率仍高达28.6%;城镇贫困发生率仅下降0.2个百分点,但贫困人口的绝对规模却增长了近20%,这是值得忧虑的(7)。(八)居民户拥有资产量所占的比例1996年,城镇居民户均金融资产达到3万元左右,金融资产额最高的20%居民户拥有的资产量所占的比例高达48%,而最低的20%居民户的这一比例只有4%(8)。综上分析,即便排除非法收入的因素,我国居民收入分配的不均也已经达到相当高的程度,很有必要通过政策调整来防止收入差距的继续扩大。四、当前税收分配政策与实际收入分配模式之间的不对称性当前,税收调节社会公平的再分配功能极其软弱,并且存在强化收入不均等的趋向。(一)税收设计不合理1.税制设计不合理。一是分类所得税制,不能按纳税人全面、真正的纳税能力课征,不符合支付能力原则。二是费用扣除标准的设计未考虑地区收入的巨大差别和收入水平的动态变化,有失公平。三是税率设计上,对劳动所得和资本所得、偶然所得(如彩票中奖所得)没有区别对待,有悖社会主义分配原则,起到推动高收入群体财富累积的效应。四是免征额不合理,未能考虑纳税人的实际负担,有悖公平。2.个人所得税征管不到位,导致个人所得税变为事实上的“薪金调节税”,对高收入者的收入调节乏力。(二)基金筹集方面1.我国高收入阶层的财产规模巨大,提出了对财产税征收的必要,也提供了充分的税源。遗产税、赠与税的长期缺位,使税收对居民财富的调节一直处在真空状态。2.社会保障税缺位,使低收入群体的基本生存权失去法律保障。目前我国的社会保障基金是以收费的形式筹集的,规范性和约束力差,筹资成本高,影响了社会保障制度的规范。3.证券交易税“错位”,资本利得税和利息税不完善,进一步弱化了税收对资本所得的调节功能。(1)对证券交易行为课征印花税代替证券交易税,证券交易税因“错位”而缺位,未能发挥调节证券交易收入的作用。(2)个人股息收入存在企业所得税和个人所得税双重课税问题,使个人股东间接投资、资本投资的税负重于直接投资、生产经营性投资,有悖税收公平原则,影响了个人股东资本再投资的积极性。(3)利息税不完善,未能起到分流储蓄、引导投资方向的作用。对教育储蓄存款利息、特定专项储蓄存款利息或者储蓄性专项基金存款利息所得免征个人所得税的政策,留下了利息税逃避税的隐患,且免税方向没有体现对低收入者的照顾。(三)社会生产力的发展随着社会收入水平的提高,高消费项目也出现更替,原有的高消费项目变为普通消费项目,并逐步为一些新式的高消费项目所取代,这是社会生产力发展的结果。我国现行消费税政策一成不变,未能适时实现高消费征税项目的新老更替,对消费行为和投资导向调节不力。(四)纳税人有自己利益的限制具有收入公平调节功能的税种,一般对税收管理的技术要求较高,而且由于与纳税人利益高度相关,也通常容易遭到纳税人有意识的抵制。我国税收管理水平提高缓慢的局面未见根本性扭转,影响了依法治税水平的提高,税收对非法收入的调节难以到位。(五)从负担上看，以担载者的注意事项作为1.农村居民的税收负担过重,杂费负担更重。农村居民人均税收负担、税费负担分别相当于城镇居民的9倍和近30倍。2.农村税费按人头分摊的征收办法,使高收入者与低收入者缴纳的税费额相等,横向税收是公平的,纵向税收却不公平。这种累退税起着扩大收入差距的作用。五、重建税收分配监督机制，实现税收征管多样化(一)实行税收制度改革1.规范个人所得税制。(1)实行分类综合所得税制,把定率和定额相结合的扣除法改为当前国际上普遍采用的“因素扣除法”,充分体现支付能力原则,使高收入者多纳税。(2)调整免征额。免征额应作动态调整,随居民收入的增长而定期调高。基于经济发展不平稳、地区之间居民收入水平差距较大的事实,地区之间的免征额和税率应有区别。(3)调整税率。借鉴国际经验,增加税率档次,根据不同收入水平,分别设置零税率区、低税率区、线性税率区和高比例税率区。对劳动所得和资本所得、偶然所得要区别对待,劳动所得的税率必须低于资本所得、偶然所得的税率。(4)改革税前费用扣除办法,采取综合扣除和分项扣除相结合的方式。费用扣除要综合考虑纳税人的自然状况。(5)对退休金的一定比例给予免税。2.强化对高收入阶层的个人所得税的征收管理。(1)建立高收入阶层的专门档案,及时追踪其经济活动和收入情况,实行重点监控管理。(2)定期组织对高收入行业和个人的专项税收检查,加大对纳税人和扣缴义务人违反个人所得税法律法规行为的惩处力度。(3)普遍推行自行申报制度,建立源泉扣缴和自行申报制相结合的纳税模式。(4)率先在高收入行业和个人中建立纳税人和扣缴义务人编码制度,加强源泉监控。(5)强化高收入行业的代扣代缴工作,尽快建立高收入行业扣缴义务人登记制度和扣缴义务人台账制度。(6)完善税务代理制度,为自行申报制度提供专业化、社会化服务。(7)建立社会化计算机信息监控网络系统,动员社会力量,利用现代化手段,对个人所得税税源和个人收入信息进行有效监控。(二)继承和破产税制度开征遗产税和赠与税的政策目标是公平社会财富,因此,应尽快将1994年税制改革时业已“登记在册”的遗产税和赠与税推上前台。基于我国公民纳税意识不强、税收管理水平相对较低的现实,借鉴遗产税和赠与税的国际经验,我国目前宜选择总遗产税制模式,即对死者遗留的财产净额课税制度。遗产处理程序是“先税后分”。遗产继承人或遗产管理人为纳税义务人。设置起征点,一般采取累进税率形式。为防止生前避税,要配套开征赠与税。为配合遗产税和赠与税的开征,还要建立个人财产申报制度、登记制度,保证财产税源监控。(三)保障基金的质量国际上已建立社会保障制度的国家,有60%采用征收社会保障税的方法筹集社会保障基金,而且大都收到比较理想的效果。我国开征社会保障税对于调节公平分配的意义,在于建立可靠、稳定的社会保障基金筹资机制,从根本上完善社会保障制度,保障低收入阶层的