我国重大行政决策的合法性审查制度的构建

我国重大行政决策的合法性审查制度的构建

重要行政决策的合法性审查制度是中国最近建立的制度。这是我国各级政府提高决策科学水平、依法决策的重要保障制度，对推进社会管理创新具有重要意义。本文结合我国目前中央要求和一些地方政府的实践,对构建我国重大行政决策的合法性审查制度的关键——合法性审查的主体模式做初步研究。一、加强法治政府建设在我国,明确提出建立行政决策合法性审查机制的政策文件是2008年的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》第9条明确要求,“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得作出决策”。这是我国中央政府在正式文件中第一次明确要求我国市县政府及其部门要建立该制度。该《决定》发布后,一些市县人民政府相继公布了重大行政决策的合法性审查制度。2010年11月9日,国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)在要求市县政府及其工作部门建立重大行政决策合法性审查制度的基础上,进一步要求各级人民政府“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序……重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策”。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第四十六章“推进行政体制改革”部分,又明确提出了在“十二五”期间要“完善科学民主决策机制”,要“完善重大事项决策机制,建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序,实行科学决策、民主决策和依法决策”。至此,在我国建立健全重大行政决策的合法性审查制度就成为我国各级政府决策的一个重要制度。目前,以地方政府规章形式规范行政决策程序的有重庆市、湖南省、江西省和广州市、汕头市等省、市。从中央的基本要求来看,重大行政决策的合法性审查是指各级政府及其工作部门在重大行政决策作出前,应当将重大行政决策方案草案交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论和作出决策。其中,并没有明确规定由哪个法制机构具体进行审查,而从各地的实践来看,普遍采用了本机关法制机构的模式。这种本机关法制机构做合法性审查的模式,虽具有先天的优势,但也有明显的不足。优势在于它是本机关的机构,对本机关的情况了解、熟悉,但其弊端也较为明显,如难以超脱,很难做出与主要领导不同的合法性审查意见,因此,有必要弄清楚合法性审查的主体模式有哪几种,其各自的优势和弊端又是什么,并在此基础上构建我国重大行政决策的合法性审查主体制度。二、问题的理论解释模式其实就是解决某一类问题的方法论,即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。为了解决重大行政决策合法性审查的主体问题,理论上我们认为有以下几种可供选择的方案。(一)法制机构审查重大行政决策事项的法本机关内部的法制机构进行合法性审查,就是由各级人民政府的法制机构为本级人民政府的重大决策做合法性审查意见、各级政府工作部门的法制机构为本部门的重大决策行为做合法性审查意见。比如,《广州市重大行政决策程序规定》第20条规定:“政府办公厅(室)应当自收到决策起草部门提交审议的材料后5个工作日内作出处理,认为材料齐备的,应当将决策草案送交本级政府法制机构进行合法性审查;认为材料不齐备的,应当退回决策起草部门补充材料。未经政府法制机构审查的决策草案,不得提交政府审议。”采取这种模式的理由较为充分。一般认为,法制机构的工作职能主要就是政府依法行政方面的法律助手、参谋及顾问。这种工作职能决定了法制机构应该承担起对重大行政决策事项合法性的审查工作,而且法制机构更熟悉、了解法律,由法制机构对重大行政决策事项的合法性进行审查,效率更高,也更专业、更准确。同时,由于法制机构不是单独的执法部门,在政府依法行政中的地位比较超脱,审查会更客观。然而,这种模式的弊端也较为明显。由于法制机构是各级政府和工作部门的办事机构,没有独立的地位,依附于本级政府或本部门。让这些没有独立地位的机构对由本级政府或本部门领导成员讨论的重大事项进行合法性审查,其难度之大可想而知。其是否能够依法作出审查结论,不仅取决于从事法制工作人员的法律素养,一定程度上还取决于本机关领导成员的工作作风和个人修养。这个制度推行下去之后,必然将各级政府、各部门的法制机构推向矛盾的前沿。表面上看,这个制度加大了法制机构对重大决策的影响力,规定了重大决策出来前的前置性审查程序,但由于法制机构的地位特点,又决定了它很难做出与主要领导不同的合法性审查意见。因此,这个制度推行下去之后,恐怕法制机构的主要工作就是论证决策如何合法,而不是对决策作出否定性结论。否则,如果哪个法制机构敢于作出与主要领导相悖的结论,恐怕其自身的位置就岌岌可危了。如何避免这样的结果,是今后制度推行中必须考虑的一个重点。我们认为,法制机构重大决策的合法性审查模式应当正视中国国情,充分尊重实际权力运行过程,并在此基础上构建合理的机制。(二)上下级机关法制机构审查模式由本机关外的法制机构进行合法性审查,结合我国行政管理体制现状,主要有异地法制机构审查模式、上级机关法制机构审查模式两种选择。所谓异地法制机构审查模式,是将本级人民政府或部门重大决策合法性审查的权力委托给异地的同级或高一级的人民政府或部门的法制机构进行,比如,河南省郑州市人民政府在作出重大决策之前,邀请陕西省西安市人民政府或陕西省人民政府的法制机构进行合法性审查。所谓上级机关法制机构审查模式,是将本级人民政府或本部门的重大决策行为的合法性审查权力提交给自己的上级人民政府或上级主管部门的法制机构进行审查,比如,陕西省西安市人民政府作出重大决策前,提交陕西省人民政府的法制机构进行合法性审查。这两种模式各有利弊,异地法制机构审查模式能够摆脱当地主要领导的制约,具有较强的公正性,但可能存在成本大、效率不高、不了解当地真实情况等问题;上级机关法制机构审查模式既能够摆脱本机关领导的意志制约,同时,也能够使上级机关掌握下级机关的重大决策,及早制止违法决策,但也可能存在效率不高等问题。(三)政府法制审查模式所谓本级人民政府法制机构统一行使重大决策合法性审查模式,是指由地方各级人民政府的法制机构统一行使本级人民政府及其工作部门的重大决策事项的合法性审查职能。这种模式最大的好处是在一级政府实现了统一的合法性审查制度,便于政府对其所属工作部门的监督和控制,避免工作部门作出违法的重大决策。同时,也有利于加强政府法制机构的职能,便于其充分发挥参谋助手的作用。当然,这种模式也存在一定的弊端,主要体现在两方面:一是削弱了各工作部门法制机构的职能,使其在部门的重大决策中丧失了合法性审查的权力;二是对于本级人民政府的重大决策仍然属于内部法制机构进行合法性审查的范畴,不利于其发挥对政府重大决策的合法性监督作用。同时,也可能存在各级人民政府的法制机构没有相应的人力予以工作保障的问题。(四)将合法性审查的职能委托给律师事务所,以丰富政府法制环境由社会中立的独立机构予以合法性审查模式,是指政府及其部门在作出重大决策前,由其法制机构将该决策行为的合法性审查职能委托给社会上的非政府机构进行,并由法制机构采纳、认可其合法性审查结论的模式。由于中央的政策中已经明确,重大决策的合法性审查职能属于法制机构。因此,这种模式并不具有独立性,而是依附于本机关法制机构审查模式之中的。一般而言,只是对于特别重大、疑难、复杂的决策事项,政府法制部门才会邀请相关专家进行合法性论证。有的地方要求,合法性论证意见应当作为政府法制部门提出审查意见的主要依据。其实,这种模式至少有三种具体做法:一是邀请相关专家进行论证。实践中采用这种模式的较多,好处是易于组织、效率较高,但弊端也较为明显,主要体现为邀请的专家较为随意,专家意见只是个人观点。同时,专家难以全面了解决策的背景和过程,难以从法律上对决策作出准确的判断。二是将合法性审查的职能委托给有关学术研究机构或智囊机构进行。这种做法的好处是不仅利用了专家的知识优势,同时,又有相应的机构予以信誉保证,最大限度地减少了专家随意发表个人意见的现象。三是将合法性审查职能委托给律师事务所进行。律师事务所是律师执业机构。重大决策的合法性审查事项原本就是传统的律师法律意见书的一种,是律师为政府决策提供法律服务的具体体现。这种做法的好处是,由律师事务所对政府的重大决策行为出具法律意见书,能够最大限度地保证公正性和忠实于法律。但这种模式在现阶段也存在一定的弊端:一方面,我国律师队伍中能够提供政府法律服务的人员还比较少,律师的职业素质也难以满足政府法律服务的需求;另一方面,律师提供法律服务是要收取费用的,有可能加重政府的财政负担。三、我国重大行政决策合法性审查制度的构建通过以上的简单分析,我们可以看出,无论采用哪种模式都有一定的优缺点。但我们认为,构建我国重大行政决策合法性审查制度的关键是要符合我国行政管理的实际,能够最大限度地减少决策的违法率,确保行政决策的合法性。因此,我们建议针对不同级别、不同类型的行政机关作出不同的制度安排。(一)地方人民政府的性质决定也就是说,省、市、县人民政府的法制机构统一行使重大决策的合法性审查职能。各部门的法制机构接受本级人民政府法制机构的业务指导,承担本部门一般性决策的合法性论证职能和重大决策合法性审查职能的前期准备及其日常协助事务。至于各地所属各部门重大行政决策的标准和范围由本级人民政府制定,向社会公开,并报上级人民政府备案。这主要考虑了地方人民政府的法制机构人员素质较高,能够担负起这种职责,也符合法制机构的参谋助手、法律顾问的职能定位。同时,也符合因地制宜的精神,便于各地人民政府对本地行政机关的监督,体现了职责与职权的一致性。(二)决策行为的合法性审查标准我国乡镇人民政府、城市街道办事处是最基层的行政机关,没有内设法制机构,但乡镇人民政府作出的决策直接影响着国家法律、政策在当地的实施,也直接与人民群众的利益相关。因此,乡镇人民政府和城市街道办事处的重大决策行为仍然要进行合法性审查。这种职能只能统一交由县级人民政府的法制机构进行。(三)上级法制机构审查在我国存在着海关、金融、安全、税收、工商等实行垂直管理的部门。这些部门不属于本级人民政府,也不宜由本部门内部法制机构进行审查,应当采取上级法制机构审查的模式