社区养老服务模式的现状与发展

社区养老服务模式的现状与发展

家庭养老作为中国几千年的传统养老方式，仍然是老年人最重要的养老选择。家庭内部的基本信息供应是老年人实现家庭养老愿望的重要保障。然而在计划生育政策效应和经济社会转型的影响下,以城市为代表的居民家庭规模日趋小型化、空巢化,由家庭内部提供的养老照料资源在不断减少,越来越需要从家庭外部获取资源,即老年人的社会养老服务需求不断增长。社区养老服务是社会养老服务的重要内容,它因充分体现了对老年人情感和心理需求的尊重而受到人们的认可和需要,也因有利于减轻财政对机构养老的资金投入压力而受到政府的重视和推动。近年来,全国各地在实践中取得了不少成绩,积累了一定经验,但是社区养老服务发展总体上还处于起步阶段,存在着服务对象有限、服务内容单一、服务质量不高等突出问题,如何解决有效满足我国老龄化浪潮中迅速增长的社区养老服务需求问题成为民生工作的一项重要任务。本文以社区养老服务资源的有效供给为视角,就我国城市的社区养老服务发展出路作一探讨。一、提供养老服务社区养老服务是指政府和社会力量依托社区,为居家生活的老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉、权益维护等养老服务。社区养老服务资源主要包括财力资源、物力资源、人力资源和组织资源四大类。1.资金需源的方面社区养老服务财力资源是指社区养老服务中有关服务项目供给、服务设施建设、服务机构运行、服务活动管理等方面所必需的资金资源。它是社区开展养老服务的源本,是实现社区养老服务持续稳定发展的物质基础。2.有形资源的应用社区养老服务物力资源主要是指社区养老服务中所需要的公共活动场所、附属设备等有形资源,例如老年人日常照料中心、老年人活动室、老年人健身器械等,也可称为社区养老服务设施,它是社区开展养老服务的载体。3.劳动人口的有基本特征指标,主要有资社区养老服务人力资源是指从事或参与社区养老服务的人口总量,他们既可以是劳动力人口,也可以是超过劳动年龄或未达到劳动年龄但具有劳动能力的人口。人力资源是社区开展养老服务最具有活力的资源,主要包括专业人员和志愿者。4.社区养老服务组织的营利必要性社区养老服务组织资源是指能够提供社区养老服务的机构总和。社区养老服务组织属于非营利性组织,虽然不排除营利行为,但不以营利为根本目标。我国社区养老服务组织横跨社区党群组织、社区居民自治组织和社区民间组织三大组织系列。二、老年人口数量将占比较大的县2010年第六次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上老年人口已达1.78亿,占总人口的13.26%。预计到2020年,老年人口将达到2.43亿,约占总人口的18%。伴随人口老龄化的加剧,我国社区养老服务需求迅速增长,而社区养老服务资源供给却严重不足,成为制约社区养老服务发展的巨大障碍。1.社区养老服务财力资源匮乏社区养老服务是社区服务的重要内容,其财力资源即为社区服务财力资源的重要组成部分。各国社区服务的财力资源主要由三部分构成:政府的资金投入、各种社会捐助、社区服务部分项目收入的再投入,有些国家和地区还将博彩业和有奖募捐基金的部分收入作为社区服务的资金来源。我国社区养老服务的财力资源基本上也涵盖了这四个方面,其中政府的资金投入占很大份额,这是由社区养老服务在我国还是一项需要政府扶持推动的新兴事业所决定的。但是由于地方政府的财力有限或重视不够,这块资金投入严重不足。至于社会捐助,在我国还缺乏完善的制度安排。由于社区养老服务具有社会福利性和公益性的特点,即便是有偿服务其收费也必须遵循微利、低价的原则,因此这部分收入积累的财力资源也非常微薄;社会福利彩票收入用于社区服务的资金投入具有很大的不确定性,对社区养老服务财力资源的贡献有限。由此可见,我国社区养老服务的财力资源总体上处于匮乏状态。与此同时,社区养老服务财力资源使用效率不高的问题也较突出。例如一些社区的老年服务项目存在重复建设现象,一些社区则存在资金管理不善和严重浪费问题,一些社区的管理者甚至还有挪用资金的不法行为。2.社区养老服务设施多中心化,资一方面财力资源的匮乏直接造成物力资源的短缺,许多社区尚未建立起类似于老年人日常照料中心、老年人健身娱乐场所这样的社区养老公共服务设施,社区医疗服务诊所普遍存在着条件差、设施设备不全、水平低的问题。当然,社区养老服务设施短缺也与我国住宅建设和城市规划中还没有充分考虑到社区养老服务设施的配套问题有很大关系。另一方面,“条块”分割的社区服务管理体制导致社区养老服务物力资源出现紧缺与闲置并存的矛盾。按照我国现行体制,包括社区养老服务设施在内的社区公共服务设施分别由民政、建委、教育、卫生、文化、体育等不同部门主管,从而形成了社区公共服务管辖单位的多样化和多中心化。在这种“条块”分割的社区服务管理体制下,公共服务设施的所有权、管理权、使用权偏重于“谁投资、谁拥有、谁得益”的行为模式,部门本位主义使得社区养老服务资源难以形成有效的协调整合。3.社区养老服务专业人才匮乏老年人基于其生理、心理和社会经济地位等方面的特征而对社区服务有着特殊的需求,这些需求随着他们对社区服务依赖性的增强和其生活水平的变化呈现出多样化、专业化、高级化的趋势,因而对社区养老服务人员的专业技能和素质提出了越来越高的要求,系统的专业训练是达到要求的必然途径。表面上我国丰富的劳动力资源使社区养老服务似乎不存在人力资源供给不足的问题,但事实上从业人员中的绝大部分没有经过专业培训,难以有效满足老年人的社区养老服务需求。究其原因主要有两点:一是社区养老服务的专业教育培训体系建设滞后以及职业准入制度不成熟;二是社区养老服务工作的福利待遇和社会地位较低,从业人员以下岗工人、农村务工人员为主,他们接受培训的主动性不强。根据发达国家和地区的经验,社区养老服务除了需要专业人员之外,还应有相应的志愿者队伍作为补充,为老年人提供无偿的、非营利性的救助和服务。我国历史上缺少志愿者组织的传统,新时期对志愿服务的推动工作又不到位,以致志愿者队伍规模偏小,常年开展活动的志愿者也不过6000多万人,约占全国人口的5%,只是美国的1/6,其中能为居家老人提供养老服务的志愿者就更有限。4.社区民间组织发挥社区居民自治功能的必要性社区党群组织一直是推动社区养老服务发展的主导力量,这是其本身行政或行政化属性使然。作为社区自治组织代表的社区居民委员会,同样具有浓厚的行政化色彩。根据我国《城市居民委员会组织法》关于“居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”的界定,居委会理应在实践中充分发挥社区居民自治功能,尽职做好社区服务工作,但历史发展的沿革却导致居委会往往成为政府部门及政府派出机构行政工作的具体承担者和落实者,各种繁杂琐碎的政务性工作占据了居委会工作的大部分时间,居委会的社区居民自治功能萎缩,社区服务职能未能充分发挥,更不用说需要投入更多精力和物力的社区养老服务工作了。社区民间组织即所谓非政府组织(NGO)应该在涉及居家老人养老服务需求的众多方面大有可为,但从全国范围看,参与社区养老服务的民间组织数量有限,发展缓慢。制约因素主要在于:一是法规建设滞后,社区民间组织成立门槛较高;二是政策扶持有限,运营水平较低;三是社会公信力不高,居民参与热情不足。三、提高社区养老服务有效供应的政策建议1.纳入地区经济社会发展规划,明确社区民间组织建设的社会导向(1)进一步强化政府的主导作用。社区养老服务具有社会福利性,无论是在发展的起步阶段,还是在成熟阶段,政府都必须发挥主导作用,这也是社区建设走在前列的发达国家和地区的重要经验。我国日益凸现的养老供求矛盾迫切需要各级政府强化认识,主动采取措施,有效提高社区养老服务供给能力,切实履行好基本公共服务职能。政府要重视加强和发挥自身的表率作用,以实际行动带动全社会弘扬中华民族敬老爱老的传统美德,将孝文化宣传与社区文化建设紧密结合起来,通过助老文化的培育,调动全社会参与和支持社区养老服务的积极性和责任感。在具体工作中政府要以相关政策法规制定和体制机制建设为抓手,努力营造促进社区养老服务发展的大环境。政策法规的制定和体制机制的建设都必须注意在统筹规划的框架下进行。例如,社区养老服务体系建设要纳入地区经济社会发展规划,以获得政策和资金上的保证;城市规划要充分考虑社区养老服务发展的需求与供给资源的协调配置,既要满足居家老人的社区服务需求,又要避免盲目发展和重复建设。(2)加快社区民间组织发展步伐。首先要加快修订完善现行行政法规。自1998年颁布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》以来,我国对社区民间组织一直实行“双重负责”的准入制,即社区民间组织的成立需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重实质审查和批准后才能够成立。这一“双重负责”的准入制不仅被称为“全世界社会组织登记门槛最高的制度”,也因落后于社会发展而成为制约社区民间组织发展的首要障碍。因此,必须与时俱进,尽快修订、完善现行行政法规,降低社区民间组织成立门槛,为民间组织参与社区养老服务提供法规支持。其次要加大政策激励与扶持力度。老年人是社会弱势群体,参与社区养老服务的民间组织更应突出非营利性特征,这就需要政府强有力的政策激励与扶持,以吸引更多的民间组织参与。在资金性政策上,要重点增加公共财政预算中对社区民间组织的资金投入比例,加大政府购买服务和补助贴息力度,完善和落实有关税收以及用水、用电、用气、用地等方面的优惠政策,强化财税政策对社区民间组织的输血和造血功能。在非资金性政策上,要着重通过督促社区民间组织建立健全内部管理制度、做好社区民间组织从业人员社会保障工作、搭建社区民间组织人才参政议政平台等措施,推动社区民间组织加强自身能力建设,不断提高社会公信力,尽快成长。(3)突出居委会的社区服务职责。居委会是我国城市最基层的群众性组织,是社区服务的主要依托,充分发挥其社区服务职能对增强社区养老服务供给能力的提高具有重要意义。突出居委会的社区服务职责首先要正确界定居委会职责的主次之分。按照法律,组织居民开展自治活动应该是居委会的主要职责,而自治活动的主要内容和最终落脚点就是提高居委会的社区服务水平。具体到社区养老服务,居委会的职责至少应包括开展以老年福利服务、老年文化服务、老年社会参与为主要内容的社区养老服务活动,推动社区助老服务和志愿服务活动,以及指导、协调和监督其他社区组织开展养老服务活动。至于居委会长期以来主要承担的行政职责应退居次要地位,通过实行行政事务社区准入制,调整充实居委会下属委员会设置,或通过其他方面的体制改革和创新,减轻居委会的行政性负担,确保其集中精力做好社区服务工作。2.以社会捐赠为基础,挖掘社区养老服务的资金、能力和资源(1)尽快完善政府对社区养老服务的资金投入机制。政府必须按照公共财政的要求,明确社区养老服务中由政府负责支出的常规项目内容,并规定每年相对于财政收入增长的递增比例。对公益性社区养老服务设施建设,要安排财政专项资金予以支持;对财政困难地区的社区养老服务公共财政支出,则要加大一般性转移支付力度,增强其资金保障能力。加快建立福利彩票公益金对社区养老服务的资金投入机制,加大投入力度,重点扶持社区养老服务公共设施建设和资助政府购买养老服务,积极探索养老彩票的设计和发行,为筹集社区养老服务专项资金开拓新渠道。坚持“费随事转”和专款专用的原则,加强养老资金运作绩效管理,增强资金使用效益,发挥政府资金对民间资本的引导和带动作用。(2)加快建立社区养老服务社会捐赠平台。我国社会捐赠整体上还处于一个较低水平,2010年全国社会慈善捐赠总额为700亿元人民币,仅占GDP的0.18%,即使“5.12”汶川地震使2008年捐赠额创下中国历史最高水平,其占GDP的比例也不过0.36%,而美国这一指标值在2004年和2007年分别为2.12%、2.2%。差距既揭示了我国社会捐赠事业发展的滞后,也昭示了其广阔的发展前景。社区养老服务发展要积极挖掘这一资金资源,以加强社会捐赠立法、加快社会捐赠组织建设、强化社会捐赠资金管理监督、健全社会捐赠信息披露机制、完善社会捐赠税收激励政策为推力,构建起一个透明高效的社区养老服务社会捐赠平台。(3)鼓励和支持民间资本参与社区养老服务供给。我国30多年的改革开放和经济高速增长造就了庞大的民间资本规模。鼓励民间资本参与社区养老服务,无疑是扩充社区养老服务财力资源的重要渠道。成立民间组织即为民间资本参与社区养老服务供给的一种方式,除此之外,民间资本还可以独资、合资、控股、购买和租赁等方式参与社区养老服务机构的建设和经营,增强社区养老服务的供给能力。不管民间资本以何种方式进入,只要符合国家法律法规,都应该像社区民间组织那样得到政策上的鼓励和扶持。此外,对民间资本的投入还应给予积极的金融支持,如发放政策性贷款或贴息贷款,提供政府担保等。(4)适度发展社区养老有偿服务。虽然发展社区养老服务是老龄福利事业的一项重要内容,但并不意味社区养老服务只能是无偿服务,相反,适度发展有偿服务,不仅不会影响社区养老服务的社会效益,所产生的经济效益还可以在一定程度上弥补社区养老服务财力资源的不足。建议适当鼓励社区养老服务机构开展有偿服务,但政府管理部门要对有偿服务项目及其收费标准进行指导和监督。(5)建立健全社区养老服务物力资源整合机制。对分散于社区各部门、各单位的物力资源进行有效整合是增强社区养老服务物力资源供给能力最为经济和高效的途径。资源的整合要从三个层面展开:一是整合政府不同相关部门所掌握的财力资源和物力资源;二是整合社区与驻区单位(如企业、机关、学校、部队)的有关服务设施;三是整合不同社区之间的物力资源。通过资源整合,提高政府资金的投入效益和社区物力资源的使用效率。建立健全社区养老服务物力资源整合机制,是推进此项工作的根本保障。首先要提高部门领导对社区养老服务资源整合的重要性和紧迫性的认识,坚持以大局为重,自觉抛开部门本位主义,主动配合和参与资源整合的实践;其次倡导“互助互爱,共建家园”的社区精神,积极引导和鼓励驻区单位根据社区养老服务需求,适度开放本单位的生活服务设施;第三,按照“互惠互利、资源共享”的原则,促进社区间资源优势互补,扩大社区优势服务项目的空间辐射区域,减少社区服务设施的重复建设等浪费现象;第四,政府牵头建立社区养老服务资源信息网络和社区养老服务共建共享联席会议制度,为信息沟通和部门协作创造条件;第五,机关单位绩效考核和企业社会责任评估要充分考虑被考核或评估对象参与社区养老服务资源整合的工作成绩,以激励其主动性和积极性。3.注重培训,提升素质(1)大力培养社区养老服务专业人才。要培育出一支业务精、素质好的社区养老服务队伍,建立一个规范的专业教育培训体系是关键。这个体系应由国民教育和社会培训两块构成。在国民教育方面,要有计划地在高等院校和中等职业学校分类分级设置社区养老服务相关的专业和课程,逐步完善多层次的学历教育系统,为社区养老服务输送各级专业人才。在社会培训方面,既可以依托相关专业的院校或培训机构,也可以直接在社区创建培训基地,定期举行社区养老服务从