美国的总统权和宪制权之争

美国的总统权和宪制权之争

今年6月25日，美国议会主席约翰贝纳在一份声明中宣布，他呼吁寻求议会的支持，并谴责了美国法院滥用坐席权利。博纳指责奥巴马“超越了他所拥有的宪法权力”,“没有忠实执行法律”,“采取了一系列单边行政行动,破坏了权力制衡”,“损害美国人民和人民选出的国会议员的利益”。随后,博纳又在给国会众议员发放的一份备忘录中,详细解释了他此举的考虑以及拟采取的步骤,并宣布将于近期召集众议院两党领导人开会,对诉状的文字进行斟酌,然后提交给众议院大会投票表决,以决定是否起诉奥巴马。在美国,尽管总统和国会争权由来已久,但议长为此要与总统对簿公堂十分罕见,成为近期美国政坛颇为吸引眼球的一件事。无独有偶,联邦最高法院于次日(26日)在对“全国劳动关系委员会诉诺尔·康宁”案的裁决中,判定奥巴马“休会任命”违宪,这是最高法院200年来第一次审理此类案件,更引发舆论和公众对美国府会权力之争的关注。议员与总统就行政权打官司,近代以来也只有一次。即使众议院批准博纳这一诉讼,联邦法院的审理可能也将长达数年,而届时奥巴马已不在位。但它反映了奥巴马执政以来美国府会权力之争正在加剧,凸显了美国权力分立制衡机制的内在缺陷,损害了美国的国际形象,对奥巴马剩余任期的府会关系将发生重要的影响。总统权迅速扩张总统和国会的关系或府会关系是美国政府制度最重要的关系之一。尽管美国宪法对总统权和国会权做出了具体的规定,但自美国建国以来,府会权力之争从未平息。从理论上来说,造成总统权和国会权冲突的原因很多:宪法对总统和国会权力的设计,总统、参议员、众议员选举的不同选区和不同任期,政党政治、两大党对白宫和国会控制所形成的“一致政府”或“分裂政府”,总统的公众支持率和大众传媒的影响,联邦最高法院的裁决等,诸多因素无一不对府会关系产生影响。以至美国著名国会研究专家小阿瑟·施莱辛格曾发出这样的感慨:“府会关系是美国政府制度的永久迷思之一。”具体来说,博纳扬言起诉奥巴马,反映了奥巴马执政以来,总统权的急剧扩张所导致的府会冲突进一步加剧。美国的总统权和国会权之间的关系经历了一个消长变化的过程。按照制宪者的意图和设计,国会在美国三权分立、制约平衡的权力架构中处于主导地位。宪法文本把国会放在第一条,把总统放在第二条就是一个例证。在美国建国后的一个半世纪里,国会在联邦政府的权力结构中明显处于支配地位。在这期间,除了少数几位总统(杰斐逊、林肯、西奥多·罗斯福、威尔逊)行使较大的权力能与国会抗衡外,国会在联邦政府和全国政治生活中居于主导地位。上世纪30年代富兰克林·罗斯福总统任内,总统权力急剧膨胀,总统在联邦政府的三权中和全国政治生活中逐渐居于主导地位,到尼克松总统任内一度出现“帝王般总统”。70年代中期,国会通过《战争权力法》和改革扩大了国会在对外政策方面的权力,总统的权力相对受到制约。小布什就任后,利用9.11事件和共和党同时控制白宫和国会的机会,使华盛顿的权力中心由国会再次转移到总统手中,总统的行政权、特别是在外交权方面的得到极大的扩张,而国会的监督权和制约权几乎丧失殆尽。奥巴马上台后,在白宫班子中设立了很多新的职位,这些职位与联邦政府各部在职能上几乎重叠。根据美国宪法,总统拥有提名联邦高级官员和法官的权力,但总统的提名需要取得参议院的“意见和同意”。由于白宫职位属于总统私人顾问班子,无需参议院批准,奥巴马可由此绕过参议院的“意见和同意”的权力。同样根据宪法,国会有权要求部长提供证词和控制其预算,但这些白宫班子的成员在很大程度上将不受国会制约。奥巴马通过这一做法,把公共政策的决策权集中在白宫,从而扩大了总统权。奥巴马所奉行的政治哲学和就任以来提出的主要立法倡议都是强化政府在美国社会各个领域的作用,这些政策措施与秉持“小政府”理念的共和党保守派格格不入,因此遭到“茶党”人士和共和党保守派的强烈反对,从而加剧了府会冲突。美国联邦宪制的变化:引入行政机构的限制博纳和国会共和党人起诉奥巴马的理由是他超越宪法赋予总统的行政权,绕过国会,采取单边行政行动,特别是在推迟实施医改法问题上。奥巴马热衷于用行政命令取代国会立法,与共和党控制国会众议院后导致的政策制定僵局不无关系。在奥巴马第一任期的头两年,由于民主党同时掌握白宫和国会,同时由于美国正面临自上世纪30年代以来最严重的经济和金融危机,使得奥巴马能够主要通过国会立法来推进其政策议程。因此,尽管国会共和党人在重要的法案上几乎都投了反对票,奥巴马还是取得了医疗改革、大规模经济刺激计划和对金融机构的监管等立法成就。2010年中期选举后,共和党夺回了对众议院的控制权,同时缩小了与民主党在参议院的席位差距,加剧了两党政治极化和分裂政府对联邦公共政策制定的影响。两党在联邦预算、债务限额、就业、非法移民、枪支管控等多数重要的国内政策议程上难以妥协,导致奥巴马的一些重要法案由于受到国会共和党议员的阻挠而难以通过。奥巴马政府与国会共和党人在预算开支和债务限额上的谈判陷入僵局甚至导致联邦政府关门。在联邦法官和高级官员任命上,奥巴马的不少提名也受到参议院共和党议员的阻挠而受挫。这迫使奥巴马不得不改变立法策略。在2011年夏季与国会共和党人就预算开支谈判的讨价还价破裂后,为推进政策议程,同时出于竞选连任的需要,奥巴马于2011年秋在白宫举行的一次政策和竞选战略会议上提出了“我们不能等待”的立法战略,决定采取单边行政行动的方式,绕过国会来推进其政策议程。奥巴马实施的单边行政行动进一步加剧了府会权力之争。总统采取的单边行政行动,包括颁布行政命令,发布声明、总统令以及备忘录等形式。虽然自乔治·华盛顿以来历任总统都颁发行政命令,但宪法并没有提到行政命令,因此行政命令的合宪性问题常常引发争议。虽然华盛顿颁布了八个行政命令,但当时还没有这一名称。到20世纪初西奥多·罗斯福总统上任后才正式使用行政命令的名称。在19世纪,在一系列广泛的国内政策问题上,总统常常诉诸于单边行政行动。进入20世纪后,颁布行政命令越来越具有实质性立法的功能,成为“总统立法的一种形式或行政立法”,由于总统的立法倡议面临时间和资源的限制,同时还可能被国会否决,因此颁布行政命令就成为总统克服这些限制的有效的政策工具,特别是总统在面临可能对其议程提出反对的“分裂政府”(两大党中一党控制政府、另一党控制国会)或“分裂国会”(一党控制政府,同时控制国会中的一院)时。几乎每一任总统都用颁布行政命令的方式绕过国会来推进其政策日程。美国立国以来,历任总统共颁发了约1.4万个行政命令,其中一半以上是上世纪30年代后颁发的。根据《联邦纪事》的统计,从富兰克林·罗斯福到奥巴马第一任期,美国总统共颁布了7800个行政命令,其中罗斯福占了将近一半(3728个)。在罗斯福之后,对行政命令的使用大幅下降,但仍被总统作为绕过国会来制定和实施政策的一个有效工具。大多数现代总统在任期内一般都会发布几百个行政命令。历史上许多著名的事件很多是先发布行政命令实施,后来才经过国会批准的,如华盛顿的《中立宣言》、林肯的《解放黑奴宣言》,罗斯福“新政”时期为实施《国家工业复兴法》颁布了多个行政命令。因此,有美国学者认为,“行政命令的历史在很大程度上是总统权演变的历史”。长期剩余时间的府会权力之争实际上,奥巴马执政以来发布的行政命令在总数上与前任小布什不相上下。而根据布鲁金斯学会的统计,奥巴马就任以来每天签发的行政命令数量是自格罗夫·克利夫兰总统(1885年~1889年)以来最少的,而且多数行政命令没有引发宪法危机。既然如此,博纳为何要起诉奥巴马呢?除了博纳本人受所信奉的保守政治哲学和宪法保守主义主张的驱使外,还有以下原因:一是在奥巴马公众支持率持续下降的情况下,进一步削弱奥巴马塑造议程以及影响国会立法进程的能力。在美国,总统的权力在某种意义上既来源于公众的支持,也受到公众舆论的限制。林登·约翰逊总统在回忆录中写道:当选为总统并不能保证他就有权统治。每个总统都必须建立“统治的权力”,必须激起人民对他的信任。从这点来看,除了宪法规定的“明示”和引申的“固有”权力外,决定当今总统权力和作用的一个主要因素是他对公共舆论的影响力。“诉诸公众”成为总统权力的主要部分。一个拥有明显的公众支持的总统可以增加其在华盛顿整体上的威望以及他在具体政策问题上的影响。通过寻求公众舆论支持,总统可以向华盛顿其他官员、通常是国会施加压力,使一些关键立法和政策得以通过。从这个意义上来说,总统的权力实际上是一种“劝说的权力”。博纳和国会共和党人对奥巴马滥用行政权的指责遭到民主党人的反驳,奥巴马本人则在多个场合表示,如果国会共和党人不与他合作,他在余下的任期里将继续采取单边行政行动。而对国会共和党保守派来说,起诉奥巴马仅仅是第一步,下一步则是弹劾奥巴马。目前,前共和党总统候选人萨拉·佩林和国会参众两院一些共和党议员都明确支持弹劾奥巴马。美国南达科他州共和党大会于6月21日以191票对176票通过了弹劾奥巴马的决议案。由此可见,围绕博纳起诉奥巴马的府会权力之争的“大戏”才刚刚开场。2014年中期选举对府会权力之争也将具有重要影响。在美国,中期选举实际上是选民对总统和执政党两年政绩的一次全民公决。从肯尼迪以来的中期选举结果表明,没有一个民众支持率低于50﹪的总统的党在中期选举中净增加席位。2010年中期选举前夕,奥巴马的支持率在45%左右,民主党失去了63个众议院席位。目前奥巴马的支持率仅为40%左右,民众对奥巴马执政能力的不满使选举形势对民主党极为不利。反观共和党,仅需增加6席,就可夺回对参议院的选举权,其中3个州(南达科他、蒙大拿和西弗吉尼亚)的参议员竞选,共和党已稳操胜券。因此,共和党在2014年中期选举中可能在扩大众议院的多数的同时,夺回对参议院的控制权,从而加剧分裂政府对政策制定的影响,这预示在奥巴马第二任期的剩余时间总统权和国会权之争将进一步加剧。奥巴马执政以来,对许多引发社会分裂和政治争议的议题的政策调整,都是以行政命令的方式绕过国会进行的。据统计,奥巴马在第一任期签署了147个行政命令,到2013年3月,共颁布了149个有法律约束力的行政命令。奥巴马绕过国会采取的单边行政行动的做法招致了国会共和党人的激烈批评。2012年年初,来自衣阿华州的共和党参议员在参议院大会上多次发表讲话,谴责奥巴马行事“越来越像个宪法刻意替代的国王”,号召两党国会议员反击奥巴马“擅权”。奥巴马连任以来,尽管美国经济和就业形势出现好转,但由于在医改法实施、移民法改革、枪支管控等社会问题上止步不前,公众支持率一直在40%左右的低位徘徊。最近民调数据表明,奥巴马已被美国民众位列美国历史上最差总统之列。随着奥巴马民调支持率下滑带来的声望下降,他也正在失去影响国会民主党议员、一些忠实的支持者和设定立法议程的能力。博纳在此时扬言要起诉奥巴马有进一步削弱奥巴马在立法中讨价还价的筹码、在府会权力之争中赢得先机的意图。二是出于政党和选举政治的动因。近十多年来,特别是奥巴马执政以来,府会权力之争的一个特点是与政党和选举政治紧密交织。奥巴马执政以来,由于政府采取了大规模经济刺激计划、对银行业和汽车业实行救援、加强对银行的监管、通过了医改法等措施,政府的作用问题已成为总统和国会选举的一个主要议题。根据美国有线电视新闻网(CNN)于今年1月举行的民调,美国民众中支持奥巴马寻求与国会两党妥协的高达67%,支持奥巴马采取单边行政行动的只有30%,这表明美国民众已经厌倦了行政权过于强大。奥巴马本人也承认单边行动对推进其政策议程有局限性。他提出“我们不能等待”的立法战略和坚持单边行政行动的意图还在于突出共和党控制的众议院的不作为,向选民显示他正努力推进