第二章 卫生监督概述(第三周)

—卫生法律制度与监督学

—卫生监督概述主要内容卫生监督的概念、功能及作用1.卫生监督的分类2.卫生监督行为的效力3.卫生监督应遵循的原则4.卫生监督体系5.卫生监督概述

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。卫生监督概述20世纪50年代初，以卫生防疫站为主体2002年，成立了卫生监督中心2003年，非典之后，国家提出了要建立覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生监督体系。1.卫生监督的概念、功能及作用概念和性质AB功能和特征C作用和意义（一）卫生Sanitation汉语中的“卫生”一词，在古代主要指“养生”，有“护卫生命”之意。现代意义上的卫生是个人、群体的生活卫生和生产卫生的总称。它是指为维护人体健康，预防和医治疾病，改善和创造合乎生理要求的生产环境、生活环境而进行的一切个人和群体的社会活动。

泛指为维护人体健康而进行的一切个人和社会活动的总和包括：①使人在出生前后有一个强健的身体素质；②在生活和工作过程中，使人体避免和抵御外部环境的不良影响，保持健康；③对已经患病的人体进行治疗，使之恢复健康。我国卫生部和各类卫生机构，以及世界卫生组织（WHO）的业务活动就是基于上述理解来开展的。

（二）监督

监督活动的产生是在人类社会进入氏族制度时就逐步萌芽，并随着社会的进步而产生、形成和发展，因此有着非常悠久的历史。《辞海》：监督－－“监察督促”。监为“临下”，有视、察的意思；督则主要指以威董饬人。英语：supervision一词也有位居上方（super）加以视察（vi-sion）的意思。通俗地讲，监督就是观测、检查、促进、纠正和处理的意思。

现代社会将监督一词用得非常广泛，有上级对下级的监督，有下级上级的监督，有平行（平线、相互等）的监督等等。似乎有人类社会存在的地方，就有众多形式的监督存在。换句话说，似乎只要有两人以上存在，监督行为即随之产生。这是最广义的理解。1.1卫生监督的概念和性质卫生监督概念：

卫生监督是政府卫生行政部门依据公共卫生法律、法规的授权，对公民法人和其他组织贯彻执行卫生法律、法规的情况进行监督检查，对违反卫生法律、法规，危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为。

1.1卫生监督的概念和性质这个概念有四层含义：1、卫生监督的主体是卫生行政部门。(1)卫生行政主管机关(2)食品药品监督管理机关(3)国境卫生检疫机关1.1卫生监督的概念和性质2、卫生监督是依据卫生法律、法规、规章、规范和卫生标准的规定，对涉及人民群众健康的各种行为或活动所实施的卫生行政执法行为。(1)《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《行政监察法》《国家赔偿法》《行政许可法》等(2)《食品安全法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》(3)《公共场所卫生管理条例》《化妆品卫生监督条例》《放射性同位素与射线装置放射防护条例》《学校卫生工作条例》《传染病防治法实施办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》1.1卫生监督的概念和性质3、卫生监督的相对一方是特定的公民、法人或者其他组织（相对人）。

即在卫生法律、法规和规章的执行过程中处于被监督地位的当事人。4、卫生监督的目的是维护正常的公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关法定权益。依法监督医疗机构和采供血机构及其执业人员的执业活动，整顿和规范医疗服务市场

对非法诊所进行取缔时遭到阻挠

检查企业为工人配置的防护服和呼吸防护用具；实施岗前、在岗和离岗的职业性健康体检等

开胸验肺国家食品药品监督管理局SFDAStateFoodandDrugAdministration1.1卫生监督的概念和性质（二）卫生监督的性质行政性卫生监督属于国家监督，是国家行政监督的一个部分。

作为一项政府职能，属于国家行政权的一部分，所以卫生监督的行政性是其根本属性，是政府的行政行为，是政府公共职能的体现。技术性1.1卫生监督的概念和性质这是卫生监督区别于其它许多行政工作的显著特点。1.2卫生监督的功能和特征

卫生监督的功能：制约功能规范功能预防功能促进功能制约功能——卫生监督的目标1.2卫生监督的功能和特征制约功能是指卫生监督机关的卫生监督行为对相对人有关权利的限制和在具体行为上的牵制

1.2卫生监督的功能和特征规范功能——反映卫生监督的效果

卫生监督作为抽象卫生法律的具体体现，从直观上显示了法律的规范作用。通过对具体案件的处理来影响周围相关的人员，或者说同一个行业的执业人员，这样就可以规范一个行业的行为，起到一个导向规范的作用。1.2卫生监督的功能和特征预防功能——突出卫生监督的重心卫生监督是贯彻“预防为主”方针的最积极、最基本、最有效的工作方法。卫生监督重在预防，目的在于通过预先的卫生审查，找出问题、提出相应措施，从而减少和杜绝危害人群健康的现象发生三级预防1.2卫生监督的功能和特征促进功能——明确结果在管理制度和立法上最终完善保护人类健康的运行机制

1.2卫生监督的功能和特征制约功能——卫生监督的目标规范功能——反映卫生监督的效果预防功能——突出卫生监督的重心促进功能——明确结果1.2卫生监督的功能和特征卫生监督的特征：健康权与合法权益保护性法定性与授权性行政性与技术性广泛性与综合性强制性与教育性1.2卫生监督的功能和特征健康权与合法权益保护性特殊目的性。

以人为中心，以生命和健康为中心是卫生行政执法的特定运行规律。而卫生监督就是这一目的得以实现的执法过程。

1.2卫生监督的功能和特征法定性与授权性卫生监督执法的主体和依据都来自于法律法规的规定

卫生行政执法主体体所执行的法律规范，只能是法律规定应当由卫生行政执法主体执行的法律、法规、规章。而且执法主体只能在法定职权内履行卫生行政管理责任，不得越权执法。

1.2卫生监督的功能和特征行政性与技术性

卫生监督属于国家监督，是国家行政监督的一个部分。作为一项政府职能，属于国家行政权的一部分，体现出行政性。我们在监督过程中会需要各种技术手段和技术规范帮助我们进行监督或执法。

1.2卫生监督的功能和特征广泛性与综合性影响人体健康的因素是多方面的，因此，调节人体健康的法律法规纷繁复杂，且相互渗透。

卫生监督的综合性，是受公共卫生法规调整的社会关系的多层次、多形式和多样性所决定的。

1.2卫生监督的功能和特征强制性与教育性监督具有强制性，这是法律的属性之一。

处罚和责令停业等只是手段而不是目的，关键是人们对法律的理解与支持，只有广大被监督者知法、懂法，才能更好地自觉守法。

1.3卫生监督的作用和意义卫生监督的作用：保障和提高公众的健康水平实施国家职能、打击违法保护国家、团体和个人有关卫生方面的合法权益促进卫生监督的自我完善增强人的法制意识第二节

卫生监督的分类按卫生监督的过程分类按卫生监督的行为方式分类卫生监督可以从不同的角度进行分析，分析角度不同，采取的方法或采用的标准不同，卫生监督分类的结果也不相同。

2.1按卫生监督的过程分类按卫生监督的过程分类预防性卫生监督经常性卫生监督预防性卫生监督预防性卫生监督是指卫生监督机关依据公共卫生法律、法规对城乡规划和基本建设项目（新建、扩建、改建、续建等）所开展的设计卫生审查和竣工验收的监督活动。

特点：事前监督。

预防性卫生监督

根据国家有关卫生法律、法规规定，凡建设项目涉及宾馆、招待所、文化娱乐场所、商场、医院、学校等公共场所；食品化妆品生产经营企业；放射性工作场所；城市垃圾处理厂、公共厕所、公共环境卫生设施；工矿企业等内容的，必须在申请规划报建的同时，到卫生监督部门办理预防性卫生监督审查手续。

预防性卫生监督工作审查项目：预防性卫生监督二噁英世纪之毒经常性卫生监督指卫生行政机关定期或不定期地对管辖范围内的企事业单位、个人或有关社会组织遵守公共卫生法规的情况进行的日常性监督活动。特点：事中监督经常性卫生监督经常性卫生监督工作审查项目：1、现场实地调查，巡回监督，抽样检验，定点监测以及技术资料的审查；做出客观的卫生学评价等2、了解和掌握健康证，卫生许可证的持有情况，环境卫生，产品质量，污染状况以及有无发生危害生产经营人员及消费者健康的隐患等。2.1按卫生监督的行为方式分类

按卫生监督的行为方式分类羁束与自由裁量依职权与依申请要式与非要式羁束卫生监督行为指公共卫生法律、法规和规章对行为的内容、形式、程序、范围、手段等作了较详细、具体和明确规定的卫生监督行为。必须严格依法办事，否则就是违法行为不能或很少能以自己的评价，权衡，裁量参与其间药品监督管理部门依申请发放《药品生产许可证》，即是一种羁束性行政许可行为。开办药品生产企业首先要符合国家制定的药品行业发展规划和产业政策，而且必须具备《药品管理法》第八条所规定的条件，药监部门依照《药品管理法实施条例》第三条规定的行政许可程序发放《药品生产许可证》。同理，药品监督管理部门依申请发放《药品经营许可证》时，必须依照《药品管理法》第十四条和《药品管理法实施条例》第十一条、十二条的规定，进行严格审查，对于适格的药品经营企业，发放《药品经营许可证》。

自由裁量卫生监督行为是指法律规范在规定行为的内容、形式、程序、范围和手段等方面留有一定的选择余地或幅度，或者只作原则规定，可以由卫生行政机关根据对法律规范的理解和对相对人的行为状况的了解给予综合考虑，所采取的卫生监督行为。《食品安全法》第八十四条

未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。自由裁量卫生监督行为《药品管理法》第六十五条第一款，“药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验”；第二款，“药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封，扣押的行政强制措施”。其中“可以”、“可能”说明行政机关可以根据具体的情况自行斟酌，进行自由裁量。划分羁束行为和自由裁量行为的意义便于对不同的卫生监督行为提出不同的要求；便于在卫生行政诉讼中，对不同的卫生监督行为，进行不同程度的司法审查和不同的判决。依职权卫生监督行为根据公共卫生法规赋予的职权，不待相对人的申请而由卫生行政机关主动作出的卫生监督行为。如《化妆品卫生监督条例实施细则》第32条又规定：“每年对辖区内化妆品批发部门巡回监督每户至少一次；每二年对辖区内化妆品零售者巡回监督每户至少一次。卫生行政处罚依申请卫生监督行为是指卫生行政机关只有在相对人申请的条件下，才能依法采取的卫生监督行为。如审批、发放卫生许可证的行为。要式卫生监督行为必须依据法定方式进行或必须具备一定的法定形式，才能产生法律效力和后果的卫生监督行为非要式卫生监督行为卫生法规未规定一定具体方式或形式，允许卫生行政机关依据情况自行选择适当方式或形式进行的卫生监督行为。卫生许可证

No.Y-05-1

卫生许可证

卫字[]第号

单位名称：法定负责人：地址：许可项目：发证机关（章）年月日有效期限：年月日至年月日划分要式行为和非要式行为的意义便于卫生法规对于不同的卫生监督行为作出不同的要求，从而达到既保障卫生监督行为的严肃性，又能保证卫生监督行为效率的目的。第三节卫生监督行为的效力卫生监督行为的有效成立卫生监督行为的效力卫生监督行为的撤销、废止、变更和消灭3.1卫生监督行为的有效成立卫生监督行为有效成立的一般要件：主体合法不超越权限内容合法形式合法程序合法卫生监督行为有效成立的一般要件行为主体合法

只有具备卫生监督主体资格的卫生行政机关才能进行卫生监督活动。

实施执法行为的卫生监督员也应具有合法的身份，必须是合法取得公职人员身份的人员。

卫生监督行为有效成立的一般要件行为权限合法

卫生监督行为必须在法定职权范围之内，而不得超越权限。不得超出法定的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权；被授权组织必须在授权范围内、被委托组织必须在委托范围内作出行政行为；任何行为主体不得超越职权或滥用职权。

案例：施某诉通州市卫生局违法处罚案1999年2月24日，三余镇“生猪办”组织有关人员在三余集市贸易市场进行执法检查。在检查中查明：施某没有《营业执照》、《税务登记证》等证照，经营未经卫生检疫的生猪猪肉。三余生猪办遂扣留猪肉，而后，将所扣留的猪肉产品变价处理给三余敬老院，得款230元作为罚没款上缴镇财政。施宝昌不服于1999年8月20日向法院提起行政诉讼。法院于1999年10月27日判决撤销三余镇人民政府于1999年5月21日作出的罚没财物的具体行政行为，但驳回其要求赔偿损失722元的诉讼请求。施宝昌不服，向通州市中级人民法院提起上诉，通州市中级人民法院于2000年4月4日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。判决后，三余镇人民政府经通州市财经贸易委员会将案件移送被告通州市卫生局处理。被告受理后，于2000年8月14日以施宝昌经营了未经兽医卫生检疫的猪肉产品为由，依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条第四项、第四十二条的规定对原告作出通卫食罚字(2000)年第16号行政处罚决定：1、没收违法所得230元；2、罚款人民币1000元。

施某不服，再次提起了行政诉讼。法院经审理，认为原告的违法事实是确凿的，也就是1999年2月24日原告在三余集市贸易市场经营了未经兽医卫生检疫的生猪产品，其行为的违法性也是明显的，应当受到相应的法律制裁。对原告的违法事实究竟应由谁处理?负有举证责任的被告在庭审中未能提供有效的法律、法规依据来证明其有作出被诉具体行政行为的行政职权。根据原告提供的反证，《中华人民共和国动物防疫法》第四条明确划分了“已经检疫合格作为食品的动物产品”与“未经检疫或经检疫不合格的动物产品”两种情形下行政机关管辖权的范围，食品卫生主管部门只有在前一种情形下，才有管辖权，后种情形只能依《中华人民共和国动物防疫法》的规定办理，该法第四十九条明确规定“经营依法应当检疫而没有检疫证明的动物、动物产品的，由动物防疫监督机构责令停止经营，没收违法所得”，按此规定，针对被告的违法事实只能由动物防疫监督机构处理。被告实际行使的是《中华人民共和国动物防疫法》授予动物防疫监督机构行使的职权，即属于越权行使了其他行政机关管辖权的行为，该行为违反了《行政诉讼法》第五十四条第二项第4目关于行政执法不得超越职权的规定，按律应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二