信用危机与政府主导型融资体系的重组

信用危机与政府主导型融资体系的重组

一、规制设计的应用现在，中国金融健康运行的重要保障之一是信贷领域的信用危机，它直接反映在贷款公司逃避债务的债务。在一般经济学分析中,针对信用风险的方案设计无非分为两个层次,一是激励机制设计(mechanismdesign;Stiglitz和Weiss1981),其出发点基于这样一个假设,即企业之所以能够逃废银行债务,原因在于银行与企业之间存在信息不对称:一方面,银行无法准确鉴别企业质量,另一方面,银行无法有效监督企业最佳配置信贷资金;从此出发,其对策在于通过激励机制设计,最大程度解决信息不对称带来的借款人行为扭曲问题。二是规制设计(regulationdesign;Laffont和Tirole1994),其理论出发点在于委托代理关系,即某些经济个体的最优化行为(机会主义,opportunism)对其他个体或整体社会的福利函数造成了损失,社会通过设计某种规制措施以矫正代理人的行为。在企业逃废银行债务中,即逃债行为造成了贷款银行不良资产累积问题,并对整个社会形成了直接成本(比如单个机构的风险化解成本)和间接成本(单个金融机构因信用危机导致整个金融体系的不稳定)。以上研判基本来自经典的西方微观理论,以其判断我国的信用危机问题,由于存在体制与经济运行的差别,上述两种分析方法是欠完备的。第一个问题是集体分析而非个体分析,是我国信用危机的根源。上述两种方法基本采用的是个体分析法,但是我国信用危机的出现类似集体行为,可以归结为成因上的“法不责众”、行动上的“组织共谋”(政府、司法部门对企业的偏袒)和后果上的“囚犯困境”。简单地说,所谓法不责众指借款企业存在把信贷资金当作公共品而进行哄抢,且不必承担偿付成本的倾向;组织共谋指债权银行在因行政与司法层面对债务人的事实保护导致的信贷损失;囚犯困境指理性的银行认识到贷款损失的可能性而实行信贷紧缩,导致银行中介和企业发展的双重损失。这是一种集体行为导致的非理性后果,直接体现为信贷交易中的市场失灵。在我国普遍存在上述信用危机的情况下,江苏省武进市湖塘镇采取了一种规制创新安排;以政府理性为基础,在一定程度上解脱了银行与企业在信贷交易博弈中的囚犯困境,其间涉及所有权重组、政府一企业—银行“共谋”、政府的适当干预,关键在于政府主导者的重组行动的有效性。二、执行“债务重整”计划的必要性我国的市场取向改革是以企业的自主经营、自负盈亏为基本目标的,但是其中所产生的一个客观历史问题是,在间接融资为主体的融资体制下,在改革与发展进程中曾经出现的经营层面过度行政干预而导致的不良资产累积情况下,历史包袱应该由谁来负担。这一问题似乎与信用危机无关,但其内在关联足以构成影响宏观经济稳定与体制健康发展的汹涌暗流。在一般的金融交易合约上,当事人是企业与银行,主流经济学普遍认同的“产权边界明晰”在法律上得到了保证。但是,这里存在两个问题:一是如果在资产清算上坚持产权边界明晰,那么在高负债情形下,每一家企业都可能面临清算;二是在事实存在的政府与企业经济关联情形下,企业作为债务契约主体是否合理,企业是否具备成为债务主体的资格。如果听任市场意义下的企业一银行契约行为发展,则必然导致当前许多地区面临的情况。一是“囚犯困境”:由于少数企业逃废债务,造成银行对整个地区的企业信誉丧失信心,因而审慎放款;随之而来的情况是,本不具备逃债企图的企业因无端受到惩罚而寻找民间借贷渠道,融资成本上升;正规信贷市场上进一步充斥具有逃废债务倾向的企业——这使所有企业都陷入困境。二是“三个和尚没水吃”:由于信用状况恶化和银行审慎放款,企业无法获得外源融资,发展无望;银行无法正常开展业务,效益无法改善;政府无力确保地方经济增长和可持续发展。江苏武进湖塘镇在其乡镇企业转制过程中也面临着严重的债务困扰,但为了解决这一难题,湖塘镇政府没有采用逃废债务和悬空债务的做法,而是创造性地开展了“债务重整”与“资产重整”计划,有效地解决了企业的债务困扰,并解开了影响经济发展的政企、银企、政银矛盾,它给我们提供了具有重要意义案例。湖塘镇“债务重整”计划的主要做法是:在政府部门和银行协商基础上,将多个企业欠同一个银行的债务集中到一家或几家企业,采取债务打包、以资抵贷办法,用实物资产抵偿有关企业欠银行的贷款本息,在银行获得对少数企业全部实物资产的所有权、经营权和处置权的同时,解除其他企业与银行的原借贷关系,从而使其他企业可以从沉重的债务封锁中解脱出来,轻装上阵。对于抵贷企业的其他债权债务关系,一般采用设立法人留守处承担相关责任。以中国银行武进市支行为例,1998年10月,该行与湖塘镇政府鉴定协议规定,将镇交通服务公司等3家企业价值1300多万元的全部实物资产作价抵偿原镇11家集体企业所欠该行1200多万元的贷款本息。据统计湖塘镇采取“债务重整”计划共化解企业债务达到1.3亿元。在湖塘镇镇政府创造性运用上述“债务重整”计划后,解决了大部分乡镇办企业债务负担过重的问题。并为企业的转制与改造铺平了道路,这种做法在客观上也具有一石三鸟的效果:首先,通过集体债务良性转移,解决了大部分企业的债务压力,提高了企业的资信等级,增强了企业的市场竞争能力,盘活了企业,为企业再生提供了良好的外部条件,避免了企业“集体逃债”问题;同时,通过破一个企业,也可以做到让单个企业无处可逃。其次,通过银行等金融机构对抵贷企业全部实物资产所有权的获得,保障了银行等金融机构的利益,有效防止了企业逃废银行债务的行为,降低了银行不良资产的比重,也在相当程度上化解了银行等金融机构的经营风险。最后,这种“债务重整”计划是建立在乡镇企业整体利益基础上的,通过债务良性集中和转移的方法,保证了乡镇政府可以在不注入另外资金的前提下达到化解部分企业债务负担的目的,在一定程度上减轻了政府的负担,或者说不增加政府的负担,这也利于理顺政府与企业的关系。从湖塘镇“债务重整”的实践经验看,要成功地进行企业“债务重整”,必须具备以下几个基本条件:首先,为了有效处置企业沉重的债务负担,彻底理顺政府、银行和企业之间的关系,要清理原有集体企业的资产与负债,确认债务的偿还责任,在企业转制与改造过程中保障集体资产。对此,湖塘镇政府于1998年10月成立了集体资产经营公司,对占有、使用乡镇集体资产的企业行使所有者管理职能,负责镇级集体资产的重组、拍卖、转让、兼并,并对企业转制后的集体资产进行监督和管理。通过资产管理公司的有效运作,其集体资产非但没有缩水和流失,而且在新的市场体系下反而实现了增值。其次,要拥有一个能够承担众多债务的企业或有效的资产。在这一点上,湖塘镇的做法是独创的,有重要借鉴意义的。企业债务重整并不是逃避债务,而是要以历史的、客观的、合理的办法去解决这一遗留问题。债务重整是建立在企业债务良性流动的基础上的,只有这样才能使大部分企业从负债——亏损——再负债的恶性循环中解脱出来。当湖塘镇拥有优质企业和优质资产时,能拿出来还债,救活一批企业,推动企业转制,是创造,也是其他地方有能力而不愿意做的。这也是其意义所在。再次,债务重整也离不开银行的积极参与配合。在企业债务重整过程中非常关键的一方就是银行等金融机构,他们更加需要防止一些企业借改制之名逃废银行债务的行为。相关银行能与镇政府配合达成“以资还贷”的协议,也是债务重整不可缺少的重要环节。最后,企业债务重整是和企业资产重组相互配合运行的,两者都是企业产权制度改革的重要组成部分。为了有效推进企业债务重整,湖塘镇政府成立了工作小组领导全镇镇级集体资产的清产核资工作,坚持采用招标转让方式实行资产的有偿流动,统筹兼顾解决企业各种包袱。湖塘镇政府采用政府一银行契约取代单纯的企业一银行契约所进行的“债务重整”,有效缓解大部分企业债务负担。这不仅仅适用于乡镇企业,对我国国有企业改革深化也具有重要指导意义。我国国有企业经营机制经过多年改革后,国有企业的产权机制已经基本理顺,但债务包袱的问题仍然没有得到有效的解决。通过国有资产产权主体与银行等金融机构的协调,也可以借用湖塘镇“债务重整”模式来解决当前异常严重的债务矛盾与银企冲突。这种“共谋”在转轨经济时期具有维护信用机制、保护产权、解决信贷萎缩的多重意义,尽管在形式上,它体现为政府干预,因而为新古典主义所厌恶。三、湖塘镇政府的积极作用:“有组织的担保”是提出经济担保有限责任公司的基础关于政府担保,一般学者往往持否定态度;在现实运行中也不乏反例。1997年亚洲金融危机时韩国前总统金泳三宣布韩国在技术上已经破产就是政府担保的典型;我国一些信托投资公司的外债问题也是政府担保的产物。问题是,正如显性(explicit)存款保险在最成熟的市场经济国家十分流行一样;其实问题的实质不在于是否存在政府担保,而在于这种担保是显性的还是隐性(implicit)的。实践证明,事前说明规则的显性担保具有引导资源配置、树立市场信心,避免波动带来的不必要损失等功效;而隐性政府担保则往往是暗箱操作和腐败的渊薮。实证的例子是香港在抵御货币危机的作法——特区政府明确宣布对投机攻击进行反击,既树立了投资者信心,又保证了行为的高度透明。回到微观层面,在解决中小企业融资体系问题上,湖塘镇也在企业转制中坚持建立担保体系,实现政府适度参与的市场平衡。为了妥善解决全镇2000多家各类乡镇企业的融资难题,改善乡镇企业生存和发展环境,湖塘镇政府根据国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,依据《合同法》、《担保法》的有关规定,由镇集体资产经营公司牵头与武进高新技术产业开发区联合投资1000万元于2001年组建了湖塘中小企业经济担保有限责任公司。为改制后的中小企业融资提供商业化的信用担保。湖塘中小企业经济担保有限责任公司运行2年多时间,为当地中小企业融资提供了一系列的担保,帮助转制后的乡镇企业获得了6000多万元的商业贷款,大大缓解了企业生产经营对资金的需要。尤其是一些新兴的企业,高技术的中小企业,由于缺乏资金而使投资与生产经营不能顺利展开,产品质量一直不够稳定。依托镇经济担保公司的扶持,湖塘的一些中小企业,如新兴合成材料厂、染化厂、包装材料厂等先后获得银行贷款并迅速投入生产与技术改造,从而使产品质量得到了提高,企业由此而走上了良性发展的轨道。湖塘镇中小企业经济担保公司的建立和运作产生了以下几方面的积极作用:首先,在理论上,“有组织的担保”(creditbureaus)是解决信用危机的有效手段(Pagano和Japelli1993),通过中小企业经济担保有限责任公司的运作,一方面改善了中小企业的融资地位和条件;另一方面又能刺激和鼓励商业银行和其他金融机构扩大对中小企业的贷款额,从而吸引更多的资金流向乡镇企业融资项目,达到有效加大对镇区有关中小企业扶持力度,加快优势企业的发展速度,进一步发挥全镇高新技术中小企业的创新能力的目的。其次,建立中小企业经济担保公司对真正转变商业银行运行机制极为重要。通过信用担保公司为商业贷款提供信用担保,将大大降低商业银行对中小企业放款的风险,鼓励和引导商业银行对转制后乡镇企业提供贷款,这既保障了银行的安全,又有效地提高了商业银行对乡镇中小企业的放款规模。最后,中小企业经济担保公司的建立也对规范政府行为具有重要意义。许多集体企业经营者往往是“一只眼睛盯着市场,另一只眼睛盯着市长”,特别是经营者面临融资困境时,许多地方的政府官员不得不亲自出面帮助企业解决资金。这种行为不仅不利于形成公平的市场竞争环境,也在一定程度上导致政府官员的“行为错位”。而企业转制后,政府退出了融资的直接干预过程,而建立中小企业经济担保公司后,既可以解决企业融资困境,又可以诱导企业按照政府产业结构调整要求进行资源配置,从微观和宏观两个层面共同提高资源配置效率。总之,湖塘镇政府通过建立经济担保公司为中小企业进行信用担保,不仅缓解了众多乡镇企业的融资缺口,扶持了中小企业发展,也从本质上打破了“政府——银行—企业”三位一体的传统融资模式,建立起了一种符合市场经济发展要求的、新型的中小企业融资体系。这对于我国经济转轨后政企关系与银企关系的调整提供了一种极具价值模式的案例。四、湖塘镇“一卖了之”,导致了资产重组与融资关系不稳对于我国的微观经济组织来说,围绕资产重组展开融资体系的调整,实在是意义重大,影响深远。我们从近年来企业制度改革与市场体系建设进程的一般观察中发现,资产重组实质上是政府、企业、银行间关系的全面调整,它遇到了三个实质性的障碍,即“三个死结”。一是资产重组中的“政企死结”;二是资产调整中的“银企死结”;三是资产重组中的“政银死结”。这三个死结往往造成所谓的“三个和尚没水吃”效应。第一,企业由于资产的集体性质和银行债权的国家性质,没有积极性偿还贷款,最终导致全面融资困境一—没有了信贷这一水源;第二,政府由于一再协调银行与企业关系而付出大量财政成本,最终导致行政资源枯竭——没有了经济调控权威这一水源;第三,银行不堪企业逃废债务之苦,最终导致信贷萎缩——丧失了利息收入这一基本生存水源。事实上,三个死结的根源在于谁来承担改革成本。湖塘镇地处苏南,苏南模式中的政企合一,政府推动,集体负债经营等组织机制表现得十分突出。因而企业转制与市场化改革中就必然地面临着上述三个死结。要解开三个死结,重组资产,稳定发展地方经济,是一个重大的难题。如果采取“一卖了之”,或破产了结的方法,地方政府作为所有者有可能要承担前集体企业留下的巨额债务;而破产了结,某种意义上是债务了结,债务逃废,会使银行巨额债权悬空,这恰是有着同类经济结构地区企业转制上已大量出现的事实,造成的资产、债权毁灭与金融振荡严重冲击了我国较为脆弱的金融体系,而更为严重的是,这种债权及资产的毁灭也严重地损害了地方经济的稳定与发展。显然,实现有效的资产重组与融资关系调整,对经济体系的稳定与发展影响深远。按照湖塘镇的重组与调整,可以说是一种在有限空间里的有效突破,不管其普遍性如何,它仍然显示出了融资关系调整上的重要意义。1.政府积极承担原国家的债权债务关系湖塘镇作为“苏南模式”的一部分,其集体经济的结构比一般乡镇更进一步,作为市县所在地,其镇办集体企业吸收了大量城镇居民,企业也接近于“大集体”属性。企业转制与政企分离所产生的约束更强。正因为这些集体企业后面背负着大量城镇居民与集体资产负债,转制不能采取“一卖了之”或破产了结的方法。而通过资产重组来解开政企死结,过程更为艰难与复杂,但更具有积极的意义。资产不卖,企业不破,意味着作为投资主体的政府必须承担原有集体企业的债权债务关系。在这过程中,有两种处理模式显示了不同的信息。一种模式是政府一手将集体企业拍卖而收回净资产,另一手是将集体企业的债务承揽于自身名下,集中悬挂在乡镇一级的经济组织账面上。形成了卖出资产而收回资金,接受债务而空挂于集体账面;原有企业的资产负债对应关系完全割断,乡镇集体经济组织,如农工商总公司,并无实质性资产作担保,也难有还贷能力。这些集中的债务事实上已被悬空,使金融机构的资产无法实施保全措施。而另一种模式,是以湖塘镇企业改制中看到的资产重组模式,政府并未承接企业债务抽回净资产,而是通过若干企业的债务与资产重组,将部分优质的资产(如上地,城镇房产等)偿付给银行来抵充债务,“死了一个救活了一片”。其余存活的企业实行转制改造,而完全解决了原有的债务纠纷。改造后的企业是完全意义上的市场主体,它有能力与银行形成新的健康的融资关系,而政府也未因转制而背上沉重的债务包袱,而银行的债权亦未被悬空。从湖塘镇的运作实践看,商业银行也乐于获得有效的资产来保全债权,尽管有些资产一时还无法变现,但通过一定的运作管理,其收益率仍十分可观,从湖塘的实际运行效果看,这些资产的收益率甚至高于贷款的实际收益率。显然,这样的资产重组为市场条件下新的商业化的融资关系形成奠定了基础。2.破解融资关系,调整资金来源,破解业务发展的瓶颈,为“市场”政企关系的调整,从融资结构方面看,也意味着政府与银行关系的调整。政企要分离,银行要走向商业化,就必须要改变过去传统上银行向集体企业“供应”资金的做法,在这背后,就是政府事实上在命令银行向企业放贷,形成所谓的“政策性贷款”或“关系型贷款”。这种融资关系极大地危害了银行的商业化进程,也给银行带来了巨额的不良资产。而要解开这一矛盾,原已形成的历史包袱象一座大山压在政府与银行头上。如一卖了之,或破产了结,银行必将遭受巨额损失,而挂帐也使银行的债权名存实亡。从湖塘镇的实践看,在集体企业资产价值尚存的情况下,拿出有效资产保全银行债权,使原有“政策性融资”形成的问题得到真正的化解,政银关系也就实现了真正的调整。也就是说,“我不欠你了,你也不欠我了”。新的融资关系也就开始了。当然,这要求政府以投资主体或所有者身份来统筹企业的资产与负债,改革与转制的难点也就在这里。3.打造市场化融资体系的必要性银企关系中夹杂着政府的行政干预,这是集体企业制度的通病,湖塘镇也不例外。在乡镇企业转制过程中,原有的银企关系要转向纯粹商业性关系,政府的行政力量要退出。这有两个方面的问题要解决。一是在政府行政干预下形成的原有企业债务如何消化理清,政府应承担何种责任?二是在新的企业制度下,政府在银企关系中扮演什么角色?这两个问题在我国国有企业转制过程中都没有得到合理的解决,带来了银行的巨额不良资产与转制后企业融资困难,银企关系不顺等后果。苏南集体企业改制中也出现了上述相同的问题。而湖塘镇则通过资产重组与债务调整,以及适当的市场介入,解开了我国大部分地区普遍存在的银企死结。银行的商业化进程是伴随着企业的转制与政府的退出而展开的,原有特定条件下形成的债权债务关系的解决是推进商业化的关键。湖塘镇政府在企业转制与退出过程中,没有逃废原有债务,也没有采用挂帐悬空银行债务,而是经过重组与调整用有效的资产来保障了银行的债权,从而割断了原有非商业化的政府、企业、银行的三角关系,使当地的银行与信用社顺利解决了原有集体企业的拖欠贷款,转向商业化经营。当地金融机构的不良资产比重明显偏低,约为13%左右。这为理顺银企关系,建立新的融资体系奠定了基础。从另一方面看,银行商业化与走向市场,不能游离于地方经济与企业之外,银行割断了与地方政府的直接关系,理顺了原有的债权债务关系以后,还必须与企业发展融资关系。而新型的银企关系,是一种商业化的契约资金交易关系,它以市场关系为准则,以银企双方自由选择为基础,地方政府在这种融资关系中没有任何影子。湖塘镇在资产重组与企业转制后,当地的银行也顺利地转向了商业化运作。银企关系已构筑在市场交易基础上。而在新的银企融资体系下,地方政府如何作为,一直是一个悬而未决且看法大为不同的问题。即使从国际经验看,这个问题的答案也不清楚。而在湖塘镇,我们看到了一个十分有意义的新举措,即由地方政府利用收回的资金,出资组建了企业信用担保公司,信用担保公司实行商业化运作,为当地中小企业提供信用担保。它独立地承担经营的风险责任,与行政体系没有直接的关联。在近3年的运作过程中,信用担保公司为当地一系列的新技术企业、中小企业,以及发展过程中急需资金的企业提供了信用保证。它的保证责任与能力须经银行评估认同,没有行政化的因素。这是我国在企业改制、银行商业化进程中一直想做而未做好的事。而湖塘镇的实践,从一个较微观的体系角度,提供了一个值得我们借鉴的案例。为什么其它地区不能推进这一改制方案。我们的观察发现,围绕企业改制与资产重组,实现政府、企业、银行关系的调整,能真正地推进一种市场化的融资体系。我们在国有经济体系调整与集