ppp模式在轨道交通运营中的应用效果评价

ppp模式在轨道交通运营中的应用效果评价

ppp（公私合作）项目的融资模式于20世纪80年代末进入中国，在能源、水、公路等行业得到广泛应用。由于政治环境和其他原因，它在20世纪90年代末陷入停滞。但由于其能引入社会资本、降低项目风险等优点,在2003年开始在我国逐步得到新的应用和规范发展。北京地铁4号线是我国轨道交通行业第一条采用PPP项目融资模式建设的运营线路,2009年9月28日正式投入运营。目前,北京地铁4号线日均客流近90万人次,运营服务水平较高,特许经营协议得到了正常实施;但2010年度高达6.2亿元的票价补偿也使这条采用PPP模式线路的实施效果受到质疑,影响了PPP模式在其他线路的推广和使用。2010年下半年以来,我国逐步加大对房地产行业的调控力度,政府“土地财政”的收入模式难以为继,同时货币政策趋紧,融资难度和成本加大,难以满足北京市轨道交通建设发展的资金需求。国内关于PPP的研究多注重其发展历史、项目结构和风险控制,或者研究项目的评价方法,由于涉及商业秘密,很少有对具体项目进行后评价研究的。在此背景下,本文采用对比的方法,对票价补偿进行了结构化分解,从服务水平和经济性两方面对北京地铁4号线PPP模式的实施效果进行了综合评价。1车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护部分政府投资北京地铁4号线PPP项目融资模式,将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A、B两部分。A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,由社会投资组建的PPP项目公司来完成。京投公司、首创集团和香港地铁公司共同投资组建“京港公司”,各方持股比例为2:49:49。政府将其投资A部分所形成的资产,以收取一定租金的方式租给京港公司使用。项目特许期结束后,京港公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。该项目的PPP模式如图1所示。2北京地铁四号线运营服务评估2.1北京地铁4号线开通情况收集北京地铁4号线开通第一年的数据进行分析,其平均列车时刻表兑现率为99.7%,平均列车正点率为99.4%,均优于特许协议和地方标准的相关指标要求(如表1所示)。北京地铁4号线于2009年9月28日开通试运营,刚开通时列车运行间隔为3min,在国内是第一条刚开通列车运行间隔就能达到3min的地铁线路,现在列车运行间隔缩短为2.5min。4号线自2009年9月28日开通至2010年9月28日,共运送乘客2.3亿人次,日均客流从开通初期的54.1万人次稳步上升至2010年9月份的75.1万人次,最高日客运量达99.6万人次(2010年5月1日)。与全国同行业相比(采用行业协会MOPES2010年度数据),北京地铁4号线客运强度及无故障列车周转率表现均优于平均水平(如图2、图3所示)。通过对比数据可以看出,北京地铁4号线的运营服务水平达到了预期目标。2.2乘客的目标行为分析地铁作为公共基础设施,是为公众服务的,因此公众满意度也是判断项目成功的关键因素。就地铁项目而言,安全、准时、舒适是公众的基本需求。根据北京地铁4号线开通运营6个月时京港地铁公司进行的客户满意度调查结果(见图4),91%的乘客对车厢的清洁度满意,有88%的乘客对列车设施的舒适度满意;在所列取的6个指标中,表示满意的乘客均超过了三分之二。再结合一年来试运营的综合表现指标(见图5)情况,对乘客目标的实现情况进行分析。以安全性指标为例,在被调查的2986名乘客中约有52%的乘客重视安全目标,90%的乘客对北京地铁4号线运营安全及可靠性给予了满意的评价;并且有30%的乘客认为4号线的安全性能高于其它线路,有7%的乘客认为4号线的安全性不如其它线路,有63%左右的乘客认为安全性与其他线路无明显差异。从整体上看,北京地铁4号线的服务质量综合表现略优于北京其他城市轨道交通线路。3北京地铁四号线ppp模式的经济评估3.1运营成本分析鉴于北京地铁5号线的开通时间、招标采购标准、站点分布与4号线较为相似,因此选取北京地铁5号线作为可比线路进行分析。两条线路最大的不同是5号线的地上车站数有7个,4号线没有地上车站。考虑到地上车站的运营成本明显低于地下车站(如动力照明用电地上车站为地下车站用量的30%左右),故选取北京地铁5号线作为可比线路还是可行的。北京地铁5号线与4号线的运营成本对照如表2所示。表2中5号线相关数据由北京地铁公司提供,4号线相关数据由京港地铁公司提供;5号线数据范围为2009年完整年度,4号线数据范围为2009年9月28日至2010年9月30日。从表2中可以直观地看出,4号线的每车km成本与每人次成本均低于5号线。其中每车km成本相差1.83元,每人次简单运营成本相差0.06元。分析其成本构成不难发现,4号线的成本节约主要来自电力费、修理费和管理费用三方面,特别是维修费用和管理费用。3.2政府追加投资基于表2的简单运营成本数据,按北京地铁5号线现状(传统模式)、4号线传统模式和4号线现状(PPP模式)三种情形进行测算,可以得到表3的对比数据。在表3中:政府初始建设投资额因两条线尚未完成工程结算,暂按项目概算计算;4号线PPP模式下社会投资者按京港地铁公司负责的46亿元投资计算;资本金投资按照北京市目前的实际情况,按项目总投资的40%计算,60%为建设贷款。政府追加投资为自开通运营以来政府的追加投资,其中5号线数据为在2008年和2010年共增加了29列车的投资,4号线系因京港地铁公司投资加车(6.7亿元投资),需要A部分土建的配套投资;贷款利率按照目前长期贷款基准利率6.6%下浮10%计算,(下浮10%是因为北京市基础设施投资有限公司在实际贷款融资中能争取到的优惠);年付息补贴是因为目前轨道交通贷款的付息均由财政负担,并在2015年建设高峰之前不还本,追加投资也按此原则计算;年运营补贴是指政府支付给运营企业的简单运营亏损补贴,按照表2数据测算;机电部分更新改造及其他补贴中,5号线按机电设备的综合折旧率计算,折旧年限取自建设部标准,4号线PPP模式机电设备(B部分)的更新改造已经包含在票价补偿里而不再单独列出。从表3中可以直观地得出如下结果:1)如果4号线按传统模式运作,则政府会增加建设投资52.9亿元,运营期补贴会增加1.8亿元/年。2)鉴于4、5号线客流相当,从政府购买服务角度看,4号线PPP模式与5号线传统模式相比,政府减少建设投资34.8亿元,运营期补贴减少了9000万元/年。因此,社会上关于运营期“北京地铁5号线1年补贴1.4亿元,地铁4号线1年却补贴6个多亿”的说法是片面的。3.3从运营期看,各有侧重、三大目标进行考量投资,以更好的满足运营商的经营需要,从各个方面控制投资从表2、表3的比较结果来看,PPP模式无论在简单运营成本方面还是总的财政支出方面均有其明显优势,最终将提高财政资金的利用效率。现将其经济性原因分析如下。1)建设期介入的力度和效果不同。在PPP模式下,运营商由于同时是投资者和建设业主,其地位为实现其作为运营商的诉求提供了保证。北京地铁4号线的建设管理体系如图6所示。根据建管协议,对于4号线A部分的建设,建设管理公司作为政府委托方,行使其代业主的职责,负责A部分的建设管理;而B部分的建设,京港地铁公司可充分行使业主权力,建管公司仅履行项目管理公司的职能,与京港地铁公司属于一种契约式关系。B部分投资方京港公司,对项目进行直接的投资控制,其更多考虑市场因素(即在满足质量、安全、工期的前提下,追求最大的成本节约),其必然力图通过有效介入到设计和建设过程中,从科学组织运营的角度对设计、建设提出优化意见,以减少运营后的改造工作。这样,一方面可以节约建设成本,另一方面可以减少日后的更新改造投资。在传统模式下,建设管理公司作为A部分的代业主在行使4号线建设管理工作中,更加注重工程项目建设的进度、质量及安全控制,而投资控制和满足运营商的需要不作为其控制的首要目标,且运营商又无足够的话语权。如北京地铁13号线、5号线投入运营后,这方面的改造工程投资分别达到2.55亿元和9853万元。上述项目如果在建设期通过变更设计实施,可以起到事半功倍的效果。2)运营期降低运营成本的动力不同。在传统的5号线的模式下,政府补贴针对的是运营过程中出现的亏损,主要取决于实际运营成本的多少,属于事后补贴的范畴。而运营商在运营过程中缺乏降低运营成本的内在动机,导致运营成本较高。在PPP模式下,政府财政补贴针对的是客流,与运营商的运营成本无关,节约的成本直接能转化为运营商的收益,属于事前补偿的范畴,使运营商有足够的动力去降低成本。实际调查也显示,由于京港地铁公司在运营中引入香港地铁先进的运营管理理念,采用了MMIS(资产管理信息系统)等多种管理信息系统,对项目实施全寿命周期的成本控制管理,有效地控制了运营成本,提高了运营效率,取得了较好的经济收益,使4号线的维修成本明显较低。3)设施设备追加投资和更新改造的投资主体不同。城市轨道交通是关系国计民生的公共项目,保证地铁线路的安全稳定运营是政府监管的首要目标。在以北京地铁5号线为代表的传统模式下,由于地铁运营由运营商负责,而追加投资和更新改造投资由政府出资,因存在信息不对称,政府对于运营情况了解有限,很难保证运营商会以政府和公众利益为目标尽最大努力去控制成本、提高效率;政府对运营商提出的更新改造要求也无拒绝支付的理由,因此政府常常会出于安全等公共利益的需要而满足运营商不断提出的新的投资要求,容易造成过度投资和过度更新改造。而在PPP模式下,更新改造投资完全由特许经营公司负责,政府主要依据客运服务水平对其进行监管和支付补贴,运营商有足够的动力在满足运营要求的情况下,尽量减少更新改造投资,以提高资金的使用效率。如北京地铁5号线追加投资达到16亿元,4号线运营商追加投资仅为7亿元。4结语总体来看,北京地铁4号线PPP项目的实施已取得初步成效,具体表现在以下几个方面:1)地铁4号线的运营服务水平达到了预期标准,符合协议要求和相关标准,并在综合服务水平上略优于可比线路。2)地铁4号线PPP模式具有良好的经济效果,从建设期就能减少政府出资,缓解了政府的财政压力,从运营期来看能减少财政补贴。3)在北京初步形成了运营商市场化局面,能促进行业运营效率和服务水平的提高。北京市轨道交通正处于超常规快速发展时期,有巨大的资金需求,而政府财力难以支持。按照2015年前北京市561km轨道交通项目、既有线路更新改造项目、铁路项目等合计约3