民航业重组政府如何作为

一、对垄断概念的认识垄断并不是从产业组织结构角度特指生产（或服务）高度集中的现象，而是从市场结构角度对某一市场形态的描述，在垄断的市场形态下市场被某个企业或少数几个企业所控制。当然，在市场形态表现为垄断时，必然对应于产业组织方面的高度集中。但是，产业组织通常具有“范围”的概念，也就是说产业的集中度是指特定区域内（一般指一个国家内）的产业组织结构状况。这样在一个国内生产（或服务）领域的高度集中，即本国的同类商品（或服务）由一家或少数几家企业所提供，这些企业也可能形不成市场垄断或足够的市场控制力，因为还要取决于市场的开放程度。在全球经济一体化的大背景、大趋势下，由于外部竞争对手的存在，一国同行业中独大的企业也可能难以构成市场垄断力量。美国最著名的反垄断案件——大约翰洛克菲勒标准石油托拉斯1911年的解体——中脱颖而出的两个最大、最有实力的竞争对手（埃克森公司和莫比尔公司），在87年后的再度联合（涉及金额高达810亿美元），为在市场开放环境下对垄断的重新认识作出了令人信服的注解。就目前民航市场结构的普遍状况看，存在着国内、国际两个情况迥异的市场：国内市场相对封闭，外国航空公司被完全禁止或者有限制地进入国内航空市场；国际市场上，诸多大的航空公司竞争激烈，市场开放度较高，尽管市场开放是通过代码共享等双边或多边协议实现的。这一市场结构对国家管理者提出了政策挑战：一是如何创造并维护国内市场有效的竞争环境；二是如何促进国内企业提高国际竞争力，使其尽可能多地占据国际市场份额，而提高国际竞争力的重要实现方式是规模效益。由于政府的两大政策目标存在某种程度的抵冲效应，这样政府必须在政策选择中作出新的平衡，或者在强调某一政策目标的同时，采取新的措施以矫正另一政策目标偏离可能产生的负效应。从产业组织结构的国际经验看，英国、德国、法国、意大利等主要发达国家（美国、日本除外）仅有一个主要的航空公司，这些航空公司占有各自国家中国际航线市场份额的绝大部分，而对于国内市场竞争强度有可能减弱的问题，采取降低市场进入门槛的方法促进竞争。最近加拿大两大航空公司合并案对此问题给出了很好的说明。长期以来，加拿大的民航业形成了两大航空公司（CanadianAirlines和AirCanada）为主、地区性和获得特许经营的航空公司主要提供支线服务的产业组织结构。自1990年起，由于两大公司长期过度竞争、航线网络高度重复，因而导致了其经营成本不断增加，进而严重影响了其网络的有效运作，企业亏损严重。具体表现在：一是，加拿大航空工业长期受运能严重过剩的持续影响。在过去10年两大航空公司至少有5年是亏损的，亏损总额接近20亿加元（约13．5亿美元）。二是，两大公司失去了一些国际航线的市场份额，目前两大公司仅占有在加拿大定票的国际航线（不包括美国）市场份额的34％，而与此同时，外国航空公司在此市场上份额却有明显的增长。[!--empirenews.]三是，同过去4年其他国家的航空公司取得了创记录的盈利和就业增长率的情况相比，加拿大两大航空公司却江河日下，过去10年两大公司共削减了10％的职工。四是，自1990年以来，国内机票价格平均上涨了22％，而同期通胀率为16％。由于两大公司竞相刺激乘客加入各自的商业联盟（如航空公司、饭店等）享受折价服务（超过80％的机票给予了过高的折扣），为此付出了巨大的成本。五是，在过去10年间，两大公司不得不取消了许多国内航线及其他服务。由于存在这些较严重的问题，加拿大航空业的重组和两大公司的合并已成必然，并成为相关公司、公众、政府高度关注的事情。1999年8月，作为拥有140亿加元资产和58000名员工的加拿大最大的公司之一——Onex，经与两大航空公司协商后提出整体收购AirCanada和CanadianAirlines两大公司，并组建新的航空公司——NewAirCanada。两公司合并、重组涉及的总额达到57亿加元，其中包括41亿加元的债务和价值16亿加元的股票。新的公司将拥有100％的非上市股。从垄断和竞争的角度来看，目前82％的国内航线掌握在两大公司手中，新的公司将继承其航线资源和市场份额，这样就形成了单一大公司占有绝大部分国内市场的局面。而在国际市场上，目前两大航空公司仅占有在加境内购买国际航线机票的34％的市场份额。尽管两公司合并后，从根本上改变了加拿大民航业原有的竞争格局，国内市场的竞争强度将随之减弱，但此合并方案仍然得到了公众的广泛支持。从民意调查的结果看，68％的加拿大公众赞同两大公司的合并，因为公众预期合并将带来如下利益：一是将提供更多的直抵目的地的直飞航班；二是扩展市场网络；三是提高行业的效益并为加拿大人创造更多的就业机会。总之，两大公司的合并将能够有效地降低经营成本和创造新的效率，从而为以较低的价格为公众提供优质的服务创造了可能。此合并案正在经由加拿大竞争局、运输部、议会的逐级审议过程中，目前尚未作出明确的结论。但不久前，运输部部长公开支持此合并案，因为从提高加拿大民航业的国际竞争力角度看，合并后的新航空公司将排名世界第8位（按座位和飞行距离），这样就使其具备了有效参与全球市场竞争所必须的规模要求，预计若将两大公司的国际市场占有率提高到50％，每年将增加8亿加元的收入。同时还将为加拿大人创造新的就业机会。二、重组过程中政府在防止垄断方面的作用尽管加拿大两大航空公司长期亏损，但政府从没有试图充当“救世主”的角色，而直接安排公司间的合并与重组，合并、重组应当由相关公司完全从商业利益的角度自主提出。对于涉及金额庞大、对行业造成重大影响的合并案，政府需要做的事情：一是从维护竞争和提高行业效率的角度，判定重组应否实施；二是协调相关利益集团的各方利益，特别是防止绝大多数中小公司和公众的利益受到损害；三是对于原有的政策和管制框架进行必要的调整，以尽可能地降低或消除合并产生的潜在负面影响。调查、分析重组方案对业内和相关行业以及公众的影响，是政府判定合并行为能否执行以及如何调整相关政策的基本依据。中小航空公司（包括独立的地区航空公司和特许经营航空公司）对重组主要有三点担忧：[!--empirenews.]第一，小的和新的航空公司可能成为单一大公司攻击性竞争的潜在牺牲者。大公司可能采取短期亏损的策略，降低价格、扩展市场，达到将小公司挤出市场的目的，从而在控制市场的基础上再提高价格获得垄断利润。因此，他们认为必须对合并后的新公司进行严格的政策监管，以防止其滥用市场权力。第二，他们关心与新公司的关系。在原来两大公司为主的结构下，中小航空公司通常采取选择一个大公司与之形成合作关系的方式，提供支线服务。因此，他们高度关心如何维持原有的合作关系并建立新的合作关系。第三，关注高峰期较拥挤机场的使用。虽然新公司并不拥有和经营机场，但由于新公司占据绝大部分市场份额，就有可能形成“买方”的控制力，而使中小公司在机场设施的使用上受到歧视。就公众来说，人们期望民航业能够健康发展，并在国际市场上扮演更加重要的角色，因此加拿大两大公司的合并得到了大多数公众的支持，但公众依然面临其利益受到损害的潜在风险，因为合并行为可能降低公司的经营成本和削减富裕运能的同时，也不可避免地降低了国内市场的竞争，这样公众将面临价格上涨、某些航线及航班被取消、服务质量降低的风险。针对中小公司和公众关心的问题，加拿大运输部在表态支持合并案的同时，试图采取如下措施以尽量减少合并可能产生的负面影响：一是，政府将尽可能地鼓励民航业的竞争，通过降低市场进入的门槛促进竞争，鼓励现有的公司和新进入者开拓新市场，从而减轻重组带来的潜在负面影响。通过积极的竞争，有效地避免或减少新公司滥用市场权力，形成新的航空公司继续同地区航空公司和特许公司在国内市场以及外国航空公司在国际市场上竞争的产业组织结构。二是，允许任何国内的航空公司以合理的价格购买大公司的“飞行点”，可减轻重组可能产生的潜在负面影响。这样独立的航空公司将与大公司形成分工协作关系，并转送旅客抵达最终目的地。但是由于小公司在同大公司谈判过程中处于不利地位和面对较少的选择，因此政府一要在合并、重组的过程中重新审定航线资源方案；二要促进大公司和地区航空公司或其他小型公司形成商业联盟，特别是要求大公司在机场安排和服务、飞机租用、定票系统、票务处理、财务和会计结算等方面提供必要的服务。三是，政府要求对新公司的定价问题给出说明，并考虑将定价问题作为重组方案的附加条件。目前Onex提出的方案中，在未来5年新公司国内航线的票价涨幅将低于通胀率或其他的不可控成本（如燃料费、起降费等）的上涨。尽管如此，从短期看消费者似乎可以从低价格中获益，但从长期看消费者仍有可能面对较少的服务选择（因为合并后的公司必将削减过多的航班和运能，公众可选择的服务商也少了）和较高的价格。因此，政府还必须采取有效的措施防止大公司滥用市场权力，具体的办法是强化政府的管制。四是，民航业属于政府管制比较强的行业，此重组行动涉及诸多公共政策问题，公众高度关心如何对重组后拥有较大市场份额的公司进行监管、谁来监管。为此，政府考虑需要进一步采取何种行动，包括立法行动以满足行业重组的需要、对政策以及航空业的规制框架进行必要的调整和修改。[!--empirenews.]三、对我国民航业实施重组的几点启示实行政企分开，对民航企业进行合并重组，以改变目前民航企业过多、过散、过度竞争的不良局面，是我国民航改革和发展的极为关键和紧迫的任务，但在民航实施重组和处理垄断、竞争的问题上要把握以下原则：第一，企业的重组应采取政府引导、企业自愿自主决策的方式来推进。竞争使行业迅速发展，竞争使公众得到实惠，这是我国民航运输业以往改革的巨大成就和宝贵经验，虽然目前存在着若干问题，但决不是市场和竞争不可克服的缺陷。通过企业的联合解决我国民航企业分布散、过度竞争的问题是必须的，但集中的过程也必须主要通过市场来实现，应避免政府包办一切(尽管政府同时也是国有资产所有者的代表)和过多地干预。政府在企业重组中的政府取向是引导、鼓励企业强强联合，目的在于提高我国民航业的国际竞争力。第二，对于企业的重组方案，政府判断其是否可行的唯一依据是能否形成