论个人征信制度的合理性与必然性

论个人征信制度的合理性与必然性

该制度的合理性和必然性反映在对制度需求和制度安排的实现平衡的结果上。个人征信制度作为规范信用信息的征集、加工、整理、使用等行为的外在约束,涉及信息主体、信息提供者、征信机构、信息使用者四个主体。四个利益主体必然会通过博弈以使自身的收益最大化。因此,个人征信制度的形成与发展,基本上是一个逐步寻求均衡的过程。寻求不同主体利益的均衡,寻求信息公开与个人隐私保护的均衡,寻求守信激励与失信惩戒的均衡。当然,制度作为上层建筑,必须与经济发展水平相适应,与一国国情相适应。因此,在当前及今后一段时期,研究和借鉴国际征信制度,建立健全与我国国情相适应的个人征信制度,具有十分重要的现实意义。一、.应将被收集的对象纳入国家法定如果仅仅考虑征信的目的和作用,凡是对信息主体还款能力和还款意愿有影响的信息,似乎都应该属于允许被征集和被公开的信息。然而,从各国征信实践来看,一般都将信息划分为正常征信信息和隐私信息两大类,进而确定不同的征集方式、征集原则等。(一)严格的规定是对没有设置严格的限制,符合一般条款的规定的基本原则世界各国普遍对信息的征集范围都有明确的规定和严格的限制。尤其是随着个人隐私保护意识的逐步提高,各国对敏感信息的采集都做出了特别的法律规定。1.关的公共记录美国《公平信用报告法》规定征信机构可采集的信息包括消费者身份识别信息、贷款账户的余额、授信额度、偿还历史等与信用有关的公共记录。同时,美国基于自由市场原则,对信息共享持开放态度,没有明确不准征信机构采集的信息,但美国《平等信用机会法》第一条规定,“任何授信机构基于任何申请人的种族、肤色、宗教、原国籍国家、性别、婚姻状况、年龄做出的歧视性授信决定都是违法的”,所以,征信机构不将个人的种族、肤色、宗教、原国籍国家、性别、婚姻状况、年龄信息纳入信用报告内容中。2.个人信息的保护由于历来有保护个人隐私的传统,加上经历过二战时期纳粹利用隐私信息迫害犹太人的事件,欧洲各国对个人数据的法律保护都比较严格。对个人信息采集的规定主要列在各国的个人数据保护法中,这些法律均基于欧盟《1995年个人数据保护指令》制定。该指令第八条第一款规定,除非个人明确同意或满足其他特例条件,各成员国应禁止处理个人敏感信息,包括显示个人种族、民族、政治观点、宗教或哲学信仰、工会成员资格的数据,并禁止处理有关个人健康和性生活的数据。3.信息敏感评估日本《信用信息服务机构的个人信用信息保护方针》规定征信机构在采集、登记个人信用信息时,必须是局限在判断信息主体支付能力和偿还能力的最小范围内。阿根廷规定,为法定公共安全的目的或出于统计和科学研究的需要,在不透露个人身份识别信息的情况下,可以采集、分析个人敏感信息。智利规定,在法律规定、信息主体授权或为信息主体健康和发放医疗福利之目的,可以采集个人敏感信息,包括医疗信息。(二)强制下的数据采集由于历史背景、文化传统、市场状况的不同,各国在征信业的发展过程中形成了不同的个人信用信息征集方式。1.采集正面和负面信息,都不需要本人同意。这种方式以美国为代表。美国《隐私法》虽然规定,除非经过本人的书面申请或预先书面同意,任何机构不得向任何其他机构泄露记录系统中有关该人的任何记录,但有12种情况例外。其中,第12种特例情况就是,向消费者信用报告机构进行的信息披露无需经过消费者授权。但为了尽可能规避法律风险,商业银行等信息报送机构会主动在消费者信贷申请书和信用服务合同协议的条款中表明,对于接受银行服务并签订服务条款的用户,视为其同意银行将其信用信息报送给征信机构。美国《公平信用报告法》也规定,在合理的动机和目的下,如出于信贷活动、就业、保险等目的,征信机构收集和获取消费者个人信用信息不需要经过信息主体授权。2.采集负面信息无需本人同意,采集正面信息须经本人同意,但公共征信机构例外。这种方式以意大利为代表。意大利既有政府运行的公共征信系统,也有完全市场化的私营征信机构。考虑到二者在运行主体和服务目的上的差异性,意大利对两种机构的信息采集要求各不相同。公共征信机构采取强制性的数据采集方式,数据的采集无须取得信息主体同意。一方面,意大利颁布的《个人数据保护法》规定的例外情形,豁免了公共征信机构采集数据须征得本人同意的内容。另一方面,1993年的《银行法》和1994年通过的《信贷委员会条例》都对向公共征信机构报送信贷数据的机构进行了强制性要求,规定意大利境内所有商业银行及其在国外的分支机构和部分金融中介机构都必须向公共征信机构报送信贷数据。私营征信机构在意大利《个人数据保护法》的框架下开展数据处理活动。根据该法,2005年意大利数据保护委员会发布了《意大利私营征信机构处理消费者信用信息的行为准则》和《信用信息系统与利益平衡的规定》,要求私营征信机构处理个人正面信息必须征得本人书面同意,负面信息则无须得到本人的授权同意,但如果信息主体是法人,则处理正面、负面信息都不用得到信息主体的同意。3.采集正面和负面信息,都需要本人同意。这种方式以英国为代表。英国《数据保护法》规定,对个人数据的处理应满足的条件包括:一是数据主体同意处理;二是履行合同需要,其中数据对象是合同的一方;三是应数据对象的要求进行处理,以便签订一项合同。当然,以上条件满足一个即可。因此,银行会在服务合同中加入消费者同意报送信用信息给征信机构的条款。(三)收集来源各国征信体系模式之间的差异决定了各国信用信息公开程度与共享方面有着各自的特点。1.征信机构的数据支持在典型的市场化运作的美国,个人信用信息的征集来源较多,主要来源于公共渠道、授信机构、公用事业单位、电信公司、政府部门、催账公司、零售商、雇主以及其他数据提供商等。金融危机后,征信机构意识到,要更好地服务于信贷机构,需要更好、更多的数据予以支持。因此,征信机构开始扩大数据来源,除采集反映借款人还款意愿的以前的信用信息外,也进一步开始拓展采集反映借款人还款能力的数据的广度和深度,如资产、收入等方面的数据。2.商业银行和金融中介机构提供信息欧洲的公共征信机构,多以政府和中央银行为主导,个人信用信息来源较窄,各商业银行和金融中介机构提供信息是一种强制性行为,一般对贷款信息都设有征集起点,并通过立法保证信息的真实性。欧洲私营征信机构的数据来源则较为广泛,包括银行、含租赁公司和信用卡发行机构在内的金融公司、商会、法院等。3.惠原则—日本。日本征信机构的信息主要来源于会员机构,实行互惠原则,即征信机构与各金融机构签订协议,规定金融机构免费向其提供借款人信用信息。同时,征信机构有偿向金融机构提供借款人信用报告查询服务。(四)征信服务的风险在信用信息征集过程中,信用信息主体希望获得信用贷款,但必须以提供个人的信用信息为代价,信用信息提供者通过共享申请者的信用信息发放更加安全的贷款,征信机构则希望通过提供征信服务获得收益,三方利益主体必然会通过博弈以使自身的收益最大化。因此,各国在信用信息征集的行为规范上,基本都遵循着平衡不同主体利益的原则,合理分配风险。1.默示反对原则信息提供方向征信机构提供正常的征信信息和隐私信息,都必须遵循法律规定的告知要求。一般是对于正常的征信信息采取默示同意、明示反对的原则,而对于相对隐私信息采取默示反对、明示同意的原则。同时,信息提供方对信息的初始准确性负责,有义务配合征信机构进行必要的征信信息的更新和纠错。美国1999年《金融服务现代化法案》规定,金融机构在与消费者建立信用交易关系时,如接收消费者储蓄、向消费者贷款或发放信用卡,必须告知消费者其信息公开或分享政策,包括拟向谁公开、所要公开信息的目录、消费者的选择权等,其中,消费者的选择权指的是消费者可以选择同意或不同意金融机构向征信机构公开其信息。2.完善信用信息公开的监管征信机构有权在法律规定和信息主体同意的条件下,依法采集信用信息,也有义务按照特定的目的来使用信息,否则将构成侵权。法律还规定,征信机构必须采取合理的程序征集和公开消费者信用信息,禁止采取威胁、诱骗等手段获得或使用信息。从国外征信业发展的实践看,能够实现信用信息充分共享与信息主体权益保护的另一个重要条件是,相关的法律规范中对滥用信用信息的行为有比较严格的监管和惩罚措施。同时,征信机构有义务采取必要的措施,对信息的完整性和及时性负责,保证信息的及时更新和纠错,确保征信机构提供的信用报告等征信产品是基于信息主体最新、最全面的信息,能如实反映信息主体的信用状况。3.建立错误博弈权和纠错权在信息的征集过程中,信息主体有权利决定自身信息的共享程度,有对自身征信信息的知情权和对错误的争辩权,有权依法要求征信机构和信息报送机构在法定的时间内,纠正与事实不符的信息。关于信息主体对错误的争辩权和纠错权,一般通过每年对信息主体赋予一次免费信用报告查询来实现。国际上赋予信息主体知情权的通行做法一般分为两种,一种是仅在信息主体同意的条件下,采集征信信息,这样做的优点是能最大限度地保护信息主体的权益,但缺点是不利于征信信息的合理共享;另一种是在采集信用信息时不告知,但是在使用时严格遵守信息主体同意的原则,这样做有利于在不损害信息主体权益的条件下,合理共享征信信息。二、维护和实现信用法制的基本措施规范个人信用信息使用行为是保护隐私权的基本措施,是防止信息被滥用的必然手段,是促进交易公平合理的有效途径,是依法行政和完善信用法制的客观要求。(一)目的正当原则各国的征信立法一般都对信息的使用目的做了严格的限制。美国《公平信用报告法》第604条规定,消费者信用报告的使用只限于五种目的:信贷、就业、保险、获得政府许可证或其他利益、商业往来。若用于其他目的则需要法院决议支持或获得消费者的同意。澳大利亚《联邦隐私权法》明确了目的正当原则。该法规定,信息保管人或管理人必须在确认信息使用目的是正当的时候,才准许信息被使用;为了特定目的收集、管理信息的管理人,只有为了特定目的,即为了信用授予或用做其他正当目的,才能使用信息,否则不能在其他场合随意使用该信息。(二)个人信用报告的提供信用信息的使用会在一定范围内公开被征信人的信息。因此,各国对信用信息的使用范围都做了相应规定。美国《公平信用报告法》规定,个人信用报告只能在用于以下目的时提供,即与信用交易有关、为雇佣目的、承做保险、与合法业务需要有关、奉法院的命令或有联邦大陪审团的传票及联邦调查局以侦查为目的。日本的《行政机关保有的电子计算机处理的个人信息保护法》规定,信息机关在对委托客户数据提供过程中,所提供的内容必须限定在信息主体在书面文件中同意的范围。(三)信息提供的期限信用信息是动态的,各国对信用信息的使用年限都做了具体规定。美国《公平信用报告法》规定,正面信息保留10年,负面信息则区别对待:破产记录保存10年;民事诉讼、民事判决、逮捕纪录、缴纳欠税滞纳金记录、被追收或被冲销坏账负面记录只能保留7年。但对特别严重的违约或有害个人信用的行为,不受上述期限的限制。同时,该法还要求信息提供者在提供信息给信用报告机构时必须提供具体的时间。欧盟对信用信息的使用期限没有统一规定,因此各国要求征信机构对个人违约记录的保存期限也各不相同,如英国个人违约或债务未被清偿的记录保存6年,破产记录保存15年;德国个人违约或债务未被清偿的记录保存5年,破产记录30年。澳大利亚失信记录保存5年,一旦消费者清偿了拖欠的贷款,在完全偿还贷款的45日之内,征信机构要将消费者的不良记录彻底清除。日本《东京银行协会个人信用信息中心规则》规定,信息的有效期原则上是从登录日开始后的5年。拉美多数国家规定信用报告所含信用记录只能保留短短的几年时间,特别是当债务偿还后。如智利规定,从应付之日起,有关经济、金融、银行和商业债务的信息,征信公司只能保留7年,然而,如果债务得到了偿还,3年后将删去负面信息;阿根廷的限制性更强,负面信息只能保留5年,而且如果债务得到偿还,时间可缩短到2年;巴西对个人数据记录的时间限制为5年,包括征信报告。(四)国外及地区对信用报告的认知历史上,大部分国家的征信都是从收集借款人的负面信息开始的。随着各国征信环境的逐步改变,许多国家,如美国、德国、意大利、加拿大等,已经开始充分认识到全面信用报告在拓展信贷市场范围、提高决策效率、促进市场竞争中的好处,允许正面信息和负面信息都进行传播和共享。在另一些国家或地区,如比利时、法国、澳大利亚、韩国、中国的香港地区等,出于对客户隐私的保护,或者是现有贷款机构人为限制竞争的结果,只允许征集消费者信用的负面信息。其中,澳大利亚的个人信用报告只包括过去5年内的负面信息。三、信息共享中的权征信法规制度的建立总是致力于寻求信息公开与个人信息隐私权保护的均衡。从各国立法实践可以看出,既要促使信息的共享,促进征信业务的发展,又要从法律和监管的层面规范征信行为,并赋予信用信息主体相应的权利,以权利制约权力的滥用。下面,以美国为例。(一)征信机构在信用报告的履行美国1970年《公平信用报告法》是规范个人征信发展的基本法律。制定《公平信用报告法》的指导原则是保护消费者权益,确保数据的准确性,保证征信制度的公正性。根据征信市场的最新发展趋势,美国国会分别于1996年、2003年对《公平信用报告法》进行了两次修正,称为《公平信用报告改革法》和《公平与准确信用报告法》。这些法律主要从以下几方面强化了对信息主体权益的保护:1.防范身份盗窃。(1)设置身份盗窃警示标记。法律规定,如果消费者认为自己的身份信息已经被盗用或可能被盗用,并能提供合理的证据证明自己的身份,就可以要求征信机构在信用报告中设置欺诈警示标记。授信机构不能为设置了欺诈警示标记的账户提高信用额度、开立新账户等,除非通过打电话或其他有效方式确认账户持有人身份。(2)信息冻结。信息冻结是指消费者有权要求征信机构冻结其受身份盗窃影响的信息,一旦冻结,征信机构就不得再对外提供这些信息。(3)防止数据再污染。如果数据提供机构接到征信机构关于信息冻结的通知,则应建立相应的程序防止将已冻结的信息再次向征信机构报送。2.保障消费者知情权。法律规定消费者有权获得本人的信用报告,而且每年可以获得一份免费的信用报告。法律还要求联邦贸易委员会制定标准的消费者权利模板,并规定征信机构必须将权利模板与信用报告一起提供给消费者。此外,消费者还有权获得自己的评分信息。3.保障信用报告的合理使用。(1)许可目的。征信机构必须制定严密的程序,确保只向符合“许可目的”的机构提供信用报告。(2)消费者有权“选出”征信机构的营销名单1。(3)限制医疗信息的使用。征信机构不得为雇用、授信、保险销售目的提供包含医疗信息的信用报告,除非消费者出具书面证明表明自愿提供医疗信息。4.提高信用报告信息的准确性。(1)负面信息通知。如果一家授信机构向征信机构报送了消费者的负面信息,则必须在30天内向消费者提供负面信息通知。(2)异议处理。消费者有权对与自己实际情况不符的信息提出异议,征信机构应对消费者异议进行内部核查,并应在接到消费者异议申请后5个工作日内,将所有关于异议申请的信息提供给异议信息提供机构。消费者还可以直接向数据提供机构提出异议申请。(3)数据提供机构的义务。数据提供机构应承担提供准确信息和更正错误信息的义务,不能报送明知是或消费者已通知是错误的信息,应及时更正错误信息,并采取相应措施防止再次报送错误信息。(二)我国个人征信业务的监管机关美国个人征信监管的主要理念是保护消费者权益,而不是直接监管个人征信机构的业务。法律规定,个人征信业务的主要监管机关为美国联邦贸易委员会,它主要负责消费者权益保护。由于个人征信信息的采集和应用都涉及金融机构,因此,金融监管部门也协助进行监管,主要负责督促数据提供机构提高报送数据的质量,提高处理异议的效率等。1.保护消费者权益(1)部门设置。联邦贸易委员会中专门设置了“消费者权益保护局”,主要职责是根据联邦法律赋予的权力,通过制定法规、实施调查、起诉违法的公司和个人、宣传教育等措施来保护消费者权益。(2)监管情况。首先,制定法规政策。其次,撰写研究报告。再次,执行法规政策。联邦贸易委员会是征信法规政策的法定执行机构,它没有直接检查、审计征信机构的权力,只能通过向法院提起诉讼来确保征信机构、数据报送机构、个人信用报告使用者遵守相关法律规定。最后,宣传教育。编写系列宣传材料、在门户网站开辟专栏、设置免费热线等,加强防范身份盗窃的宣传教育。2.调查和处理信息提供机构的职责法律对美联储提出了明确的监管要求:一是加强对金融部门数据报送机构的日常检查,加强对消费者投诉的处理。二是要求美联储会同其他金融监管部门及联邦贸易委员会,制定关于确保数据提供机构向征信机构报送数据准确性、完整性的准则及明确何种情况下数据提供机构必须对消费者直接向其提出的异议展开调查。三是要求美联储制定负面信息通知的标准模板。具体监管措施包括:(1)日常检查及投诉处理。联储银行主要负责监管州会员银行,因此主要检查州会员银行执行《公平信用报告法》及其修正案中关于数据提供机构规定的情况,如发现违规则将进行传讯。联储银行还负责调查消费者对州会员银行的投诉。这些投诉一旦被证实,联储银行也将传讯那些违规银行。美联储还专门建立了一个消费者投诉信息数据库。(2)制定法规和撰写研究报告。四、警告(一)信息的收集和使用各国的法规制度虽然有所差异,但在征信行为规范和信息保护方面却有着一些共同的原则:1.征集限制原则。由于信息的本质属性、处理方式、使用背景等方面的敏感性,各国法规制度对信息征集范围、征集方式等都做了限制。2.信息质量原则。征信信息资料必须具有准确性、完整性、公平性和相关性。公平性和相关性是指征信信息对于实现征信目的应该是充分的,信息的征集应该是出于法律法规规定的目的,并且信息的使用完全是为了实现这些目的;准确性、完整性是指对信息的征集和进一步处理的目的而言,信息是准确完整的,为确保信息的准确完整,对信息要及时地更新、删除或者更正。3.目的确定原则。在数据的征集、加工、使用、共享等一系列行为发生之前,应该确定数据将被使用的目的,而且以后使用目的变化也应被列明。新的使用目的不能被随意引入,更改后的使用目的也应该和最初的信息使用目的关联和兼容。这是国际上对信息使用行为进行规范的一种有效方式。4.使用限制原则。限制涉及与既定使用目的相背离的信息使用行为。信息经传递后有可能被用于未经授权的目的,从而泄露个人隐私或者商业秘密。从各国的立法和制度建设实践来看,对信息使用条件的规定就体