我国社会保障房建设的选址问题及对策研究

我国社会保障房建设的选址问题及对策研究

一、保障房选址:相关研究与评价随着我国经济和社会的快速发展和城市化进程的加快，城市化人口的住房问题已成为影响市场经济健康发展的基本生活问题之一。因此,大力建设保障性住房成为政府解决这一民生问题的根本措施。目前中央政府对地方政府要求的保障性住房建设,只提出了总量供给指标要求,用以保障基本的居住需求为主,而对于保障性住房的选址没有具体要求,保障对象的出行是否便利,就业是否困难,社区的相关配套设施是否完善等问题缺少相关规定。基于此,地方政府在我国现行财政体制背景下,将多数保障房建设选择在交通、教育、医疗等基础配套设施不完善的城市外围区域。目前,保障房的这种城市外围选址,必然导致保障对象的交通成本的提高,就业机会的减少,既不能满足低收入家庭的住房需求,也无法实现中央政府在住房保障领域的初衷,致使不少城市的保障住房出现“有房没人住,有人没房住”尴尬局面。针对这种局面,保障房选址成为社会和学术界关注研究的热点。从现有的文献来看,保障房选址的研究可以分两大类,一类是保障房选址的理论分析和建设分布模式。如郑思齐等(2010)立足于保障性住房空间布局的理论基础和国际借鉴,探讨了我国保障住房空间选址存在的问题,提出了改善空间选址的制度激励以及具体方式(p21-22)。周素红等(2010)以土地利用成本分析广州市典型保障房社区为例,研究了因地方政府对土地成本过度倚重而造成的保障房居民的居住与就业空间不匹配现象,建议在中心城区相对分散地配备一定数量的保障性住房。从保障性住房的适建性评价来看,丁旭(2012)认为交通便捷度、公建配套完善度、土地经济性是保障性住房的适建性主要的评价因素,构建了保障性住房适建性评价方法,并以杭州为例展开研究,从而为保障性住房用地选取提供科学依据(p70-76)。另一类是以TOD模式为导向进行的保障性住房选址相关理论研究,如BelindaYuen以新加坡组屋为例,建议保障性住房应在交通条件较好的地段进行选址建设,比如新市镇中心的地铁附近(p22-28)。杨靖等(2009)(p57-58)、吕艳等(2010)(p38-39)、汪冬宁等(2010)(p59-60)认为可结合公共交通选址,发展以公共交通为主导的保障房住区模式,保障房的选址应邻近大运量城市公交系统,通过沿公共交通走廊安排保障性住房建设,充分发挥公共交通的引导作用,提高低收入人群的出行效率。在探究我国保障性住房建设选址的决策因素分析时,杜静等(2012)(p84-88)建立了选址合理性综合评价模型,对交通便利、就业机会和配套设施等因素进行评价,并以南京市为例,证明出交通便利是对保障性住房选址决策影响最大的因素。从现有的文献来看,目前国内外不少学者对保障性住房的选址进行了积极、深入的探索,但这些研究要么忽略公共交通系统,要么只分析保障房的经济地理位置与公共交通相匹配的静态状态,考虑了保障房合理选址的一个或几个侧面。同时,以往的研究大多忽视了现行财政体系和土地出让制度约束下,地方政府保障房选址的困境,对于以公共交通模式为主导的方式的保障房选址的深入研究较少。由此导致其建议的可行性也有待提高。基于此,本文从公共交通和混居的研究视角,结合TOD模式引导保障房选址,同时在公共交通的附近采取“大混居,小聚居”的分布模式进行保障性住房的选址,并以武汉市为例,通过对武汉市现有和今后公共交通系统的线路布局对武汉中心城区的保障性住房建设选址进行研究。二、危险住房建设场地的理论分析(一)混合居住：构建社区混合、hd-流建模式目前,保障性住房建设在城市空间的分布上存在两种模式,即集中建设和混合配建。保障性住房的集中建设主要是指保障性住房在城市空间分布上相对集中,这种建设模式的优点是在短期内能满足保障性住房的数量要求,单纯满足中低收入家庭的居住需求,缺点是促成了原来分散居住的中低收入群体的空间集聚,导致其产生空间极化或不同经济阶层之间的相对隔离,从而加剧了城市社会矛盾,甚至引发了社会冲突及诸多问题。从美国等西方发达国家的低收入人群的住房集中建设结果的经验来看,集中建设模式使得穷人和黑人等弱势群体大量聚居,形成了“富人区”与“廉租区”两种居住形态,造成城市空间的隔离,进而加剧种族隔离,引发一系列社会冲突,不利于社会的稳定与和谐。面对保障房集中建设产生的一系列社会问题,欧美各国开始尝试通过保障房混合配建的方式,实现居住小区附带的优质资源的共享,解决社会的空间隔离,缓解社会矛盾。从社会学的研究视角看,社会和谐的理念是混合性质的住房社区建设的基础,混合居住的方式可以解决社会不同阶层之间的隔离,从而使居住者能互相交流与促进信息的互通,并在一定程度上促进社会较低阶层者就业问题的解决。不可否认,由于不同阶层居民在收入水平消费能力和生活方式等方面存在差异,如果生硬地将他们混合在一起居住,将可能造成居民心理上或者生活上的隔膜而达不到预期的效果。为此有学者提出,保障性住房建设模式“混合社区”采用“小隔离、大混合”,“社区混合、邻里同质”新的规划布局理念,即在尊重低收入者住房选择权利的基础上,有利于推动各阶层之间的相互融合与激励作用,同时单个保障性住区建设规模的低限以“基层社区”为基准(p30-31)。如美国部分地区规定在住宅的开发项目中,凡是超过20个住宅单元的都需要以12.5%的比例配建保障性质的住房,通过增加配建比例则可以有一定程度的容积率的补偿机制相互结合,从而促进配建的效率。因此,即使保障性住房的分散建设方式存在部分缺陷,但可以通过政策或者教育宣传等方式予以解决;以分散混合的保障性住房建设方式相比于集中型建设方式,其存在的较大优势使得保障性住房的混合建设存在相对合理性。在借鉴国外的建设经验的基础上,武汉市中心城区的保障性住房选址也趋向于分散混合的建设方式,但其实践建设并没有很好地利用公共交通系统,尤其是目前快速发展的轨道交通。由于轨道交通对于住房选址所体现的优越性,因此对以公共交通为导向的保障房的选址研究具有重要的理论及现实意义。(二)tod模式的内涵TOD模式(Transit-OrientedDevelopment)是结合土地的利用规划,通过以公共交通战略为导向进行土地的开发与利用,此种模式在大城市或小社区都能得到很好的利用。其基本内涵为在具有健全的公用设施、完善的零售和服务性质、充足的就业机会的空间范围内,依托地区发展的定位与方向,在公共交通廊道地段以及车站为核心的一定范围内进行混合式的建设过程。TOD模式作为以轨道交通发展为导向的土地开发利用,一是在城市交通规划方面,通过已有资源的高效率的轨道交通的利用,结合交通需求者的步行与地面公交系统的串联,从而减少私家车的使用,由此在一定程度上缓解城市环境污染严重的现象。二是在城市规划方面,由于轨道交通的便捷性,在对车站周边地区的房地产业等进行综合开发与建设,其能提供大量的住房与就业机会,因而使得住房需求增加,从而提高周边土地的使用价值。在以TOD模式为理念进行保障房选址时,其优点体现为:1.便于城市低收入人群的出行,减少了其相应的时间成本以及交通成本;2.部分低收入人群可以在公共交通系统沿线的相应的区域内解决其自身就业问题,从而减少了因工作等需求而出行的人员,在一定程度上降低了交通拥挤现象;3.政府可利用已有的邻里基础单元和地方的基础建设,减少了其对保障房建设中相关建设的资金投入。(三)住房区位与公共交通依赖程度的关系从经济视角来看,由温哥等学者提出的互换论对于从城市居民交通费用和住房费用的相互关系的理解可知,住房需求者通常会在住房费用下降而距离增加,导致交通费用增加的情况下,从两者之间权衡而选择所需总费用最低的地方居住,如图1所示:保障性住区居民因就业困难、生活不便等原因而不愿意在偏远区域居住,其中主要原因在于缺乏便利的公共交通设施,造成了其出行困难以及交通、时间等成本的增加。由图1可知,随着距市中心的距离增大,住房区位的边缘化,住房费用将减少,而交通费用则因距离的增大而增加,当交通费用和住房费用达到均衡值,即距离为C点时,住房总费用达到最小,因而使得住房需求者选择此处住房。对于中低收入家庭来说,他们对公共交通依赖程度高,对交通费用也更为敏感(p106-107)。因此政府在对保障性住房进行选址时,应该重视交通尤其是轨道交通的重要作用,在其周围配建一定比例的保障性住房,发挥城市交通走廊的廊道效应,即包括廊道的流通效应及其辐射效果,表现为交通走廊沿线土地通达性的协调以及对周围土地规划布局的集聚与扩散,确保其合理分布。(四)保障房的选择与交通的可达性及相对重要性随着经济增长和技术进步,不仅是商品房的建设需要合理规划以及高品质的空间布局角度,保障性住房也应该具有前瞻性。有学者认为大量的保障房建设并非是消极应对民生问题的权宜之计,通过建设高品质的保障房,可以提升城市整体的建筑品位和防止低水平的重复建设所造成的资源浪费,并且成为国家中长期经济增长新的引擎(p30-31)。同时也有学者认为现有的土地利用模式与城市的交通系统之间存在互为影响的关系,即土地的利用模式决定了人们居住、就业以及各种公共服务的空间位置,其对交通需求为城市交通的规划提供了依据,同时城市交通系统反过来通过交通的可达性对土地利用模式产生影响(p30-31)。对于以公共交通为导向的保障性住房建设,由于交通的廊道效应,公共交通附近的地块价格的逐步上升,如地铁站附近地价相对较高,这也就意味着在公交站台或者地铁站附近进行大规模的保障性住房建设并不能达到最优状态。基于保障房建设前瞻性的考虑,最优的解决方式是结合保障性住房选址的决策要素,即土地位置与土地价格的均衡最优,通过快速轨道交通邻近优先,公共配套设施建设优先、商品房适度配建优先等原则进行保障房的选址(p59-60)。由于城市土地的利用所产生的需求与利益的重大影响,使得城市交通与规划具有重要意义。从图2中可以看出,城市土地的合理利用对用地的成本、城市的就业机会、低收入居民的时间成本以及保障性住房是否能进行混合配建等有重要影响。而这些影响在需求和利益的驱使下,进而影响到交通的需求及其规划。通过交通成本的减少及其可达性,又反作用于城市土地利用的合理性。因此,为保证低收入居民需求与利益的双轨并行,使得城市土地利用与交通系统形成了循环的互动机制。通过交通及城市规划为导向,在公共交通附近的商品房建设中配建一定比例的高品质公租房,混合搭建保障性住房,在契合城市建设建筑风格整体感的同时,减少低收入人群的交通成本、用地成本、时间成本等,增加就业机会以及满足其通勤需求。三、武汉市保障房间布局和优化的问题(一)居住空间分布集中与供给方式匹配不合理随着武汉市保障性住房在供给数量上逐年递增,结合2013年武汉市主城区道路系统规划图以及2011年的武汉市保障性住房布局,可以看出武汉市的保障房的选址基本在武汉市的二环、三环线外(见图3),其选址距离城市中心区较远。从目前武汉市的保障房建设分布的具体现状可知,武汉市的保障性住房布局仍然是以经济利益最大化为主导进行保障房建设。以经济适用房为例,从武汉市在2005-2010年间竣工经济适用房的具体建设情况来看,武汉市保障性住房的空间分布呈现出的如下特点:首先是保障性住房主要分布在城市二、三环之间的边缘区域;其次其区域基础设施和环境较差,远离规划中的快速交通线路并且单体社区呈规模化趋势。同时保障性住房的分布呈现以组团式的集中布局,而不是以分散式的形式进行布局。城市中高档住宅多位于区位条件优越基础设施和公共服务设施完善的中心区域,由于无法承担中心城区的高房价,中低收入人群只能选择集中居住在城市的边缘区域。造成此种现象的主要原因在于:1.保障房的供给强度和相应的公共服务质量的提高主要依赖于地方政府的财政支出。由于城市的基础建设的主要财政收入来源于土地出让金,房地产业成为了重要的经济来源,因而出现了地方政府依赖于土地财政的收入。如果保障房安置于高地价区,在造成地方政府财力不足的同时,将提高政府土地出让的成本,对房地产市场造成冲击,因而导致其不愿将城市中地价较高的区位用来建设保障性住房,只能靠招、拍、挂方式来获取更多的土地出让金,以此使得资金平衡;2.在政府对缺乏用高价地建设保障性住房热情的同时,以“利润”为目的的房地产开发商与进行投融资的金融机构也可能由于面临着“高投入、低回报”的境地,因而缺乏足够的动力进行保障性住房项目的开发,低收入人群被迫迁徙到城市外围及城市中居住条件较差的区域。不可否认,由土地出让金所带来的财政收入能在很大程度上弥补地方财政的缺口,为了降低保障性住房所需用地的机会成本,必然会出现政府有意地将保障房项目建设集中在地价相对较低、离中心城区较远的地区(见图3),由此也就相应的使得低收入人群出现了交通成本的增加与就业机会的减少等问题。由于保障性住房需求量大,政府为快速解决低收入人群对住房的迫切需求,采用集中建设的方式,加上政府对保障性住房的区位选择是否合理与匹配做出规定,如居民交通出行成本与便利性、相关的配套设施、就业等问题缺少相应的法律规定,使得地方政府以增加财政收入以此促进地区发展为出发点,将经济效益较高的区域规划为商业或其他高收益用地,而将经济效益低的偏远区域用来集中建设保障性住房,因而加剧了居住空间分异和社会分化。由于保障房建设选址的边缘化,导致低收入群体通勤成本的增加与生活质量的降低。(二)保证住房选址从目前武汉市中心城区保障性住房的建设现状来看,其实践建设并没有很好地利用目前的公共交通系统,尤其是快速发展的轨道交通,因此有必要联合与公共交通系统,针对目前武汉市中心城区的保障性住房选址所存在的问题,其选址可分为如下两种情况进行布局。1.基于tod模式的保障房通过城市交通快速带动区域发展,应该发挥武汉交通和经济优势,利用其集聚和福射作用引导城市用地规划,尤其在交通站点附近最大限度地吸引商业、办公以及住宅用地等,形成综合开发用地或者商圈,促进区域整体经济发展。在站点上利用TOD模式进行土地利用的混合开发,以“串珠式”的发展来引导城市规划与建设,从而有效节约土地资源,提高土地利用的整体效益。目前来看,武汉市的待建的地铁首末端或部分几个中间站点相对而言较为偏僻,其基础设施并不完善,地价相对较低,用来建设保障性住房具有较大优势。因此在以TOD模式为导向进行武汉市中心城区的保障性住房的选址时,可通过保障性住房的“串珠式”混合开发。地铁沿线或两端的保障房选址方式是选择距离地铁站点步行合理时间内的地段进行其开发建设。通过在地铁站沿线的较近处建设保障性住房,在兼顾地价、方便出行的同时,减少低收入人群的出行时间成本与交通成本。同时,保障性住房建设需求量大,能快速集聚人气,也有利于促进其周边区域的快速发展与成熟,使区域可持续性发展。2.优化设置网点区如前文所述,由于交通的廊道效应以及出行的方便,高收入人群更愿意居住在交通便利之处,因而导致供小于求,公共交通附近的地块价格也随之上涨,武汉市中心城区的地铁站附近房价相对