关于我国社会保障住房建设的思考

关于我国社会保障住房建设的思考

目前，住宅安全性建设已成为中国住宅建设的重点和热点。如何保证保障性住房的供给方式(包括用地规划与建设引导)既科学合理,又体现公平公正,是城市规划需要密切关注的问题。目前保障性住房用地主要采用划拨方式集中供地,由政府委托开发机构集中建设保障性住房。这一方式一方面难以适应保障性住房短时期内供给数量巨大的问题,另一方面由该方式引起的诸多问题逐步显现。其中,保障性住房小区“规模大、集中建设、选址偏远”曾被学界诟病,却仍未转变建设方式。此外,由于保障性住房小区项目规模普遍较大,目前承担保障性住房建设的绝大多数是大型国有房地产企业,往往采用“一条龙”服务。因此有人担心,正是由于这种不完全竞争,同时又缺乏足够监管,可能会产生住房质量难以保证,品质较难提升等问题。因此,一些城市开始探索其他方式作为保障性住房供给方式的补充,例如,北京市已开始采取政府直接回购商品房作为保障性住房来源之一。此外,要求开发商在建设商品房小区时必须配建部分保障性住房也是一种正在被探索的方式。本文将通过对美国包容性区划的学习和研究,对这一尚在探索阶段的保障性住房供给方式进行探讨,并提出相关的政策实施建议。当然,美国包容性区划对中国相关政策制定和规划编制的启示远不止于保障性住房“配建”政策,本文只是结合当下保障性住房建设的突出问题,将对包容性区划的学习集中在“配建政策”问题上进行讨论,既期待借此引出更多对于包容性区划的深入研究与讨论,也希望引起学界及政策制定者对于保障性住房供给方式问题的关注。1美国“以就业为本”的包容性区划政策美国的包容性区划实践始于20世纪70年代,作为一项地方性法规最早在马里兰州蒙哥马利郡的区划中尝试,“截至到2004年,美国采用包容性区划的居住区大概有600多个,这些项目主要集中在新泽西州,加州和马萨诸塞州”(Porter,2004)。美国地方政府实施包容性区划政策的初衷是促进社区多元融合,弱化由居住分异引发的一系列问题。但其推出之时正逢美国联邦政府逐步减少直接的公共住房建设,减少公共住房实物供给的时代(1)(AlexF.Schwartz,2010),因此包容性区划被认为是一种通过政府政策引导和要求,运用市场对资源重新分配的手段,为中低收入群体提供公共住房之外的“可支付的”住房选择,是对美国公共住房体系的一个市场补充。包容性区划是指通过区划规定,要求开发商在进行商品住房开发时提供一定比例的可支付住宅(2)(affordablehousing),以中低收入群体(中等收入、低收入和极低收入者)可以支付的价格出售或出租,在这个过程中,开发商相应地享受政府提供的开发奖励政策,如容积率补偿、增加建筑密度、建设高度奖励,税收减免等。1.1建设支持和补偿住宅的一般要求(1)就地建设要求(set-asiderequirements)。在住宅开发项目中,规定一定比例的住宅(套数)专门提供给特定群体(极低收入、低收入、中等收入),该比例在不同地方有差异,比例从5%到35%不等。大部分城市采用的比例是10%~20%。(2)开发激励(developerincentives)。这些开发激励包括多种手段,最常见的是容积率奖励。大多数情况下,开发商可以得到大概20%左右额外的开发密度奖励。除了容积率补偿,常见的补偿方法还有减免各种开发和建造费用,降低停车建设要求,宽松的设计标准,加快审批速度,加快区划调整程序等等。(3)管理力度(strengthofrequirement)。大多数情况下,地方政府会以不同的方式对开发商进行补偿,但也有少数城市,不对开发商建设可支付住宅提供任何补偿,只是强制其符合建设要求。还有些城市采取自愿式的区划政策(voluntaryinclusionaryzoningprograms),即一方面提供容积率奖励等政策激励开发商建设可支付住宅,另一方面也允许开发商放弃奖励政策,全部建设市场价格的住宅。(4)对目标群体的收入要求(incometargeting)。大多数城市对可支付住宅的购买者/租用者(purchasersandrenters)的收入要求,大概是不超过地区中等收入的50%~120%的人群。一般来说,对购买者收入的最高要求要高于租用者的标准。(homeownerhousingfrequentlyhashigherincometargetsthanrentalhousing.)为极低收入者提供可支付住宅,常常给他们提供额外的住房补贴。(5)受政策影响的项目(affectedprojects)。各地对受包容性区划影响的项目准入规模标准和项目类型规定也不尽相同。包容性区划通常要求满足最低建设规模标准的持有或租用住宅项目执行相应的建设要求,但是通常带有电梯的高层住宅开发项目可以免于包容性区划要求。也有地区对商业公寓综合楼项目提出建设一定比例可支付住宅的要求。(6)异地开发和替代费用。一些包容性区划项目允许开发商在某些特殊情况下可以选择在其他指定土地上单独建设可支付住宅,或者为一些专门建设低收入住宅的机构提供基金以代替在自己的用地中配建可支付住宅,通常采用住宅信托基金(housingtrustfunds)的方式。尽管这一做法有悖于社区混合的建设目标,但是适用于一些较难提高容积率的项目。例如,在用地极为紧张的小规模用地上,或者用地规模稍大却在用地中存在较难开发的区域(Porter,2004:229)。(7)住宅可支付性的时限。包容性区划通常会约定这些居住单元保持可支付性质的时效。一些地方没有对该时效提出任何要求,也有另一些地方对可支付住宅性质的时效规定为无限期。大多数的地方对该时效的规定时间为10~30年。一般来说,对租用住房保持可支付性的时效要求长于对可购买的住房的时效要求。1.2包容性区划政策的引导作用包容性区划在美国讲求公民民主和社会公平的地区更加受到支持和欢迎。包容性区划的鼓吹者大力倡导该政策的主要理由包括:(1)几乎可以无成本地提供可支付住宅;(2)有利于建设混合收入的、多样化的融合社区;(3)有利于空间上的“职住平衡”,缩短通勤距离和减轻环境压力;(4)抑制房价过快上涨。此外,包容性区划政策的倡导者通过政策实施与研究发现,政策的执行需要注重以下几点:(1)强制性政策才能发挥作用。通过比较研究,马奎加(VinitMukhija,2010)认为“起作用的包容性区划必须是强制性的,同时应该包括及时根据市场行情更新计算取代建设所必须提交的替代费”。NPH(3)(2007)的调查发现,加州那些采用鼓励性包容性区划政策的地区几乎没有通过该政策建成可支付住宅。(2)仔细地设计可支付住宅开发成本的补偿政策,才能使包容性区划实施的更好。通过提供各种补偿政策的激励,才能调动开发商建设可支付住宅的主动性和积极性。那些没有提供任何补偿政策的城市,除非住宅开发市场非常繁荣,否则包容性区划政策会抑制当地的房地产开发。(3)必须提供足够的灵活性,适应不同地区的开发,尤其是大城市。实践表明,尽管都是实施包容性区划政策的地区,政策具体内容存在差异,主要是为了适应不同地区的经济发展水平及住宅市场状况。尤其是大城市,在不同的区域应根据实际状况适当调整区划的具体内容,例如提供可支付住宅占总开发量的比例,执行该政策的最低开发门槛等。(4)包容性区划应配合其他政策共同形成可支付住宅供应体系。包容性区划政策只是保障性住宅政策体系的一个部分,不能完全依赖它为低收入群体提供住房保障。1.3包容性区划政策的影响包容性区划政策的反对者主要来自商业机构,他们反对该政策的理由主要有:(1)包容性区划政策间接推动房价上涨,建设成本最终转嫁到购房者身上。包容性区划政策的批评者认为,包容性区划改变了房地产开发的金融特征,实际上降低了商品房的出售价值。他们认为包容性区划政策实际上是对房地产开发新增的一种税收,特别是没有任何开发补偿政策作为补充的可支付住宅建设政策。作为以获利为目的的房地产开发商,最终会利用多种手段,将额外的开发成本转嫁给购买普通商品房的购房者(Burchell&Galley,2003)。(2)削弱了低收入者向上努力的动力。反对者认为,包容性区划使穷人可以在郊区买得起可支付住宅,本来这批最有可能“向上流动”的低收入群体是城市中心区复兴最有力的支持者,现在他们搬往郊区,通过各种交通工具往来于中心区和郊区之间,进一步增加了城市交通压力。(3)低收入者的进入降低了商品房的品质。包容性区划的批评者,尤其是一些社区组织,认为低收入者的进入会降低居住区的环境品质,甚至对周边社区都产生不利影响,降低高档社区的房地产价值。(4)给开发商的奖励政策会带来许多其他的问题。由于容积率奖励政策是包容性最常使用的激励政策,额外奖励的开发密度通常为20%~30%,有些情况下甚至更多。增加的开发密度势必增加更多的交通需求,对周边环境产生更多压力。有时包容性区划政策也会使用降低停车标准作为奖励政策,但是,较低的停车标准有时难以满足实际的停车需求,反而造成停车拥挤。(5)包容性区划虽然可以实现居住混合,但未必有利于不同阶层人群间的混合。中低收入者,因为包容性区划,被分散到各个中等、中高收入社区中,因为人数少而在社区中有较少话语权,反而削弱了中低收入群体自身的凝聚力。尤其在以旧区改造为名义的区划中(有时被抨击为“中产阶级化”),中低收入的原住民社区被分解,原有文化不复存在(MichaelPyatok,2003)。2“配建”保障住房事实上近些年我国已经借鉴包括美国包容性区划在内的发达国家住房政策经验,开始尝试保障性住房“配建政策”。在由住建部、发改委和财政部联合发布的《2009-2011年廉租住房保障规划》中,首次正式提出了新建廉租房的配建建议(4)。不过,对于经济适用房、公租房和两限房在普通商品房中的配建要求,尚未在中央政府官方文件中正式出现。我国一些大城市已经开始了商品房“配建”保障性住房的实践(5)。与美国地方政府推行包容性区划政策的初衷有所不同,中国地方政府主动推行“配建政策”主要是因为无法保证在一定时间内完成对中央政府及社会公众所承诺的保障性住房建设任务,于是通过土地划拨或出让前规划设计条件提出保障性住房“配建要求”,让一般商品房开发商分担部分保障性住房建设“任务”。在这种出发点之下,有的城市政府“舍不得”在中心城区良好地段的居住地块“配建”保障性住房,“配建政策”只适用于城郊外围地区。在已经实施“配建政策”的城市,开始出现与美国包容性区划遇到的类似的反对声音,媒体中也出现了针对“配建政策”的直接声讨。即便如此,笔者认为当前借鉴包容性区划,深化和完善我国保障性住房“配建政策”有非常重要的现实意义,同时具有较强的政策执行优势。2.1“配建政策”与保障住房发展阶段的时(1)有助于弱化城市居住空间分异。由于我国住房供应体系是建立在公房建设的基础上进行的,商品房的建设不过十几年,城市居住空间分异处于正在形成的过程中(6)。大规模集中建设保障性住房的做法极大地加速了城市居住空间分异,导致大片城市低收入居住聚落在城乡结合部及远郊出现(图1,图2,表1)。(2)有利于城市的良性运行。中国城市人口密度大,目前主要企业与公共服务设施仍密集于城市中心区,郊区化趋势尚不显著,在这一大背景下,让占人口较大比重的中低收入者频繁通勤于中心区与远郊之间,产生的交通压力远比西方发达城市的巨大。(3)促进保障性住房建设的有效推行。目前我国政府部门保障性住房建设的资金主要来源于土地出让金。2011年,中央政府规定“要严格执行土地出让净收益用于保障性住房建设的比例不低于10%的规定,资金缺口大的地方,要进一步提高比例。”(7)由政府从财政收入(主要是土地收益)中拿出资金,投入保障性住房建设,需要经过多个环节,而每个环节都有可能对保障性住房建设的效率、效果产生影响。如果推行“配建政策”,实际上政府在土地出让金降低的环节,就等于向开发商支付了保障性住房建设成本,只需要对开发商建成后的住房进行验收把关一个环节就可以了。当然,环节简化对房屋验收把关提出了更高的监管要求。(4)符合中国目前特殊发展阶段。目前,中国保障性住房建设进入加速发展时期,在这一特定发展时期提出借鉴包容性区划补充保障性住房的市场化供给方式正当其时。一方面“配建政策”的引入可以在支持快速大规模提供保障性住房的同时,补充适量位于中心城区较好区位的公共住房;另一方面,通过“配建政策”引入市场竞争,促进保障性住房整体建设水平和品质的提升。由于我国住房发展的历史原因,城市居民在居住习惯和文化上较能接受不同阶层混合居住的状态。在城市居住分异格局尚未完全定格阶段推出“配建政策”促进居住融合受到来自居民方面的压力较小。此外,中国目前被高房价绑架的“土地财政”受到来自社会各方的批评,但在巨额利益和耀眼政绩的诱惑下的地方政府难以主动从中摆脱。“配建政策”的实施实际上需要地方政府将土地收益直接转为保障性住房的供给,在大规模保障性住房推出背景下,有利于稳定城市地价,从而抑制商品房价的过快上涨。2.2提供隐性成本转嫁到东南角(1)土地国有具有制度上的优势。在美国包容性区划政策中,由于土地所有权为私有,配建可支付住宅的区划要求可能使土地价格较之完全提供普通商品房时降低。这使得土地所有者认为政府在提供公共产品有“以私养公”之嫌,因此他们是包容性区划的反对者。在房地产市场繁荣期,土地需求大于供应,地价不会因此降低,那么这部分价值损失就转移到房地产开发商的身上。这时,房地产开发商会大力反对包容性区划政策。不过在住房市场繁荣时期,房地产商会用一些隐性的方式将额外成本转嫁到购房者身上。因此,也会看到来自中高收入购房者对包容性区划的批评和反对。不过在中国情况却不同:土地是国家的,当将土地使用权“出租”时,若要求开发商必须配建一定比例的保障性住房,那么土地“出租”价格就会相应降低。由于国有土地出让以出价高者竞得土地,那么出价最高的开发商已经将保障性住房的建设成本纳入了总开发成本核算,认为依然可以取得其目标利润率。在这个过程中,保障性住房的建设成本其实是政府损失的土地收益。当然政府还可以通过其他税收减免承担部分保障性住房建设的成本。简单地说,政府在与开发商的土地交易中,为保障性住房建设直接买单,并没有将建设成本转嫁到其他群体身上。(2)中央政府集权具有体制优势。美国的住房政策由联邦政府制定,同时运用金融税收工具为低收入者提供住房补贴。在推行住房政策方面,不是通过立法或下达行政命令的方式达到政策推行目标,而是通过联邦专项资金资助的方式“鼓励”州政府执行相关住房政策,州政府和城市政府可以根据自己的实际情况选择适宜的地方性政策法规。与美国相比,中国中央政府更多地是采用行政命令推行其政策,这样的方式具有强大的政策执行力,往往能够达到惊人的政策推行效果。在中国现行政府行政体制背景下,即使不采用国家政策法规的规定形式,通过政府文件引导,专家学者推动,成功案例的宣传推广,也会快速地被各级城市政府效仿,引发地方性政策法规的改革和实践。3通过“分配”和“建设”保障住房政策仍需解决3.1“骗房”的风险如何确保保障性住房的购房/租房人确实符合购房条件是伴随着保障性住房的出现就一直存在的问题。保障性住房“配建政策”会产生较多区位条件优越,房价/租金却低廉的“香饽饽”,可能会引来更多的“骗房”投机行为。要避免保障性住房被非法占有,一方面必须加强对购房资格的审核并接受公众监督,另一方面笔者建议,在购房/租房资格监管、保障性住房退出机制尚不完善的阶段,城市中心地区良好地段配建的保障性住房应以公租房、廉租房为主,减少或完全不配建经济适用房和限价房。3.2异地建设或者缴纳替代费用的规定美国包容性区划实践经验中,关于如何解决因未能就地建设可支付住宅而采取异地建设或者缴纳相应的替代费用的规定十分详细,并将规定公开,替代费的计算也因市场价格水平的变动逐年更新。这些做法既体现出对开发商的公平公正,也减少因人为裁量和私下交易产生的腐败,使政策本身遭到公众的怀疑和反对。3.3配