光伏发电企业招投标工程制度探索

光伏发电企业招投标工程制度探索

我国光伏发电特许招投标工程现状

目前，我国严格意义上的光伏发电特许招投标工程共有14个，分别是：甘肃敦煌10兆瓦光伏并网发电工程、陕西榆林靖边20兆瓦光伏并网发电工程、青海共和30兆瓦光伏并网发电工程、青海河南20兆瓦光伏并网发电工程、甘肃白银20兆瓦光伏并网发电工程、甘肃金昌20兆瓦光伏并网发电工程、甘肃武威20兆瓦光伏并网发电工程、内蒙古阿拉善20兆瓦光伏并网发电工程、内蒙古包头20兆瓦光伏并网发电工程、内蒙古巴彦淖尔20兆瓦光伏并网发电工程、宁夏青铜峡30兆瓦光伏并网发电工程、新疆哈密20兆瓦光伏并网发电工程、新疆吐鲁番20兆瓦光伏并网发电工程、新疆和田20兆瓦光伏并网发电工程。其中标价格分别为：1.09元/度、0.8687元/度、0.7288元/度、0.8286元/度、0.8265元/度、0.7803元/度、0.8099元/度、0.8847元/度、0.7978元/度、0.8444元/度、0.9791元/度、0.7388元/度、0.9317元/度、0.9907元/度。中标单位分别是：中广核集团、国华能源投资有限公司、黄河上游水电开发有限责任公司、黄河上游水电开发有限责任公司、中电国际新能源控股有限公司、华能新能源产业控股有限公司、中电国际新能源控股有限公司、内蒙古国电能源投资有限公司、包头鲁能白云鄂博风电有限责任公司内蒙古国电能源投资有限公司、华能新能源产业控股有限公司、中电投新疆能源有限公司、中电投新疆能源有限公司、中电投新疆能源有限公司。国企平均报价分别是：1.137元/度、0.979元/度、0.986元/度、0.966元/度、0.907元/度、0.960元/度、0.939元/度、0.990元/度、0.985元/度、1.137元/度、0.921元/度、1.018元/度、1.1636元/度。民企平均报价分别为：1.140元/度、1.180元/度、1.090元/度、1.253元/度、0.977元/度、1.510元/度、1.060元/度、1.079元/度、1.040元/度、1.152元/度、1.166元/度、1.180元/度、1.138元/度。通过分析，可以看出目前14个光伏并网发电工程的业主单位均来自于五大国有发电集团，其中中国电力投资集团公司中标了其次批13个工程中的7个，占53.8%。甘肃敦煌10兆瓦光伏并网发电工程中，民营企业上网电价报价平均为1.151元/千瓦时，国企平均报价（1.007元/千瓦时）是前者的0.875倍。同时，2023年特许招投标的13个工程，除了新疆和田20兆瓦工程中民企略低于国企报价外，其余12个工程均是国企显著低于民企，在甘肃武威20兆瓦工程中。

国企平均报价仅为民企的63.6%。更重要的是中标企业的上网电价均显著低于当时的单位本钱。地面光伏发电站本钱主要由光伏组件、逆变和输配电、电站建立安装、土地等组成，光伏发电工程要确保盈亏平衡，电价水平至少要保持在1.15元/千瓦时。这与实际招标状况迥异，几乎全部工程均有一半企业的报价低于1元/千瓦时，而最终中标上网电价只相当于盈亏平衡价格的86.4%~63.4%，被业内和政府主管部门称为“跳楼价”。

国企低价竞标的缘由分析：

1、国企自身产权构造打算的

传统经济学认为，利润最大化是企业的根本目标，在利润最大化目标的要求下，企业的生产决策必需遵循边际本钱等于边际收益的原则。但是，在全部权与经营权相分别的现代企业中，企业目标是一个简单的体系，利润最大化往往不是企业经营者的首要目标。全部权与经营权的分别以及由此导致的经营决策过程的简单性，其本身就有可能使企业偏离利润最大化选择。托付一理论认为，现代企业中作为人的经理人员的目标与作为托付人的企业全部者的目标并不完全全都。国有企业的全部权，从理论上说是属于“全体人民”，但从实际看，全体人民是没有行为力量的，既缺乏信息，又没有有效手段，更没有鼓励动力去对经营者进展约束，国有企业的实际掌握权把握在政府部门或由政府部门任命的厂长、经理手中。由于国有企业厂长经理享有相当的掌握权收益，企业的生产本钱根本由全体人民担当，因此厂长经理个人担当的边际本钱远远小于生产的真实边际本钱，即厂长经理的权利与责任严峻不对称，导致国有企业经营者们追求的不是“企业经济效益最大化”，而是更多的是从个人政绩的角度考虑。

2.国企来自于光伏发电外的穿插补贴

2023年3月26日国务院国资委公布实施了《中心企业节能减排监视治理暂行方法》，将节能减排目标完成状况作为央企负责人经营业绩考核的重要内容。节能减排指标的完成状况直接关系到国企“新的火电工程”能否通过审批，进而对国家规定的资产盈利性考核指标产生重要影响。因此，国有发电集团的节能减排考核将鼓励其实行降低报价来获得光伏发电工程，加之国有发电集团拥有民企无法获得的资金实力和稳定收入来源，显著加大了通过穿插补贴的途径实施这种鼓励的可能性。这种来自于光伏发电外的穿插补贴实质是光伏发电本钱的一种下降，进一步扩大了与民营企业之间的竞争优势，造成了严峻的不对称竞争。

对于同一选址的光伏并网发电工程，根据招投标时点的技术条件和光伏组件价格计算的固定平均本钱、可变平均本钱分别假设为AFC0（q）、AVC0（q），则平均总本钱为AC0（q），其中q为发电量，固定本钱核算时考虑了时机本钱。考虑到光伏发电还存在较高技术效率提升空间，预期平均总本钱为：

国企低价中标的危害

1.对中标工程可能存在的危害

首先是工程质量和安全难以保证。投标报价在很大程度上打算中标后的施工行为，合理的工程造价是施工企业的生命线，当企业中标的工程难以盈利甚至赔本时，他的第一个反响就是如何降低本钱，千方百计挽回损失，这样无疑会给工程质量埋下隐患。同时，为了降低本钱削减支出，不按规定实行安全防护措施，或安全措施不到位，给施工安全埋下隐患。低于本钱价中标是目前工程质量和安全难以保证的主要缘由之一。其次，低价中标可能影响工程按期完成。中标企业在经济利益无法保障的前提下，难以调发动工对所承揽工程施工的积极性，加之资金缺乏，工人工资不能支付，人力资源得不到充安排置，材料供给缺乏，导致工程进度上不去，扯皮问题不断，工程难以按期完成。

2.对民营企业的影响

国有企业低于业内本钱的上网电价不是源于比民营企业高效的生产效率，而是出于经营绩效和节能减排的双重考核，扭曲了市场对资料的有效配置。更重要的是，国有发电集团在光伏发电领域的“跑马圈地”极大地影响了民营光伏企业的长远进展。经过近10年来的快速进展，民营企业在光伏产业中获得了巨大成绩，各地涌现出了一大批实力强大的民营企业。然而民营光伏企业主要扎堆于电池生产、组件封装等资金和技术门槛低、劳动力比拟密集的环节，而且严峻依靠国外市场。随着德国、西班牙等主要国外市场光伏发电补贴退出政策的实施，95%依靠于出口的光伏产业必将受到严峻冲击。具有宽阔进展前景的国内市场明显是我国光伏民营企业的出路，光伏发电工程就是民营企业进入光伏发电领域，延长自身产业链，实施前向一体化战略，提高竞争力的契机。当前民企与国企之间在本钱上的非对称性显著地对民营企业进入光伏并网发电领域形成了挤出效应，一批较早开展相关技术研发并积存了较强的技术实力的中小企业，将会同时被淘汰。这不利于我国民营企业建立、运营光伏发电力量的提升，长期来看必将对我国光伏产业的整体提升造成损害。

对策

从以上的分析可以看出，民营光伏企业与国有发电集团在特许招投标工程上是一种不对称竞争关系，导致了民营企业在光伏并网发电特许招投标工程中全军覆没。因此，为了实现公正竞争，有必要在光伏并网发电工程的特许招投标制度中引入不对称管制。由于不对称管制是以扶持和爱护处于弱势地位的非主导经营者并对处于市场支配地位的主导经营者实施限制为根本特征，所以管制机构在实施不对称管制时，应找出不对称关系中不对称竞争的主要初始条件，然后有针对性地制定详细的管制规章，这样才能保证不对称管制的有效性。其管制措施详细包括：

（1）设立光伏发电专项资金，补贴中标民营企业。国家可以从电力销售总额或者财政收入中拿出局部资金成立光伏发电专项基金，用于民营光伏发电工程的电价补贴。

（2）降低竞标门槛，提高民营企业参加的积极性。2023年其次批光伏并网发电工程的竞标有两个根本要求：一是每个标需缴纳500万元保证金，抵押时长14个月；二是必需有10％的工程资本金，在后续融资方案中保证有30％的自有资金。这样的资金门槛对于民营企业是巨大的资金压力，构成了难以逾越的竞标壁垒。因此，政府主管部门应当通过一些制度安排（比方与诚信记录挂钩调整保证金额度），切实降低民营企业竞标的资金门槛。

（3）要求国有发电集团竞标中采纳捆绑民营企业的联合体竞标