北京市能源办专职老旧房改造的实践与思考

北京市能源办专职老旧房改造的实践与思考

很少有人预测，从北京西部产煤区完全关闭小煤矿，区域转换开始有很多社会资本流入，门头沟和平房区也表现出了很大的发展潜力。在几年的共同城市框架内，这种转变可以转化为现实。“起初，连我们自己都觉得小煤矿不可能全部关闭，最终还会保留下三五家，直到2010年6月30日这一‘希望’的最后破灭，我们才真正坚定了发展替代产业的决心。”一家曾在历年的关矿行动中幸运地坚持到最后一刻的房山区集体煤矿负责人在接受记者采访时如是说。正是缘于市区政府对小煤矿关闭表现出的坚定态度，这场被称为北京“止血求存”的攻坚战虽然惨烈，但煤矿所在区域在没有选择的前提下，机体再生的恢复能力似乎也相对容易，时间也更短一些。两个回归三个转变关闭小煤矿是一个极其痛苦的过程，1355座小煤矿的涉及面之广、影响之大，超出了近年来首都经济转型发展的任何一个时期。以房山为例，煤矿关闭共涉及8个乡镇、12万人、120个行政村、近50亿元的GDP。再放大到全北京来看，北京产煤高峰时期曾经达到过年产1800多万吨，按照简单的模式换算，五百块钱一吨就有上百亿元的产值，按一千万吨计算也会产生近千亿元的年产值。一个曾经不容质疑的区域经济支柱，因何要关闭转型？曾有人指出，北京关闭小煤矿和关停首钢一样，是兑现申奥承诺，保证奥运举办期间的北京蓝天碧水。对此，北京市能源办专职副主任王英建如此表示，“事实上，北京市从1997年起便开始下大力气关闭煤矿，奥运会的申办成功则是加快了西部地区的煤矿关闭速度和区域转型进度，更加显现了这种以资源消耗、破坏环境为代价的发展模式与全国首善之区的格格不入。”而对于京西上千年采矿史在北京的彻底退出，王英建则更愿意用“两个回归三个转变”来表达这一转型的重要意义，“第一个回归是西部真正回归到北京市对其生态涵养发展区的功能定位上来，另一个回归则是，站在全市1.6万平方公里的角度去考虑，西部也是首都发展的战略腹地，从北京现阶段和未来的发展看，采掘业的存在是与首都发展不相适应的，因此，采掘业所处的西部地区也要回归到首都战略空间的层面去谋划未来的发展。”关闭煤矿旨在使北京西部融入首都经济的整体发展，但保持关闭之后这一区域的可持续发展，其核心问题则是，必须在短时期内寻找到所在区域经济发展的支撑力，王英建认为，要找到这种支撑力，就必须实现西部的三个转变：第一个转变就是资源开采转变为生态涵养，也就是恢复西部应有的青山绿水蓝天白云，为西部向绿色经济的转型发展创造先决条件。第二个转变是实现西部地区从一种输入型的发展方式向内生发展的模式转变，要求政府对一些项目给予支持的同时，更好地利用西部当地的生态绿色的资源优势，逐步形成一种自我良性发展的机制。第三个转变则是在前两个转变的基础上，实现靠山吃山到养山护山的真正转变，把西部山区的生态绿色优势变成一种支撑区域可持续发展的不竭资源，在满足本地区经济社会发展需要的同时，支撑起整座城市的发展。“山穷水尽”：移动端产煤区的共同替代产业北京市对小煤矿关闭的态度坚决，“钱途无量”到“前途迷茫”的故事在各个产煤乡镇击鼓传花般接连上演，每个乡镇都无法幸免。对于产煤乡镇而言，几乎在一夜之间上百座小煤矿全部关闭，几代人赖以生存的产业链和惟一的经济支柱顷刻间便不复存在。“如何让农民不挖煤不砍柴也能走上致富路？”这一转型过程中必须正视的话题，是门头沟、房山两区17个产煤乡镇面对的一致挑战。在煤矿关闭之后，人往哪里去、钱从哪里来、经济向哪里转型等等，最重要的是，能否因地制宜地结合本地资源条件找到适合未来发展的产业，事关小煤矿所在政府、百姓最现实、最迫切的生存问题，各方都在积极寻找答案。而表面看似“山穷水尽”的产煤区其实并非是“无米下锅”。以门头沟斋堂镇为例，经过研究，这个昔日的乌金之镇，将以往并不重视的文化资源和生态资源作为发展替代产业的资本，通过争取市级政府资金和引入社会资金“两条腿”走路，提出构建“一个中心、六条沟域”的发展格局，即将镇区打造成北京特色旅游集散中心，承载周边地区的旅游经济发展，并依托斋堂镇地理优势，利用周边六条沟域的文化资源和生态资源来发展特色经济，为旅游集散中心提供配套服务。在这一思路下，依托市政府固定资产投资逐步完善沟域基础设施条件，各条沟域纷纷引入社会资本，大力发展都市型生态农业、旅游休闲等产业，并吸引带动当地百姓就地就业，促进当地农民收入增长。事实上，文化资源、生态优势不仅仅之于斋堂镇，更是整个产煤地区的共有特色。过去，由于资源经济的外向型特征，产煤地区沿北京的两条重要河流永定河、大石河，以及贯穿其间的108、109两条国道，历经数百年的发展，这条北京数百年来的对外经济联络线上，古道古村落文化、寺庙文化、地质文化、生态文化、农耕文化等等遍布其间，这里不仅是北京重要的商脉、曾经的绿脉，更是体现北京古老传统文化的文脉所在。如今，这些曾经一度被资源财富掩盖住的亮丽光环，因资源经济的退出而被层层剥开，围绕与之相关的产业也因此得以发展。而在转型过程中，经过近年来的积极探索，一些类似斋堂镇的转型先行区域也已纷纷利用这些资源优势在替代产业方面找到了适合自己努力的方向。比如，以玫瑰种植延伸至养生养老的河北镇、以生态环境修复研发延伸至生态谷建设的妙峰山镇等等。产煤地区替代产业的发展方向正日渐清晰，作为支持这一区域转型发展的市级部门负责人，王英建指出，产煤地区近几年的替代产业发展实践表明，已经在产煤区具有一定基础的高新技术产业、生产性服务业、旅游休闲产业、都市型现代农业、文化创意产业、养生养老等替代产业，未来都有着巨大的发展空间。政府投资带动产煤区升级发展除了拥有深厚的历史文化资源，产煤地区特有的发展优势也足以令这个区域成为社会资本追逐的对象，比如在政策方面，市发改委经过大量细致地调查研究，制定出台了《关于加快西部地区转型发展实施意见》，并于今年年初以市政府1号文正式对外发布，其中明确提到将对包括产煤地区在内的北京西部地区的转型发展给予更多的政策资金倾斜，还有近几年伴随煤矿的逐步关闭，市发改委专门制定实施了《促进产煤地区产业转型发展实施方案》，并据此大力开展矿山治理、生态修复等工程，同时积极培育支持产煤地区发展绿色替代产业，使产煤地区的城乡环境面貌发生了深刻变化，也为产煤区的未来发展带来了难得的机遇。此外，随着快速路、主干路、轨道交通等向西部地区的延伸，产煤地区距离城区较近的区位优势也更加凸显。其实，在过去的几年间，市政府对于产煤区的倾斜支持也已经有所体现。比如在市政府固定资产投资方面，据王英建透露，北京市在“十一五”期间确立的两个倾斜，不管是向郊区倾斜还是向生态涵养发展区倾斜，都与产煤区相关，而在具体的项目资金投资比例上，90%的直投比例更是远超其他区域，对单个项目的投资也由原来的几百万，到近两年的三四千万。但即便如此，仍然难掩延续数百年的采矿业给这一区域造成的发展难题。首先经济的单一性使得产煤区在煤矿关闭后的产业发展基础相对薄弱，替代产业发展几乎都是从零起步；再者，产煤区虽然具备水电路等基础设施条件，但过去几年采矿业高速发展的同时，基础设施的破坏也相当严重，特别是大型货车对道路的破坏最为突出，使得承载新兴替代产业发展的基础设施亟待更新。还有，相比其他区域，产煤地区劳动力的素质也有待提高，劳动技能的单一难以在短时期内对新兴产业的发展提供有效的支撑。政府投资显然不能忽视产煤区这些现实问题的存在，在支持的侧重上更多的投资都带有一定的针对性，王英建告诉记者，市政府固定资产投资在支持产煤区替代产业发展过程中，主要是注重两个结合，一个是注重长远发展和当期发展相结合，比如对一些既能够拉动就业，又能置换原有采矿业的项目优先给予支持，而且在具体的支持中也主要针对一些能够解决当地百姓就业的关键环节，比如说支持道路的建设，一方面可以提升当地替代产业发展的基础条件，另外可以让当地的农民参与项目的建设，解决煤矿关闭初期农民失业的突出问题。另一种结合就是创新模式与传统资源的结合，比如对产煤区现代农业项目的支持，市政府资金支持的侧重，主要针对那些用工业化、规模化理念来重新定义传统种养殖业的农业项目，突出引进现代农业企业的管理理念和营销网络，以此对传统农业资源进行规模化、专业化开发，同时吸收当地的失业农民充分就业，并提升劳动技能。“完善产煤区水、电、路等基础设施条件，在兼顾当地百姓短期就业的同时，更重要的是改善这一区域的整体环境，使更多的社会资本愿意到这个地区投资，愿意把先进的理念和产业引入到这一区域，通过政府投资的带动逐步在产煤区培育起相关产业的关键环节，使产煤区能够形成一种实现可持续发展的内生动力。”王英建说。事实上，分析市政府近几年对产煤区种种“关爱”的数据，便可看出市政府对产煤区形成内生动力的良苦用心，一方面市政府下大力气修复产煤区的生态环境，另一方面逐年加大对水、电、路等基础设施的建设投入，并已初步形成了一个能够支撑经济发展的路网体系，同时还运用一些诸如采空区搬迁、棚户区搬迁等综合性配套措施，在统筹集成政策的基础上，尽可能地改善这一区域的发展环境，以便引入带动这一区域发展的高端要素，最终带动整个区域涅磐重生。一从外部输血到功能提升，产煤区转型发展正成为经济新动能“由于有着适宜玫瑰生长的环境和土壤，从最初的三百亩，逐步发展到三千亩，再到现在的一万亩，种植户也从几百户到五千多户，直接带动五千多人就业，每户年均增收五千元……短短几年时间，河北镇俨然成为了远近闻名的玫瑰镇。”在17个产煤乡镇的转型发展中，房山区河北镇的故事早已不是什么新闻。但玫瑰形成数万亩规模之时，因消化问题引来食品研究所和玫瑰精油深加工企业，进而因为特有的环境优势，带动中国诚通集团改造原有厂区发展养生养老产生等等，这些玫瑰种植背后的故事却少有人知。选准一个产业，通过政府投资完善环境，发展成一个大的行业，最终由一个产业衍生出一条产业链的替代产业发展路径，王英建更愿意将其称之为产煤区成功转型模式。这种发展模式对市政府投资理念也有所触动，王英建说，“尽管市政府加大了对产煤区替代产业发展的资金投入力度，接下来对产煤区的支持力度仍不减，但还不足以满足这个区域的整体发展，需要我们通过多种方式来调集社会的力量参与产煤区的开发建设。”王英建指出，市政府希望创造一种机制，通过先期投资搭建起一个全社会资源要素共同参与产煤区开发建设的机制，使政府和社会资本真正形成合力，来保障其实现更好地发展。在他看来，诸如河北镇这样的转型案例，都突显出一个重要的特点，就是产煤乡镇正在形成一种从外部输血型向自身发展型转变的良好格局，从最早的种玫瑰、黄芪、核桃等，慢慢发展成加工玫瑰，加工核桃，加工黄芪，并且这种加工都是一种精深加工，让这样原本价值几十元的农产品，一跃成为了数百上千元的高端产品，这些