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文档简介

新公共管理理论的现代阐释

新公共管理理论是指战后西方国家的经济衰退、通货膨胀、政府失业和污染。20世纪80年代中期以来,以撒切尔夫人捍卫的英国政府改革为指导,西方工业化国家先后对政府和其他公共机构进行了重大改革。20世纪90年代,在西方发达国家中形成了一种新的政府管理理论——新公共管理理论。其主要观点为:其一,政府对社会的管理不能再沿用过去的完全由政府管制的大政府、全能政府的模式,而必须更多地应用市场和经济手段。其二,政府必须更多地授权给公民、志愿组织和其他非政府组织(NGO),以便调动民间的积极性来进行自我管理,并参与和帮助政府进行管理。同时政府要加强与公民、志愿组织和其他非政府组织的合作。其三,政府在管理中主要是起“导航”和“掌舵”的作用。政府对社会的管理既不能包办一切、命令一切,也不能撒手不管,而是要协调、调动各种社会力量为社会的健康发展服务。2012年10月10日,国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定指出:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”笔者以为,这“两个凡是”为中国下一步改革指明了一条正确的方向。当代中国改革的过程,其实就是从一个完全信赖政府、不相信公民个人自决,信赖计划、不相信市场的模式转向越来越尊重市场和个体,越来越尊重客观经济规律的过程。无数的经验和教训已经证明,政府退一步,市场进一步,政府权力少一点,公民权利多一点,经济就会发展快一点,人民群众的生活就会好一点。认真揣摩这“两个凡是”,笔者认为其实这就是“新公共管理理论”在公共管理管理活动中的应用和扩展。利用“新公共管理理论”的原理,笔者以为可以从如下几个方面入手,不断推进政府环境保护体制改革,努力加快创新我国环境公共管理政策与环境决策机制,实现经济发展和环境保护的“双赢”。一、环境管理的实现路径我国政府环境保护管理体制改革的关键,就是要根据市场经济的实际需要,按照新公共管理理论的要求,建立完善的经济与环境可持续发展的综合决策机制,扩大经济手段的应用范围和强度,缩小政府管制的范围,并逐渐使各种非政府组织(NGO)、社区组织和公民志愿参与到环境保护工作中来,以形成一股强大的力量来保护环境,实现真正意义上的可持续发展。为达到以上目标,首先就要建立多元化的环境保护管理体制。不可否认,行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式,中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起,相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段,至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制,在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响:它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题,“在经济欠发达时期,相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低”。然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中,这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现,而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然,环境管理不能不运用行政手段,但行政手段并非环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革,构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制,已成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化,其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛,但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切,社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化,环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。二、政府公共管理职能的“限政”新公共管理理论反对政府在公共管理职能上的全能性,反对政府事必亲躬、大包大揽的做法,主张政府公共管理职能要分离出来由社会承担,充分发展社会中介组织、民间力量的作用。公共选择理论针对“政府失灵”现象,及时地提出要对政府公共管理职能进行改革,主张通过打破政府垄断地位,引入市场机制,把政府公共管理职能分由政府社会组织、市场、个人来共同承担,也就是说,政府在公共管理上要由全能走向“限政”。在计划管理时期,我国通过“政府办企业,企业办福利”的方式履行公共管理职能,实际上也是全能型政府。比如,一些社会事务由事业单位履行,由于事业单位行政化,也相当于是政府在履行,这就造成了政府公共管理权力高度集中、机构膨胀、政府管理方式单一、行政效率低下、服务不到位、财政补贴负担沉重等弊端,同样面临“政府失灵”的危机,同样需要在政府公共管理职能上实行“限政”。不论是“有限政府”也好,还是政府公共管理职能要社会化、市场化也好,政府公共管理职能重构的内涵都不是指政府放手不管。前面提到一个边界问题,就是说重构后,哪些职能是该由政府行使的,哪些是可以社会化、市场化的,要界定清楚。因此,政府公共管理职能重构实际上就是该管理的就管,不该管的就不管的问题。涉及到政府该管的,不但要管,还要管好。“限政”的目的不在于削弱政府的力量,而在于使政府更好地把精力、能力和时间花在该管的领域,提升它在这方面的管理能力。简化政府直接操作的环境管理手段,包括废弃陈旧的环境管理制度和放弃若干比较耗费政府力量的行政措施,这是客观现实的需要,也是新公共管理理论的根本精髓。这种变化决非否定政府在环境管理中的作用,相反是从更重要的方面强调政府在环境管理中的主导作用,即政府在环境政策上的宏观调控(包括环境立法和经济协调)与在微观上的公正裁决,这种作用是无可代替的。广东省在这方面先行一步,做出了可喜的探索。2009年广东省佛山市顺德区推行了大部制改革,其中的环保机构改革更是令人瞩目。顺德区环境运输和城市管理局整合了原区环境保护局承担的环境保护职责,该区人民政府主管环境保护、交通运输、港口行政、市政公用事业、市容环境、水政执法,并相对集中行使城市管理行政处罚权的工作部门,从政府机构上简化了政府管制。“新公共管理理论”提倡政府行政管理应实现从新公共管理阶段向新公共服务阶段的转变,由“管制型政府”变为“服务型政府”。政府管理的目标就是公民至上,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。顺德按照大部制的要求,设立新的政府环保机构,在政府职能的转变、突出政府的公共服务和社会治理功能上有重要突破,初步形成了全社会共同参与管理的新格局。当然,改革政府环保管理机构,构建多元化的环境管理体制,还要求健全环境管理的如法律、科技、教育等多方面的体制,唯有多管齐下,方能取得实效。三、跨区域垂直管理体制的改革区域性是环境问题的重要特征之一,环境科学规律表明:“环境是以某一事物为中心的特定地域空间,它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度以及其他条件的影响而呈现出不同的特点……环境管理针对不同地区的环境特点进行,从而具有明显的区域性。”显然,这里所指的是自然意义上的区域,而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显,但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧,甚至还孳生出许多腐败问题,严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题,中国必须重新构建起全新的环境管理体制,即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一,但它更多的是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制,以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点,以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标,遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革,即增加省级机构数量、减少市级机构数量,加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次,也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时,必须废除以往环境管理中的双重领导体制,实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上一直沿用着“直线———职能”的结构体系,然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生,有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制,将有利于避免上述问题的发生。中国环保联盟的一份材料显示,据不完全统计,目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革。改革的行政层级局限于市级以下环保部门,在区县一级环保部门设立市级环保部门的环保分局,其运行效果较为良好。改革后,市级环保部门开始掌管区县级环保部门的人员编制、财务经费管理权,以此来增强区县级环保部门独立性,应对目前基层环境执法不力的困境。四、适当调整产业结构,扩大力量市场在简化政府管制的同时,必须按照市场经济的客观要求积极有效地应用经济手段来控制污染,应特别指出的是:鉴于我国环境污染日趋严重,环保资金严重不足,应增加税收的调节力度,尽快开征环境污染税,并实行有差别税率。对一些污染严重、没有市场竞争力的产品征收重税,使其成本上升、价格上扬,被迫退出竞争,主动调整产业结构。同时,扩大资源税的课税范围。目前,我国仅对矿产资源和盐类资源课税,课税的范围过于狭小。结合西部大开发战略,可考虑将森林资源、草原资源等划入资源税的征收范围,待条件成熟后,再对其他资源征税,并逐步提高税率。通过征收环境污染税和资源税,引导企业有效利用资源,主动治理环境污染,遏制环境状况的进一步恶化,解决我国环保资金短缺问题。五、政府公共管理职能的定位。在“掌证值得注意的是,在政府公共管理领域引入社会力量,引入市场因素,打破政府垄断,鼓励多元竞争,并不意味着政府全身而退,放手不管,因为规范市场秩序仍是政府公共管理职能中的基本任务之一。公共管理涉及的是社会公共事务,提供的大部分是社会公众需要的公共产品和公共服务,投入的大部分是国家的财政开支,涉及到社会大众和国家的利益。因此,政府公共管理在“掌舵”过程中仍然要体现效率、公平的原则。政府公共管理职能转让市场后,主要是由营利组织和非营利组织来承担。就营利组织来说,虽然它经营的是有竞争性质的公共产品和公共服务,但由于它是营利性质的组织,追求利润最大化仍是其难以摆脱的目标,这就有可能带来提供的产品和服务在质量上的折扣,难免为了局部利益而损害社会整体利益,这就需要政府制定相应的“游戏规则”并监督这些规则的实施。就非营利组织来说,现在社会公众越来越倾向于依靠它来解决社会公共问题,也就是说,非营利组织会承担越来越多的社会义务,政府公共管理职能可能更多地转让给非营利组织来承担。六、各类非政府组织按照新公共管理的原则,积极鼓励和支持公众的志愿参与。而社会团体和个人能否在环境政策制定中发挥作用,关键在于政府是否为这些团体和个人创造了激励条件。我国目前处在一个经济高速发展时期,以有限的政府力量去监督数量庞大的污染行为,显然力不从心。为什么除了政府的行动外,社会力量没有参与环境监督?原因是激励不足。我国的环境保护法律对政府进行环境管理授予了很多的权力,但对社会授予的权力却少得可怜,尤其缺少利益激励。社会团体或个人如果想对污染行为进行监督,他们能获得什么利益?有哪些合法的权利去进行监督?如果没有社会环境权益的充分发展和完善,社会力量就不可能被激励和动员到环境监督中来,政府“执法不到位”“执法不严”的难堪局面就始终难以改变。各类非政府组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响,人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品,并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供,从而造成环境管理对政府的完全依赖,将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到,这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成,市场失灵固然是重要原因,但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国,政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。环境问题本身所具有的广泛性和社会性也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。公众参与环境管理的众多途径中,以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体,“但是随着民主政治的发展,公民和公民组织,特别是一些非政府组织,往往也承担部分行政管理智能,这已成为当代行政管理的一个重要特征”。环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介,而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家,非政府环境保护组织比比皆是,环境保护群众运动和活动持久不衰,以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚,但近年来发展较为迅速。这类组织在我国大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成,如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会

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