公民参与社区治理的加速器

公民参与社区治理的加速器

社区治理是治理理论在社区建设中的实际应用。其本质是确保公民在社区建设中的主导地位，并充分发挥公民在社区管理中的作用。因为治理的特质是实现政府权力向社会的回归,是一个还政于民的过程,故社会治理的主体既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望。随着我国社会转型,原有的社会利益格局分化,多元利益主体形成,公民参与公共政策过程和社区事务的诉求必然更加强烈。这就不仅需要明确公民在社区治理中的角色定位,更需要消除公民参与社区治理的各种障碍,探索社区治理中的公民参与和制度创新。一、居民是社区居民社区治理既是政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段,更指社区公民参加社区发展计划、项目等各类公共事物与公益活动的行为及其过程,体现了公民对社区发展责任的分担和对社区发展成果的分享。因此,理清社区治理过程中各参与主体角色尤其是公民的角色定位是十分必要的。在传统的社区管理模式中,政府几乎将公民个人社会生活的所有方面都纳入单位;街道办事处作为一级基层政权的派出机构,集中了行政、执法、经济、管理等各种职能,几乎包揽了社区的所有公共事务。而社区居委会的角色更是严重错位,其主要职能是协助甚至直接代替政府行政,从而造成公民对社区居委会缺乏认同感和信任感。公民在这种体制下,仅仅是一个被管理者的角色,对政府在社区事务上的各类决策和管理只能绝对服从和接受,其结果导致了公民参与社区建设的积极性受挫。然而在社区治理体系中,政府与公民的关系不再是单纯的管理者与被管理者的关系,而是由政府、公民等要素共同构成社区治理的主体,它强调各主体间的沟通与协调,依靠的是合作网络的权威而非政府的权威。当然,在社区治理的初级阶段,政府扮演主导角色,但随着治理的推进,政府更应从社区治理的“操桨者”转型为“导航者”,发挥其引导、支持、协调和监督功能,将主要精力用于引导和支持社区居委会开展社区各项公共事务,扶持社区社团的生成、发育和成熟,并致力于培养公民自主参与意识和参与能力,最终逐步还权于社区。社区治理中政府角色的转型为公民参与提供了广阔的空间,同时也提出了社区治理中公民角色转换的现实需求。因为社区的真正主人是生活于此的居民自己,只有公民亲自参与社区公共事务的决策和管理,才能增强其对社区的归属感和认同感,才能领会“社区是我家”的真正内涵。依据我国相关法律法规,目前我国社区居民在社区治理中应享有民主决策、民主管理、民主监督和自我教育、自我服务等权利和义务。因此,居民在社区治理中的角色大致为:(1)社区公共决策的参与者。居民有权依法通过定期的社区居民代表大会和居民议事会议,在社区公共事务的决策上充分扮演主人翁角色,发挥主体作用,有权否决不利社区健康发展的一切决议。(2)社区公共事务的参与者。在社区治理中,居民不再是单纯的被管理者和简单的服从者,而是切实享有社区事务管理权,通过多元社区治理主体之间的民主协商实施社区公共事务管理。同时也可以是社区公共服务和公共产品的供给者。(3)社区公共事务的监督者。包括对社区事务中的决策事项、社区选举和社区日常管理等方面的社区工作以及社区工作人员实行民主监督,以提高社区事务的透明度,维护社区公民的合法权益。二、我国公民参与社区治理的模式由于目前我国社区治理存在不同的模式,公民参与社区公共事务的途径与程度也有所差异,本文从参与机制的成熟度与公民参与自主性的关系出发,将公民参与社区治理的模式分为:机制成熟的公民自主参与、机制成熟的公民假性参与、机制不成熟的公民自发参与。1.公民自主的参在这样的社区中,首先有一套完善的民主选举、民主管理和民主监督社区公共事务的公民参与机制。如,在成都市,建立了“一个章程、两项程序、七条制度、八个职责”以及“3+1”的工作体系;在深圳盐田区,有完善的社区选举机制、社区管理机制、社区服务机制、养老扶贫机制、后勤供给机制等等,涉及公民生活的方方面面,以此确保公民在社区事务上的自主参与性。其次,从公民自身来说,由于生活水平的大幅度提高,人们的需求和利益多元化,不仅要求社区提供更多的生活服务,还要求社区提供丰富多彩的业余生活等,因此他们的社区参与意识最强,对社区的认同度也最高,更加关注社区的公共利益和公益事业。在这种类型的社区中,政府的权力和影响已经降到最低,除了对社区某些活动进行一定的指导、监督以外,一般不干预社区治理的任何活动。社区居委会在社区治理中发挥自治功能,成为社区治理的核心,它的主要职能就是规划社区发展,处理社区事务等。而公民是社区治理的参与主体,许多社区事务,比如居委会选举(直选)、社区的环境建设、社区工作的评定等具体性的社区公共事务以及一些非政府性质的社区组织的构建等,都无须政府的动员和居委会的督促,而由公民在各类社区大会上自主决定。2.城市社区公民参与社区事务的积极性较低这类社区虽然具备了完善的社区管理章程和民主选举、民主管理、民主监督等公民参与机制,但是由于政府没有完全退出社区治理的领域,仍然扮演管理者角色,以行政方式对社区进行管理。而本应该作为社区治理主体的社区组织,还没有形成真正自治。这主要是指社区组织并不是完全的地方政府性质,而更多的体现为在政府的干预和指导下形成的组织。在这样的环境下,一方面公民扮演被管理者角色,较少拥有社区事务的发言权,较多的听从政府的安排;另一方面,公民在政府管理者的号召下,积极响应到每一次社区活动中去,但公民仅仅是作为参与者和旁听者角色出现,他们并不会自觉地为社区活动出谋划策,也不会自主地把活动的成果加以巩固并把活动的意义加以延续。因此,造成了一种公民参与社区事务的假象。事实上,大多数公民重视自己的事务多于社区事务。“年龄相对较轻(55岁以下)的、学历较高(大专以上)的居民的参与意愿更弱,其中非常重要的原因就在于这些居民相对来说与外部世界的利益牵连更多,从而与社区的利益关联就显得相对更弱”。因此,即使有相当完善的公民参与机制,他们的参与积极性也较低。在今天,这类社区普遍存在于各大城镇、各种类型的社区中。3.社区中的利益分化和主体意识淡薄,这也是影响人们参与社区治理积极性的决定性因素这类社区的形成较晚,干部素质普遍比较低,社区组织及其制度极不健全,社区工作开展得较差,尤其是当地党政领导的积极性较低。因此在这类社区中,不仅公民参与机制不完善,政府、社区组织和公民之间的责任也不明确,实际上,政府并未从社区治理领域中退出。因而,这类社区中,居民习惯传统的街居制管理方式,也愿意接受上级单位委派的居委会领导,他们不关心领导者是谁,只要能为大家服务就行。如果居委会不能解决他们的实际问题,那么人们就会根据各自的利益需求,临时自发组织起来解决共同关心的社区问题,一旦问题得到解决,该临时性组织就自动消失。这类型社区多见于一些传统单位,如国有企业职工宿舍、大学教职工宿舍等。事实表明,在社区治理中,参与主体意识的强弱是影响人们参与热情的重要因素,政治体制集权程度是影响人们参与的关键,利益的分化则是影响人们参与积极性的决定性因素。就我国目前的现状来看,已有部分社区达到第一种类型,如深圳的盐田区、北京的鲁谷区、成都的锦江区以及南京的白下区等一批较为成熟的城市社区。但是,这毕竟是少数,我国城市居民的参与状况大多数还处在第二种和第三种模式上,这说明我国公民参与社区治理方面,还有很大的提升空间。但是归根到底,要提高我国社区居民的参与程度,就必须突破原有的街居制体制障碍,进行制度创新。三、分析：中国公民参与社区管理的障碍和原因在不同的公民参与社区治理的模式中,都存在一定程度上的公民参与障碍,既有公民观念上的障碍,也有体制和制度上的障碍。主要表现为:(一)公民参与的内在动力机制不足1.社区治理主体结构不合理目前在社区治理中的一个普遍问题是公民的参与积极性不高,具体表现为:第一,参与人员的数量有限,涉及面不够广泛,参与率较低。第二,参与人员的结构不够合理:老年人多,中青年人少;离休人员多,在职人员少;女同志多,男同志少。这是目前社区治理中普遍存在的现象。其主要原因在于人们已经习惯接受政府的大包大揽,一下子难以适应由被动接受者转变为主动治理者的角色转换。其次在于政府对这方面知识的宣传不力,致使人们很难进行观念更新。2.社区认同度不高公民参与的内在动力机制不足的另外一个重要表现是:对社区的认同感、归属感较低,这样就直接导致公民对社区建设的参与热情不高。其主要原因首先在于,公民习惯于认同单位和依赖单位,不习惯“社区人”的角色定位,因而对社区的认同度较低,归属感不强。其次,公民由于工作需要或子女教育的需要,不得不迁移到距离工作单位距离较近的社区或选择迁移至具有更高生活质量的社区,因此他对目前社区的认同度存在一定的偏差,同时由于公民间的陌生感增加,归属感反而降低。基于上述情况,公民在短期内很难培养起其对本社区建设的积极参与性。3.社区居委会自治功能发挥受限《城市居民委员会组织法》规定,社区居委会是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。但是在实际的社区治理中,因为经费来源、居委会委员选举、政府职能转变不到位等原因,使得社区居委会的自治功能并没有得到完全发挥,基层政府在其中仍然扮演主导者角色。公民难以相信社区居委会能真正成为“公民的头”、代表公民利益、反映公民的心声。以成都锦江区为例,社区居委会由于自身的造血功能较低,经费来源仍然依靠政府的拨款。因此,曾经实行了半年的工作人员“零工资”政策最终夭折了。同时,由于社区居委会工作人员的素质较低,公民对他们的治理能力和治理水平在内心深处还是有一定的疑虑,而这又直接影响到他们的参与积极性。4.参与社区管理缺乏理性与合作根据公共选择理论,人们总是追求自身利益最大化。在社区治理中,公民参与社区建设时也较多地考虑自身的利益,与自己利益有关,参与热情就高,反之则低。同时,因为人的有限理性,公民参与社区管理时,反映的问题常常带有一定的片面性,或是提出一些不切实际的要求,或是发发牢骚。总之参与的功利性较强而理性不足,而且多数人都有“搭便车”的心理。比如对于一位拥有一份高薪工作的年轻人,即使看到路边的电灯坏了、公民楼的水管爆了,他还是可能坐视不管。因为他知道,修好了不只是他一个人得益,而自己的付出的机会成本是比较大的。况且,自己不修(或不请人修),最终也会有人来修。因此,公民对个人利益的关心,虽然在一定程度上调动了参与的热情,却降低了参与的质量。(二)公民参与的外部动力机制薄弱1.社会参与社区事务的途径和方式比较单一目前,我国有关社区治理的法律、法规、规章存在明显不足的地方,如对公民参与的权利和责任、参与途径、参与内容、参与权利被侵害时的救济途径等方面的规定都不清晰。首先,公民参与的权利范围界定不合理,权利大小配置不科学。一方面,一些非常重要的权利没有被赋予。目前《城市居民委员会组织法》规定的公民参与权利主要是选举权,而其它权利赋予却很少涉及,如社区公民参与权利大小、是否应承担一定责任以及相应的救济途径等。参与社区事务听证会,是公民参与社区治理的一个重要途径,但是就目前来说,很少有社区举行听证会,即使有,其情况也不是很乐观,存在很多问题,如举办听证会的次数较少,公民参与率很低,而且在成效上最终成为“走过场”。另一方面,不应该有的权利又被强加了。按照《城市居民委员会组织法》规定,社区居委会承担的职能包括调节民间纠纷、维护社会治安、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。这些职能里,尤其是社会治安,不应纳入到社区居委会的职责中来,它应该是政府提供给社区的纯公共产品。第二,公民参与的途径和方式比较单一,不能很好地满足社区内公民的多元化需求。目前,中国城市公民参与社区治理的途径和内容除了上面提到的选举权外,基本局限在非政治性事务上,如“参与居委会组织的文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等”,而这些活动的主要参与者是离退休的老人和下岗工人。出现这种情况的原因在很大程度上归根于社区服务单一化。目前,社区缺少针对不同的人群提供不同的服务。比如社区应对不同层次的公民提供相应的文化讲座,知识培训;对失业人员提供免费的技能培训和再就业心理辅导等等。目前,即使是在社区治理改革上比较成功的深圳盐田区,在社区建设的制度供给上做的仍然不够,上面这些问题依然存在。2.社区矫正的权利缺失制度供给是重要的,但是如果一种制度赋予了公民一定的权利后却没有得到很好的执行,其结果同样会很糟糕。目前,我国社区公民的参与权利问题在很大程度上不是没有赋权,而是这种权利被边缘化了。以社区公民的选举权为例,一些地方在选举中出现了选举程序不合法、不透明或是选民受胁迫的现象,但缺乏相应的制度保障。对于社区治理中的其它一些重大决策,由谁组织、哪些人参与、什么时间参与等都一概不知。同时,由于现代社会的流动性较强,常驻本社区的企事业单位和外来人员的参与权利应怎样,原有的法律法规里却没有涉及。(三)社区中的主体地位:社区居民自身完成1.街居制体制仍然扮演着重要的角色,居委会自治和公民参与没有真正实现。街居制是我国一种传统的社区管理模式,在这种模式下,居委会受街道办事处的领导,是街道办事处的一个下派机构,缺乏真正的自治性。在社区改革日益深入的今天,居委会开始逐步脱离街道办事处的管理,开始自治。但是,目前我国大多数的居委会仍然处于半自治的状态,主要原因是因为街道办事处仍然发挥着其原有的职能,这就与居委会自治产生了矛盾。按照治理理论的观点,无论是公民的参与还是社区的自治,都必须是社区自身完成,不能有政府的干预行为。由此看来,街道办事处从以前社区管理中的核心主体地位,变成了现在社区治理中的重要障碍,如何突破这样的一种体制障碍,是目前我国社区改革的一个重要问题,它关系到公民参与是否能真正实现民主。2.公民社会组织发育不良。作为社区自治的主体之一,公民社会组织也是实现公民参与的重要形式。但是目前我国公民社会组织呈现一种畸形。首先,公民参与社区组织建设的意识不强,造成组织机构设置的“先天不足”。其次,各种组织的建立缺乏制度保障,政府色彩较为浓厚。按照治理理论的观点,公民社会中组织应该是一种非政府性质的组织,但是目前我国社区中的许多组织仍然带有政府机关的一些色彩。主要体现在:组织成员有着政府任命的背景,这并不是指那些愿意以公民的身份在公民社会组织中参与社区治理的工作人员,而主要是指许多公民社会组织的主办方是政府或者担当该组织的负责人是政府所指派的。最后,就是资金来源问题。公民社会组织在财政上应该是“自给自足”的,但是由于在法律上,还没有合法的法人地位,导致社区组织在商业开发上游走于边缘地带,以至于有些社区组织始终要仰仗政府的财政拨款才能维持下去,一旦财政上依靠政府,该组织就不能算作真正意义上的公民社会组织。综合这三方面的原因,我们不难发现,目前我国社区组织呈现一种不良发展的趋势。四、通过该制度创新和完善社区管理中公民参与机制(一)社区服务要素公民参与的内在动力机制的最根本体现就是公民对社区的认同感和归属感。提高公民对社区的认同感和归属感最直接的方法就是社区服务多元化。目前,我国许多社区都呈现出公民参与热情不高的情况,许多人将这个现象归结于公民素质参差不齐,参与意识低下。其实,社区服务单一化才是症结所在。公民素质参差不齐这固然是客观原因,但是作为服务的提供者,社区应该充分注意到这个问题。对不同的人群提供不同的服务,例如一些高素质的人群他们更看重的是社区文化、政治生活或者是一些绿化环境的建设。而一些低素质的人群也许根本不清楚社区和公民参与是什么,因此,对于这部分公民,社区更多的是提供给他们一种学习教育的服务,如开办社区学校,通过这种方式,来提高社区公民的素质。又比如可以针对一些失业或下岗人群开办社区再就业辅导中心,指导这些公民如何就业和择业;另外还可以成立社区义工队,帮助社区内的老弱病残等弱势群体;可以开办社区心理辅导站,帮助一些单亲家庭的子女或者一些在高压力学习和工作下的年轻人等等,通过这些多元化的手段,来提高社区公民对于社区的认同度和归属感,这样就可以从内在提高公民的参与意识。(二)明确社区自治组织的性质,确立相应的社会信用公民参与的外在动力机制创新的涵盖面很广,它涉及到社会的各个层面。首先,从法制上来说,社区治理必然涉及到很大部分的社区组织,比如,上面说到的社区学校、社区再就业辅导中心、社区义工队和社区心理辅导所等等,因此,我们必须在法律上给予这些组织合法的地位,一方面确定这些组织的权利、义务以及救济途径,另一方面,社区组织的合法地位确立后,就可以合法的开展商业活动,实现社区组织财政的独立,从而彻底实现真正意义上的自治。其次,居委会除了进一步摆脱政府色彩,实现职能归位外,还应该重视信用建设。现代社会是一个信用社会,不光是个人要讲信用,组织同样要讲信用。因此,居委会同样应该有相应的信用制度,除了日常的居务公开以外,居委会领导应定期向公民代表进行一次述职报告,以便让公民定期了解居委会的人员在某段时期内做了些什么事情。最后,可以适当的建立一些“选择性的激励机制”。这些激励机制,主要是针对那些参与意识不强而又有一定想法的公民所设立的。通过这样的方式,既能使这些公民表达出自己的想法,又能使这些公民得到相应的奖励,从而使这些公民到最后能够自发的加入到社区治理的队伍中来。(三)制度创新：打破传统的街道制度，建立社区间公民参与的平台1.简化政府机构,提高社区治理效率在居委会职能归位、社区日益自治的今天,街道办事处这样一个带有浓厚政府色彩的机构就显得有点多余,在条件允许的情况下,可以撤销这样一级的政府部门。一方面是精简了政府机构,提高了社区治理的效率;另外一方面是更进一步的放开了居委会的手脚,使居委会实现真正意义上的自治。2.设立社区联席会议的组织前面所讲的都是单个社区内部的公民参与问题。而事实上,在我国许多大城市中,社区分布是相当密集的,从而涉及到相邻社区间的事务也非常多。比如,成都的府南河先后经过了金牛区、锦江区、成华区,如果要解决水污染等环境问题,显然单独依靠某一个社区的力量是不行的,必须把相关的社区联合起来,共同开展行动。而目前缺乏一个统一的组织来处理这种涉及多个社区事务的组织。因此,我提出设立一种社区同盟会的组织。社区同盟会就是由相邻社区的一些公民代表共同组成的一个组织实体。它完全独立于居委会和政府,并且完