新型农村社会养老保险制度的构建与完善

新型农村社会养老保险制度的构建与完善

近年来，中国政府将基本公共服务平等纳入全面建设小康社会的基本目标之一。2012年,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》给出了教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等八个领域实现基本公共服务均等化的时间表;2013年11月,中共十八大报告更是明确提出“到2020年基本公共服务均等化总体实现”的目标。社会养老保险是基本公共服务的重要内容,通过比较分析城乡社会养老保险制度,找出城乡养老保险的差距并提出相应的政策建议,对于推动城乡基本公共服务均等化具有重要的现实意义。确立和发展基本需求的原则公共服务是公共部门基于社会公共设施或公共资源,为特定公共需求群体提供的服务。基本公共服务作为公共服务的特殊形式,则是指那些与公民基本权利密切相关的公共服务项目。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中给出了基本公共服务的定义,即指“建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”。纯公共服务具有绝对非排他性与非竞争性,不需付费的纯公共服务对所有国民而言,其准入机会都是均等的,因此尽管不需付费的纯公共服务也是基本公共服务,但不存在均等化问题,如保障安全需要的消防安全、国防安全等领域的公共服务;基本公共服务均等化的对象仅指那些需要付费的纯公共服务和部分准公共服务,如教育、就业、社会保障、社会服务、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。关于“均等化”的概念可以从三个方面来理解,分别是机会的均等化、过程的均等化和结果的均等化。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将“基本公共服务均等化”定义为“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化”。可见,现阶段公共服务均等化更多强调的是“机会均等”,而不是结果均等,当然享受的基本公共服务水平应当大致相当,允许地区、城乡、人群之间存在一定的差别,但差距不能过大。新农保制度的全面推进,为城乡居民养老保险提出了新的目标2009年9月,国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发32号),决定开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,计划2020年之间实现新农保制度的全覆盖。为避免试点时间过长并能尽快实现基本公共服务均等化,国家加快了新农保推进的速度,2012年7月1日新农保制度正式在全国全面推开。《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示,截至2011年底,国家新农保试点地区参保人数达到32643万人,其中实际领取待遇人数8525万人。“新农保是推进基本公共服务均等化的重要基础性工程”。具体来说,从整个国家经济、社会发展来看,建立新农保制度,就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等,随着经济发展、国力增强,就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距。这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化,无疑是一项重要的基础性工程。新农保制度从无到有,无疑在实现基本公共服务均等化的目标中迈出了坚实的一步,但不得不承认的是,新农保制度在待遇水平、政府补贴等方面与企业职工基本养老保险还有很大差距,下面对新农保与企业职工基本养老保险做出比较分析。工基本养老保险的性质当前,新农保制度是依据国发32号文件建立起来的;企业职工基本养老保险是依据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发26号)和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发38号)建立起来的。(一)新农保的制度内容企业职工基本养老保险实行的是“社会统筹+个人账户”的制度模式。社会统筹部分体现的是社会互济和公平;个人账户部分体现的是效率。目前,社会统筹基金全部来自企业缴费,个人账户基金全部来自个人缴费。由于我国的农民是自雇性质的,没有雇主,因此新农保实行的制度模式不同于企业职工基本养老保险,其实行的是“基础养老金+个人账户”的制度模式。其中,基础养老金部分全部由财政负担;个人账户部分由个人缴费、集体补助和地方政府补贴组成。(二)加快新农保的缴费标准当前的企业职工基本养老保险中,企业缴费比例为企业工资总额的20%;职工个人缴费比例为本人缴费工资的8%。城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资,缴费比例为20%,其中8%记入个人账户。新农保的缴费标准目前设为每年100元~500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次,国家依据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。以2009年为例,假定某职工以2008年城镇在岗职工月平均工资为缴费基数,查阅《中国统计年鉴》得到2008年城镇在岗职工年平均工资为29229元,则其每年缴纳的养老保险费为29229×8%=2338元,此标准大大高于新农保的缴费标准,是新农保最低缴费标准的23倍,最高缴费标准的4.7倍。可见,企业职工基本养老保险与新农保的缴费标准相差较大。(三)新农保养老金待遇企业职工基本养老保险的养老金计发办法为:“新人”新办法、“中人”过渡办法、“老人”老办法1。其中,“新人”的计发办法为:基本养老金=基础养老金+个人账户养老金;基础养老金=(退休时当地上年度在岗职工月平均缴费工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×x%,(x为缴费年限,x≥15);个人账户养老金=个人账户养老金储存额/计发月数。新农保养老金的待遇计发办法为:基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。目前中央确定的基础养老金标准为55元/人·月,国家根据经济发展和物价变动等情况适时调整全国新农保基础养老金的最低标准;个人账户养老金=个人账户养老金储存额/139。(四)待遇水平的比较1.新农保养老金水平测算的描述从图1和表1可以看到,新农保的养老金水平与企业职工相比相差巨大。2011年企业退休人员月平均基本养老金水平为1511元,新农保的月平均基本养老金水平为57.48元,前者是后者的26倍。另外,企业退休人员月平均基本养老金水平是逐年增加的,而新农保的月平均基本养老金水平却出现了下降的趋势,2011年比2010年下降了0.73元,下降的原因可能在于后试点地区地方基础养老金水平较低甚至没有,将总体养老金水平拉下。可能由于新农保刚实施不久,领取养老金群体主要为“新农保制度实施时,已年满60周岁的农村居民”,其领取的养老金主要为基础养老金,而基础养老金的数额大都比较低,故其基本养老金水平较低;而企业职工基本养老保险已经实行多年。因此将二者进行对比,其可比性有限。为克服此问题,下面对这两个制度分别设定出“标准人”,通过构建模型和参数假设,测算出其人均养老金水平。(1)企业职工基本养老保险金水平测算假定一个“标准人”,该“标准人”2009年25岁参加工作,在连续缴费35年后(2044年)年满60岁退休,并开始领取养老金。假定该“标准人”缴费工资水平等于当地上年度在岗职工月平均缴费工资,缴费在每年年初,则该“标准人”年满60岁时领取的基本养老金月标准P1为:其中,W0表示2008年度当地在岗职工年平均缴费工资,g1表示工资增长率,c表示个人缴费率,r表示个人账户收益率,A表示个人账户养老金计发月数。2008年我国城镇单位在岗职工年平均工资为29229元,1978年为615元,可计算出改革开放30年来我国城镇职工平均工资年均增长率为13.7%。显然,这一数据并不符合未来的发展可能,但考虑到人民生活水平与经济发展水平相一致的原则,这里直接以经济增长率代替城镇职工平均工资增长率。参照高盛全球首席经济学家吉姆·奥尼尔对中国经济增长的预测结果,假定g1=6%。目前养老基金的投资渠道主要是存银行、买国债,但国家正在积极制定养老基金的投资管理办法,基于养老基金投资运营的考虑,假定个人账户收益率为5%;另外,根据假设条件、国发38号文件的相关规定,可知x=35,c=8%,A=139。将相关数据代入(1)式可计算出P1=10386元。(2)新农保养老金水平测算这里假设同样的一个“标准人”,该“标准人”2009年25岁参加新农保,在连续缴费35年后(2044年)年满60岁开始领取养老金。假定缴费在每年年初,基础养老金根据经济增长率每年调整一次,缴费标准根据农民人均纯收入增长率每年调整一次,不考虑集体补助的数额,则该“标准人”年满60岁时领取的基本养老金月标准P2为:其中,P0表示2009年的基础养老金月标准,f表示基础养老金调整系数,g2表示农民人均纯收入增长率,C0表示2009年的缴费标准,T表示政府缴费补贴,r表示个人账户收益率。2008年全国农民人均纯收入Y0为4761元,1978年为134元,因此,可计算出改革开放30年以来全国农民人均纯收入年均增长率为12.6%,显然,这一数据也不符合未来的发展可能,这里同样以经济增长率代替农民人均纯收入增长率,假定g2=f=6%。根据国发32号文件,假定P0=55元,C0=100元、500元,T=30元;另根据前文的假定r=5%。将相关数据代入(2)式可计算出P2|C0=100=607元,P2|C0=500=1263元。将P1和P2进行对比发现,“标准人”企业职工基本养老保险金水平远高于新农保养老金水平,前者是后者的17倍(期初选择100元缴费档次)和8倍(期初选择500元缴费档次)。而2005~2011年城镇在岗职工平均工资与农民人均纯收入之比在6倍左右(见表2),也就是说,企业职工基本养老保险和新农保不同的制度设计,实际上拉大了企业就业人员与农民的收入差距。2.新农保替代率测算结果可能有人会说,农民即使在退休之后还有土地,其可以取得土地收益,因此农民和企业职工领取的养老金绝对额可比性有限。下面采用相对指标来比较,即替代率(ReplaceRate,用字母RR代替),这里的替代率采用目标替代率的概念。企业职工基本养老保险替代率RR1=职工退休时领取的月养老金/退休前一年在岗职工月平均工资;新农保替代率RR2=农民“退休”时领取的月养老金/(“退休”前一年农民人均纯收入/12)。于是得到测算公式:将上文中假定和计算的数据代入(3)式、(4)式,可得到RR1=55.5%,RR2|C0=100=19.9%,RR2|C0=500=41.4%。也就是说,若农民期初选择100元的缴费档次,其养老金替代率仅为企业职工的1/3多一点,若农民期初按最高缴费档次500元缴费,其养老金替代率也仅为企业职工的3/4。笔者在实地调研中发现,受收入低、政府相对补贴率高、缴费激励机制不足、投资回收期短等因素的影响,农民更倾向于最低缴费档次。这会直接导致新农保的保障水平不足,即使考虑到土地保障,也很难满足农民的基本生活需求。可见,新农保的待遇水平与企业职工基本养老保险相比,存在较大的差距。(五)养老保险的补贴从制度设计来看,国家对新农保制度进行了补贴,包括“补入口”(缴费环节补贴)和“补出口”(发放环节补贴)两部分;而从国发32号文件和国发38号文件中,没有看到国家对企业职工基本养老保险进行补贴的规定,但实际上国家对企业职工基本养老保险也进行了补贴,只不过国家对新农保的补贴是“明补”,对企业职工基本养老保险的补贴是“暗补”而已。国家对企业职工基本养老保险的补贴主要用于做实个人账户、偿还隐性债务、弥补当期基金收支缺口、养老金调待等方面。2003~2011年各级财政对企业职工基本养老保险的补贴数额如图2所示。根据2012年10月《温家宝在全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话》,试点三年来,各级财政共拨付新型农村和城镇居民社会养老保险补助资金超过1700亿元。这一补贴数额大大低于同期国家财政对企业职工基本养老保险的补贴数额,从图2可以看到,2009~2011年间各级财政对企业职工基本养老保险的补贴达到5872亿元。再从人均财政补贴数额上来看,2009~2011年间企业职工基本养老保险人均财政补贴分别为699元、760元和800元;而新农保处于缴费阶段(16~59岁)的农民每年可以有30元的缴费补贴,处于领取阶段(60岁以上)的农民每年可以领取660元的基础养老金(全部来自政府补贴)。因此,总体来看,新农保人均财政补贴数额不会太高,与企业职工基本养老保险人均财政补贴水平相差甚远。(六)基础养老金与其他养老保险增长对比自2005年起,国家连续9年以10%左右的幅度提高企业退休人员养老金水平。2013年企业退休人员月平均基本养老金将达到1893元,与2004年调整前月人均647元的水平相比,9年间月人均养老金增加了近2倍,年均增长12.7%,大大高于同期的通货膨胀率(城镇居民消费价格指数),与城镇单位就业人员平均工资增长幅度基本保持同步,个别年份企业退休人员月平均基本养老金的增幅超过了城镇单位就业人员平均工资增幅,具体见图3。新农保自2009年9月开始试点,迄今已三年有余,但这期间国家对基础养老金的最低标准没有做出任何调整,目前中央基础养老金的标准仍然是55元/人·月。在经济发展、物价上涨的大背景下,这相当于变相地降低了农民的养老金水平,同时也拉大了城乡养老保险的待遇差距。(七)与参与国的投入产出比率相比1.设计参数的确定这里的分析对象仍采用“标准人”。对于参加企业职工基本养老保险的“标准人”来说,其投入为每年的缴费,其产出为退休后每月领取的养老金,假定该“标准人”60岁的平均预期余命为139个月(约11.58年),退休期间每年享受基本养老金的正常调整,则其总投入I1和总产出R1分别为:相关的参数假设与前文相同,即c=8%,g1=f=6%,W0=29229元,P1=10386元。将相关参数代入(5)式、(6)式,可以计算出I1=260570元,R1=2003956元。进而可计算出“标准人”参加企业职工基本养老保险的投入产出比为:2.总投入、总产出及投入产出比对于参加新农保的“标准人”来说,其投入即为每年的缴费,其产出为年满60岁后每月领取的养老金,同样假定该“标准人”60岁的平均预期余命为139个月,则其总投入I2和总产出R2分别为:C0取100~500元,其他参数假设与前文相同,g2=f=6%,P0=55元,T=30元,r=5%。将相关参数代入(7)式、(8)式,可以计算出总投入、总产出及投入产出比,具体见表3。根据对“标准人”投入产出比的计算结果可以看出,对于新农保来说,除了最低缴费档次(初始缴费标准为100元)的投入产出比高于企业职工基本养老保险之外,其他缴费档次的投入产出比均低于企业职工基本养老保险。可见,总体来看,新农保的投入产出比并不高,并且缴费档次越高,其投入产出比反而越低,究其原因在于新农保的财政补贴率随着缴费档次的提高呈现出不断下降趋势,如农民选择100元档次,政府补贴30元,补贴率为30%;若农民选择500元档次,政府还补贴30元,补贴率则降为6%。关于政治建议(一)设最低档第一是要依据农民人均纯收入增长率适时提高缴费档次,尤其要适时提高最低缴费档次,如2009~2012年间最低档为100元,2013年可以取消100元档,将200元档次设为最低档;第二是参照企业职工基本养老保险的做法,以当地上年度农民人均纯收入为缴费基数,实行比例费率,缴费比例可以实行弹性费率制,具体可设为2%~20%若干个档次,这样可以实现缴费标准的自动调整。(二)基础养老金调整系数第一,基础养老金调整系数不能低于通货膨胀率;第二,通过基础养老金的调整,要使农村老年居民分享到经济发展成果,即基础养老金调整系数应等于通货膨胀率与一定比例的经济增长率之和;第三,基础养老金的调整不能损失经济效率和经济动力。(三)落实“多缴费、长缴多补”政策,促进农民参保积极性的提高第一,在中央基础养老金的基础上,地方政府要根据自身的经济实力不断提高地