分析国内行政发展政治

第第页分析国内行政发展政治政治与行政二分法是公共行政古典理论范式的重要理论支柱。但是,实践证明政治与行政是紧密相连的,政治对行政具有根本性的影响。特别是在以沃尔多、弗雷德里克森等为代表的公共行政的宪政主义传统中,公共行政就是政治,公共行政理论就是一种政治理论。[1]政治与行政的统一性在我国行政发展实践中表现得更为充分,“在一党政治的条件下,政治与行政总是表现为一体性的特征,它不可能实现政治与行政的分离”[2]。当代中国行政发展在政治上具有内在的逻辑统一性。

一、应对合法性危机———行政发展的政治动因①

合法性的获得与维持是政治权力主体与客体在互动过程中不断确认的结果。在社会的变革过程中,政府与市场、社会和公众的关系以及权力主体和客体本身都在发生变化,这种调适和确认过程是持续的。在这一过程中,公众对政府提出更高的要求或者政府自身的能力无法满足公众的需要,这种变化打破了公众原有的认同基础,从而导致公众对政府认同的减弱乃至丧失,合法性危机随之产生,主要表现为公众对政府的信任危机和政府自身的权威危机。行政发展是政治发展的重要组成部分。政治发展的目的在于合法性的维护和拓展,政治发展涉及政党、政府、立法与司法等方面,其中,行政发展旨在提升政府管理有效性,表现为政府良好的行政绩效,政府管理的有效性和良好的行政绩效是赢得公众对政府认同与支持的重要条件。政府管理的有效性是政府获取和维持合法性的重要资源。“如果一种政体的政绩从长期来看是好的,它就好得到‘漫射性支持’,即民众普遍认为这一政治体制本质上是好的,而不论其当前表现如何,这样的支持能熬过困难期。”[3]发展中国家的合法性危机主要来自于两方面:其一,在发展中国家的民主化过程中,公众对原有体制认同的衰落;其二,发展中国家在经济转型中出现的政府绩效困境导致公众的政治认同感下降。当代中国行政发展在形式上是政府适应经济体制改革的要求而进行的被动式的制度变迁过程,但是从政治发展的角度来看,行政发展的根本动因在于解决合法性危机。

首先,从改革的起点上来看,包括行政改革在内的整个改革共同应对后时代的合法性危机。时代的结束意味着建立在个人魅力基础上的合法性权威的丧失,包括“”在内的一系列重大政治事件及其造成的消极影响,使得党面临着严重的合法性危机,党要保持执政地位需要寻找新的合法性基础。这个合法性基础就是发展经济来满足人民的物质文化需要,使人们过上幸福的生活。经济发展必然要求行政发展与之配合才能实现。

其次,从改革的过程上来看,合法性危机伴随着我国整个社会转型过程。“在新的社会结构建立以后,如果新的系统不能在时间长得足以在新的基础上确立合法性的时期内,满足主要团体(基于有效性)的期望,则会出现新的危机。”[4]56我国的改革是计划经济向市场经济转轨以及由此带来的整个社会转型的过程。改革计划经济体制必须要在政治体制和行政管理体制上寻找突破口,以实现制度的有效性。有效性与合法性是辩证统一的,“有效性是指实际的行动,即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时,政治系统满足这种功能的程度。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[4]55。在国家的能力结构中,国家实施经济社会政策的能力是核心能力,如果这种能力强,国家的合法性基础就不会弱;合法性基础坚实,自然社会控制就不会那么困难。[5]事实上,国家实施经济社会政策的能力就是政府的行政能力,行政发展的政治目标就在于通过政府行政能力的提升,为政治合法性提供绩效基础。在社会转型时期,政府的绩效困境很容易被转移到公众对执政党的认识上,政府不能有效解决经济社会发展中的问题,往往被认为是执政党执政能力不足问题,中国共产党所推进的行政改革事实上是对合法性危机的直接回应。同时,行政改革也是政治家表达政治理想和赢得公众支持的一种重要手段,行政改革的内容是执政者对现实社会问题的认识和态度的现实反映,因此,行政改革往往成为政治纲领的重要组成部分。行政改革表达了一种社会的价值诉求,行政改革唤起了公众对于政府的“重视”,从而给政府施加了压力,行政改革也不得不积极推进。

二、加强和改善党的领导———行政发展的政治主线

中国共产党是我国革命和建设的领导核心,把握党在我国政治体制中的核心位置是理解当代中国政治的逻辑起点。我国的政治发展是在维持党的政治权威和执政地位的框架下进行的,政治改革并不是要削弱党的权力而是要强化党的权力[6]1160。因而,加强和改善党的领导是我国政治发展和行政发展的政治主线。改革开放以来,我国始终把加强和改善党的领导作为政治体制改革和行政体制改革的重要内容。从在《党和国家领导体制的改革》中提出改革国家领导体制的要求,到中共十三大把党政分开作为政治体制改革的关键,再到中共十四大、十五大针对长期形成的党的一元化领导的弊端,明确提出了坚持和完善党的领导、发挥其他政治组织作用的改革方向。一方面,在合法性的约束下,党意识到必须通过政府改革来提高政府的效率与能力;另一方面,改革必然要触及既得利益,改革面临强大的阻力。当改革面临阻力的时候,党的决策能力和组织能力使得改革能够得以推进。加强党的领导和改善党的领导是辩证统一的,只有改善党的领导才能加强党的领导,加强党的领导是改善党的领导的根本目的。中国共产党的合法性地位最终是要通过政府管理的有效性来维持,要求更高效、更经济、更公平的政府行政管理,来赢得公众对党的认同。

三、重塑权力结构———行政发展的政治表现

政治活动是围绕政治权力的配置和运行展开的,政治体制是权力关系的制度表现。权力配置的合理性直接决定了政治体制的制度能力和权力运行的实际效果。我国的行政发展是一个与政府运行有关的权力关系和运行机制的制度变迁过程,其效果直接影响政府的行政能力。在我国的政治体制中,对政府行政影响最为直接的是党政关系和中央与地方关系。

1.改革党政关系

党政关系是我国最基本、最重要的政治关系。广义的党政关系是一个体系,包括党和人大、行政机关、人民政协、司法机关、人民团体的关系等,狭义的党政关系是指党和国家行政机关的关系,即党和政府的关系,本文论及的主要是狭义上的党政关系。党政关系改革是我国政治发展和行政发展的重要内容,党政关系是否合理对于政府效能的发挥具有根本性的影响。改革开放以来,与行政改革同步,党政关系也进行了改革,基本思路就是加强党对政府领导,合理划分党和政府的事权范围,减少党对政府行政事务的直接干预,提高政府的行政效率。从新中国建立到改革开放之前这一段时间,我国的党政关系主要表现为党的一元化领导,权力过度集中,党政不分,以党代政。曾深刻指出了党的一元化领导的制度弊端,“……官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象……”[7]327-329针对党的一元化领导体制的弊端,提出了党政分工的改革思路,拉开了改革党政关系的序幕。1980年,在《党和国家领导制度的改革》中提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题”[7]321。1981年,中共十一届通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步提出:“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中,必须正确处理党同其他组织的关系,从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权……”[8]1982年,中共十二大进一步明确了党的领导主要是思想政治和方针政策的领导。1987年,中共十三大对“党政分开”作了专门阐述,强调了党政分开对政治体制改革的重要性,明确了党对国家事务实行政治领导,不应对政府进行直接管理。并在组织机构设置和人事安排上作出了具体规定。“党政分工”与“党政分开”是不同的,前者意味着党要行使一定的政府职能,而后者意味着政府是一个独立的单位。但是党政分开并没有得到有效实施[6]1163。如何处理党政关系仍然是我国未来政治发展和行政发展要解决的核心问题。

2.改革中央与地方关系

中央与地方关系是我国行政管理体制的重要组成部分。改革开放之前的中央与地方关系主要表现为权力过多地集中在中央政府,地方政府的积极性受到很大制约。改革开放以来,针对中央政府高度集权所导致的地方政府积极性差,政府管理缺乏主动性和灵活性等弊端,开始通过扩大地方政府的权力来调整中央与地方的关系。以中共十四大为分界点,中央和地方关系的调整经历了两个阶段:从1978年改革开放到1992年中共十四大之前,中央和地方关系调整的主要思路是中央政府向地方政府分权。其主要内容有两方面:一是将更多的决策权下放给地方政府和生产单位;二是给地方、企业和劳动者个人以更多的利益。两者的目的都是调动地方政府和生产者的积极性。因此,这一时期的改革被称为以“简政放权”或“放权让利”为基本思路的改革。[9]1992年以后,我国逐步建立了社会主义市场经济体制,政府职能得到转变。为中央与地方关系的调整提供了新的思路,摆脱了中央与地方对立的思维模式,进一步明确了中央与地方的权责关系,在保证中央权威的基础上,通过税制改革来调动地方的积极性。这一时期中央与地方关系调整取得较好的效果的原因是市场经济条件下政府职能得到一定程度的转变,政府对市场的直接干预减少,同时,通过分税制改革使得中央政府对财政掌控的力度加大,增强了中央政府的宏观调控能力,地方政府工作的重心转移到促进地方经济发展上来,而不是通过行政权力获得更多的利益,从而确立了一个相对合理的中央与地方关系形态。这一过程突破了中央对地方的单一的权力控制模式,引入了资源和经济控制模式。

四、既得利益的阻碍———行政发展的政治困境

权力与利益是政治分析的基本要素,任何意义上的政治改革必然涉及权力和利益的调整,影响政治改革的多重因素最终都能够在利益层面上找到其根源。较为彻底的行政改革必然要触动现有的权力格局和利益格局,这会使得在原有体制下既得利益者的既得利益受到较大影响,改革也会因此受到这些既得利益者的阻碍。既得利益是特定制度和组织所赋予人的一种利益,或者说是一种身份利益,这种利益的获得与人的付出并没有直接关系,主要依据是现存的制度和组织。改革就是旧制度的解体和新制度的建立,这就是意味着旧制度下的人的既得利益的丧失,那么这些人必然会对改革进行阻碍。既得利益越大,对改革的阻碍也就越强,当改革涉及一个群体的既得利益,那么改革往往会失败,这根源于人的自利动机和人的认识能力的局限性。但是,既得利益者并非都反对改革,然而,反对导致其丧失既得利益的改革,然而不触及既得利益的改革往往只能是形式化的改革,不会取得最终成功。“组织再造的失败是狭隘或特殊的利益格局对贯彻符合公共利益的行政政策尝试进行抵制的结果。”[10]改革要想推进下去,要么政府具有能够控制既得利益者阻碍的足够能力,要么能够采取新的利益补偿机制来对既得利益者进行必要的弥补。我国行政发展的困境就在于行政改革是政府对自身的改革,同时政府许多部门又存在大量的既得利益,行政改革的艰难程度就不言而喻了。但是,政府又必须进行改革,政府不改革,整个社会改革就无法推进。可以说,政府改革处在艰难的困境之中。在政府对自身改革过程中,政府还没有足够的能力来对抗既得利益者。那么,一个可行的策略就是设计一个科学的利益补偿机制对既得利益的丧失给予补偿。但是,在我国的政府改革过程中,这种利益补偿机制并没有建立起来,从而在政治和行政领域的改革裹足不前。最为典型的就是政府机构改革中的“怪圈”现象,其根本原因就是无法有效地剥离既得利益,从而改革不断循环,没有利益补偿机制,人员不能得到彻底分流,政府财政仍然供养着那些被分流的人员。改革开放以来,我国进行了六次行政管理体制改革,一些政府管理的边缘性问题都得到了解决,改革进入了“深水区”,本文认为,所谓“深水区”就是权力和既得利益最为强大,难以撼动的部分,他们有足够的力量来维护现有的制度,从而维护既得利益。

五、正确处理改革、发展、稳定的关系———行政发展的政治智慧

改革通常面临着双重不确定性。一方面,改革要面对环境的不确定性,这在全球化背景下表现得更为明显;另一方面,改革也会带来新的不确定性。这种双重不确定性使得改革通常要面临较大的风险,对涉及整个社会层面的经济体制、政治体制改革的风险性更为巨大。如何应对不确定性,保证改革稳步进行,需要决策层具有高超的政治智慧。我国改革能够克服阻碍稳步推进的一个基本经验就是正确处理了改革、发展、稳定三者的关系,决策者表现出高超的政治智慧。改革、发展、稳定三者的逻辑也体现在我国政治改革和行政改革过程中。我国政治改革和行政改革首先要维护和巩固党的执政地位与合法性,这样才能为经济发展创造一个稳定的政治社会环境。在变革时代,巩固党的执政地位是最重要的,这就决定了我国政治改革和行政改革的渐进模式。“中国的政治体制改革总体上是一个循序渐进的过程。改革在党和国家领导层的主导下,通过中央与地方、政府与社会、政治与经济的互动,对中国的政治体制进行了持续的调整,使其不断适应中国经济和社会发展的需要。这种渐进的改革维持了中