内容提要及关键词

内容提要及关键词土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，也是各级政府、农村基层干部及农民十分关注的焦点。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，积极引导农民依法、合理、有序的进行土地流转，促使农村一、二、三产业产值同步增长。但从当前形势分析，我们仍面对土地流转机制不健全、农民增收难度加大的巨大压力。如何解决好农村土地流转存在的问题，确保农民人均纯收入稳定增加，促进农村经济的持续发展，成为摆在我们面前的一个研究性课题。本文试图结合凤凰镇当前农村土地流转的实际以及《中华人民共和国农村土地承包经营法》、《中华人民共和国土地管理法》

中具体相关规定，提出促进土地流转的基本思路、原则和制度构建。[关键词]：集体所有制土地承包经营权流转存在问题思考建议目录一、农村土地流转的概念解析…………4二、农村土地流转的主要形式及在农村经济发展中的作用…………4（一）土地流转的主要形式……………41、代耕代种………………42、股份经营………………53、大户承包………………54、租赁开发………………55、拍卖经营………………5（二）在农村经济发展中的作用………51、较好地解决了人地矛盾、劳地矛盾，维护了土地关系的稳定，从而维护了农村社会的稳定………………52、促进了农村劳动力的转移，推动了农业产业结构的调整和农民收入的增加……63、为发展农业规模经营提供了土地资源的有效配置…………………64、促使一部分有技能、有经济头脑的农民，从事二、三产业，加快了城镇化的步伐…………………………6三、农村土地流转存在的问题…………61、土地流转身份上的限制………………62、土地流转条件上的限制………………63、土地价值实现上的限制………………7四、促进农村土地流转的政策建议……………………7（一）遵循三大原则，尊重农民利益，积极稳妥地推进农村土地流转……………71、“稳制活田，三权分离”的原则……………………72、“依法、自愿、有偿”原则…………73、“实事求是、积极稳妥”的原则……………………7（二）进一步探索和加强土地流转制度建设，促进农村土地机制创新……………81、完善法律条文，促进土地流转………82、大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制………………83、有效发挥政府和村集体的职能………84、建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度………85、为土地流转创造良好的外部环境……………………8农村土地流转存在问题的思考与对策学员：土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权{即生产权}从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，成为当时农村土地改革的一项创举。但随之也产生了一些矛盾与问题，近年来尤为突出。农业的小规模分散经营，许多大宗农产品缺乏竞争力，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益，做好农村土地流转工作，是当前农业和农村发展的必然趋势，是解决“三农”问题中的关键性环节。一、农村土地流转的概念解析土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。首先，农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属，这也是农村土地承包经营法和土地管理法立法中争议最多的问题之一。明确承包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。产权就是社会全体或社会某一部分人或某个人拥有全部资产或者部分资产的所有权、处分权和收益权。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大，为解决土地流转过程中出现的问题，有学者提出土地私有或干脆收归国有，但无论从中国的或是发达国家的历史来看，这一变动将付出巨大的社会成本。一旦农民失去土地，得不到基本的生活医疗保障，进而酿成难以解决的社会危机。在集体所有制和家庭联产承包制下，多数农民有最基本的生活保障。因此，我国的土地流转，流转的只能是使用权，不能是所有权。诚然，这并不表明目前的体制是没有缺陷的，但我个人认为就中国的国情和农村土地制度的现状来看，坚持农村土地集体所有制并对其加以完善更有利于农村经济积极稳妥地向前发展。其次，农村土地流转还有一个重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事。因此，对于流转后的土地，必须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本目的。上升到生态保护的高度上，只有把经济利益与长远的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。二、

农村土地流转的主要形式及在农村经济发展中的作用

（一）土地流转的主要形式1、

代耕代种。这是在凤凰镇较为普遍的土地流转形式。随着非农产业的发展，农村劳动力出现了大量转移，部分人有了较为稳定的收入，但这部分人中大都不愿失去土地承包权，农村中的一句古话“千买卖、万买卖，不如农村翻土块”深深扎根在他们的脑海里。他们将自己的承包地委托给亲朋好友或邻居耕种，其代耕形式有季节性的，也有三、五年的，国家对农业生产的各项补贴一般都是由原承包户享受，这样既能保证耕地肥力不受影响，又可使外出务工经商农户在经营环境发生变化时，随时收回土地自己耕种。像这种农户之间流转土地的有2000多户，7200余亩。

2、

股份经营。把土地资金技术作为股金参与流转。该镇石骨山村计划将村集体所有和本村农户的300多亩土地（含荒山），与武汉一大老板共同开发，主要发展旅游、休闲产业。村集体所有和本村农户以土地作价入股，目前该项目正在洽谈之中。此项目建设成功后，村集体将每年增加收入20多万元，使合股农户户均增加纯收入6000余元，同时解决剩余劳力就业岗位100多个。武汉北斗集团是山东商会会长单位，该集团为武汉资深地产运营投资商之一，湖北盛龙工贸实业有限公司是一家集科、工、贸于一体的现代化企业，主要从事航天育种等业务。这两大集团共出资500万元，成立菲尼克斯农业高科技发展有限公司，三叉路村以基础设施和现有林果土地面积占股份15%，建立现代农业产业园区。目前已栽种桃苗300多亩，栽培丹参60亩，栽培太空大豆100亩，栽培太空花生150亩，经效益对比，拟在今年重点发展丹参生产，推广农户种植600亩，现已购置一批设备正在制造丹参茶叶。三叉路村采取武汉对口部位扶持投入和农民投入相结合的方式，2008年至2009年共投资200多万元，建成占地100余亩的10只蛋鸡园区，集孵化、养殖为一体，已成为当地农业的璀璨明珠。项目全面投产后，每年可产蛋130万公斤以上，出售毛鸡40万公斤以上，为周边50多户养鸡专业户提供可靠的鸡苗来源。每年增加农民收入250万元。目前是新洲区规范化、机械化程度最高的生态养殖园区之一。

3、大户承包。对外出务工或从事二、三产业的农户，其自己不愿经营的承包土地，由集体组织出面协调转包给会经营、懂技术的农户承包开发。余山村李金奎2008年承包村集体和农户的160多亩土地的油茶，通过深翻土层、除草及防止病虫害、配方施肥、抗旱排渍等精心抚育，现茶林长势喜人。去年被区、镇授予种植大户。目前，全镇由大户承包的土地有近1500余亩。

4、租赁开发。这种在农户保留土地承包权的前提下，以租赁协议、合同的方式把土地经营权租给业主，从事绿色经济开发，农户（村集体）收取一定的租金，同时原承包户还可以在新单位从事务工，获得劳务收入。凤凰以这种土地流转方式为主。2008年，中粮集团在凤凰镇，租赁所辖的陈添奇、朱伍峰、凤凰寨3个村5个组的土地面积330亩，租期为30年。建设4万头种猪养殖园区，经过2年建设，目前第一期工程已完工，第二期工程正在建设之中，已完成投资300余万元。解决当地剩余劳动力120多人，同时还带动周边600多户农民养殖产业的发展。武汉灵星集团成立于2006年，注册资金1500万元，是湖北省、武汉市的重点农业龙头企事业，也是新洲区禽业合作总社。该集团通过流转朱伍峰、石骨山、雷寨3个村4个组的土地400余亩，建立无公害蛋品加工基地和饲料加工基地。目前，该基地项目已引进世界上最先进的保洁蛋加工设备，年生产加工保洁蛋4.2万吨，预计可带动农民创收近亿元，现正在进行第三期建设阶段。新凤畜牧有限公司，2009年，在关圣村流转土地160亩，兴建10万头养猪基地，通过生物发酵技术，将畜禽粪便进行生物发酵后深加工成生物肥料，集养猪生产和肥料生产于一体，是一家环保农业企业。目前道路、围墙、猪舍已基本建成，可望今年下半年投入生产。如今，全镇由业主租赁开发的土地在1300亩左右。

5、拍卖经营。主要是对荒山、荒水（塘、库、堰）等“四荒”资源公开进行拍卖。将土地使用权拍卖给经营者，使之获得长期拥有土地的稳定感和权属感，促进了生产要素的更大范围的流动和优化组合，促进了资金、技术和劳动力的投入。刘湾村将村组集体所有的528.8亩荒山、水库的土地使用权，采取公开招标的办法，拍卖给一多此外来投资户，用于开发油茶产业和水产养殖。村组集体每年可增加收入2万多元，同时还带动周围20多户农户发展水产养殖。（二）在农村经济发展中的作用

1、农村土地经营权的流转，较好地解决了人地矛盾、劳地矛盾，维护了土地关系的稳定，从而维护了农村社会的稳定。对既没有务工经商技能，又没有向非农产业转移条件的农户来说，通过土地流转使这部分农民从中受益匪浅。余寨村一农户家有6口人，4个劳动力，他家承包了三户全家外出户的6亩多土地，去年产粮14000多斤，粮价上涨后，他一次卖粮6000斤，收入4200多元，他高兴地说“做土地，现在真的是有搞头了。”

2、农村土地经营权的流转，促进了农村劳动力的转移，推动了农业产业结构的调整和农民收入的增加。据调查，全镇全家外出户占总农户的15%左右，他们承包的土地通过流转，自己能够安心去从事非农产业，寻求新的发展门路，并且从中得到一定的土地租金；而转入土地的农民多数是有种养经验，有一定经济实力的农户，他们缺土地、盼土地，土地流转到他们的手里，实现了资源的合理配置。农户之间土地流转，实现了双赢，促进了农民增收。

3、农村土地经营权流转，为发展农业规模经营提供了土地资源的有效配置。为引进人才、资金、技术、管理提供了载体，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村产业化经营的发展。凤凰镇农业资源较为丰富，由于交通、资金、技术人才等原因过去发展缓慢，通过土地流转吸引了大批外地人才前来开发，这样既支持了龙头企业的发展，又增加了农民的收入。

4、农村土地经营权流转，促使一部分有技能、有经济头脑的农民，离开土地到集镇去开店办厂，从事二、三产业，加快了城镇化的步伐。近几年，全镇农民进集镇投资1000多万元，购房、做生意搞得红红火火。目前，全镇到城里、集镇搞二、三产业的农民有2000多人，促进了农村城市化的发展。三、农村土地流转存在的问题近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，流转形式不断丰富，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于思想意识落后、家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，加上我国幅员辽阔、地形地貌复杂，东西部农业发展差距大，在市场经济条件下土地流转仍存在以下不足：1、土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，《土地管理法》和《农村土地承包法》规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。”可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。关于此点，学术界普遍存在两种观点：一种观点认为，集体组织成员拥有的土地使用权，具有团体内部分配的性质，因此它的转让对象通常以本集体成员为限。这种限制，实际上起着保护集体土地公有公用的作用；可以保护集体成员的利益和维护农村社会的稳定，防止出现大范围的土地产权流动以及随之而来的大范围的人口流动，另一种观点认为，有偿设立的农地使用权可以自由转让，法律应明确规定农地使用权可以转让并不得以特约禁止。笔者认为，市场经济条件下农村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目标，而应转向以效率为中心。目前我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，如果仍旧停留在原有的生产格局，各地差异将越来越大，这与共同富裕的目标相悖。同时，这种格局在很大程度上限制了集体组织间在土地利用上的余缺调节，这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的小范围内，以至培育出十分零散的农村土地流转市场，与我国农村经济体制改革的发展是不相协调的。2、土地流转条件上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。有学者将此归纳为“债权的流转方式”。既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。承包农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，农民在遵守法律的情况下应当有自主权，这样才符合私法自治的原则，也促进农村经济发展的开放性。当前侵害农民土地流转权的现象较多，正是因为这种对农户自主决策的限制使有些所谓集体组织以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，以低价强行“租用”农户承包地，在流转过程中与民争利，或者随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，变相剥夺农户土地。再者，如果说经济体制下这种限制情有可原的话，那随着经济体制改革的深入，加之农村土地稀缺性问题的突显，这种静态的财产占有形式已经逐渐暴露出其弊端。如当前农村的普遍现象是外出人口增多，那么这一部分人原来所承包的土地将无法由他们自己亲自经营，如果不转让给其他农户经营的话，势必造成资源的浪费。而如果这些土地一律由农村集体组织来重新统一安排的话，成本非常大。加之现行法律又在农户之间的土地承包权流转上设置了多重障碍，所以必须加以完善。3、土地价值实现上的限制。随着社会的发展，财产权已有原来注重于对标的物的现实支配的具体权利，演变为注重于收取代价或获取融资的价值权。农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能，这一点在有关学者提出的农地他物权体系中已有包括。但我国《担保法》规定农村土地承包权不准设立抵押权（《担保法》第34条所列可得抵押的各项权利中无农村土地承包权）。农民所拥有的土地承包经营权是一种不完善的产权，土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整忽然规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。土地承包经营权作为一种财产权利是有价值的，其物权性质已为学界所认同，既为物权，权利人享有处分权，则之为抵押纯属自然。当然鉴于农村土地承包经营权毕竟与国家的农业政策息息相关，因此，建议在稳定承包权30年不变的基础上，在符合法律规定和不改变土地的农用目的的情况下，以土地使用权抵押贷款融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以次促进农村土地流转。四、促进农村土地流转的政策建议土地是最重要、也是最基本的生产要素，但是从新的农村经济发展形势来看，离开了土地流转，土地的潜能发挥就受到了极大束缚。长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展。要打破这一沉闷局面，就必须让土地流转活跃起来。（一）遵循三大原则，尊重农民利益，积极稳妥地推进农村土地流转农村土地经营权流转事关农民切身利益，目前，不少地方对土地法规、土地政策的理解还存在片面性。有些基层干部则认为，宪法规定土地所有权属于集体所有，对土地有全权支配，往往强化了集体土地的所有权，而侵犯了农户的土地承包权。所以在农村土地流转过程中应遵循以下三大原则：1、“稳制活田，三权分离”的原则。在稳定家庭承包制的基础上，实行农村农村土地的集体所有权、农户承包权、经营者使用权的三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。审议稿第130条以法律条文的形式规定农村土地承包权的长期归属，改变了以往仅政策性的提法，为农民拥有的这项独立的经济权利提供了法律依据。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。2、“依法、自愿、有偿”原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签定合同；按国家规定交纳税金、承包费用和相关费用以及履行应尽的义务。农村土地流转必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。农村土地流转必须遵循价值规律，坚持有偿流转，实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。3、“实事求是、积极稳妥”的原则。不论是从我国农业应对加入WTO后的挑战，还是从有利于发展地区经济而言，或是有利于促进城镇化发展的角度来看，农村土地流转都具有重大而积极的意义。因此，应充分认识其“牵一而发十”的高度关联性，充分发挥好其蕴涵的潜力。另一方面，土地流转是农村社会发展到一定阶段的产物，因此必须根据客观条件“量体裁衣”，不能盲目进行、拔苗助长，否则势必事与愿违，带来不良后果。（二）进一步探索和加强土地流转制度建设，促进农村土地机制创新1、完善法律条文，促进土地流转。法律应明却规定所有权归属及对农民的土地流转权提供法律保障；对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定；修改《担保法》中对于农村土地使用权不得流转的规定；指定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务[11].由于各地农业经济发展参差不齐，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的条例或办法之类的，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。2、大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制。首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。第二、培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。第三，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。3、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必