英国司法改革的制度基础与实践

英国司法改革的制度基础与实践

adr（前权限）这个词来自美国。最初指的是20世纪初逐渐发展起来的几种外部纠纷解决方法。现在，它被用作非争议解决程序和机制的一般概念，适用于世界各国的一般事务和民事制度之外的非争议解决程序和机制。(p1)现代ADR的兴起与发展对传统纠纷解决机制以极大的冲击,促使人们重新审视、思考既有的司法理念和某些法律观点。虽然各国在法律文化、法律传统以及面临的具体问题上差异有别,但在当今西方国家如火如荼的民事司法改革中,人们发现ADR令人“惊异”地受到了普遍关注并在不同程度上被纳入各国司法改革的总体架构。发端于20世纪90年代中期,以理念先进、设计精巧而备受世人瞩目的英国民事司法改革对ADR的吸纳与实践便是其“视点”之一。一、传统正义理念的延续与发展长期以来,ADR在英国并没有得到足够重视,人们对它一直秉持怀疑、排斥的心态。但在上世纪90年代以“接近正义”为主题的民事司法改革中,ADR却受到大力宣扬与推崇,被视为减轻诉讼压力、解决司法制度面临问题的主要进路之一。面对这一变化人们往往感到惊异,而以冷静的目光去审视,我们便会发现其背后有着深刻的时代背景与制度原因。追求正义是法律的基本价值,尽管对其内涵的理解与判断会因政治、经济、文化以及各个国家历史发展阶段的不同而呈现出差异,但正义所包含的时代性特征是无容置疑的。诉讼制度作为纠纷解决的重要途径,在确保公民诉讼权利、实现社会正义的过程中,公正、效率这一对如影相随的矛盾体始终伴其左右。而一般意义上讲,一旦法治国家在制度设计的价值选择中正义得到极大的推崇,那么效率的价值与意义往往被降低甚至放弃。但随着经济学对法学的渗透,成本——效益的分析方法被运用于法学的诸多领域,人们越来越认识到在公正与效率之间“平衡”的重要性以及这一理念对法律制度运作本身产生的影响,意识到不能以牺牲效率为代价来获得一个“沉重”的正义。正如棚濑孝雄指出:“无论审判如何完美的实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”(p266)20世纪60年代发端于西方的“接近正义”运动便是这一理念作用和发展的结果。程序公正理念在英国被称为“自然正义”。英国原有的诉讼哲学认为,法院的功能是根据案件的是非曲直作出公平判断,即判决应在查明案件事实真相和适用正确法律的基础上作出。可见与大多数法治国家无异,英国的立法着眼点也是放在公正之上。(p208)历经几个世纪,英国民事诉讼制度已形成相当完善的体系。但尽管如此,随着社会、经济的不断发展,人们愈发感到其不能满足现实需求的“窘况”。诉讼制度本身固有的缺陷和弊端日渐暴露,程序运行面临的压力不断增大,而鉴于自我张力的限制其又无法通过自身的完善予以克服,传统正义理念面对现实问题受到极大的挑战。根据欧文勋爵的介绍,英国民事司法制度存在五个主要缺陷:案件审理过分拖延;诉讼成本过高;不适当的复杂性;诉讼中对可能花费的时间与金钱的不确定性;不公正性,即财力强的当事人可利用制度的所有短处击败对手。在民间,对民事司法制度进行改革的呼声也不断高涨。一项针对1000家公司法律事务负责人的调查表明,98%的受访者表示支持进行民事司法改革。这折射出在英国司法改革启动与推进的背后人们对正义的理解正发生着深刻的变化,公正不再是衡量正义的唯一尺度与标准,制度运作的资源配置、成本收益、价值平衡开始进入人们的评价视野。正如有学者指出:“从司法的运行机制来看,由于近代以来形成的司法正义观、正当性理念逐步让位于现实主义的法理念,对司法效率、效益的强调成为司法改革的主要因素或动力。”英国现行民事司法制度存在的诸多问题以及由此启动的民事司法改革为ADR的兴起提供了良好的契机。但对ADR的选择决不是简单基于外在环境、条件的变化,更在于其本身固有的功能优势以及某些诉讼制度无法具备的特点。范愉即指出:“由于纠纷解决是一个过程,因此,当事人为了达到纠纷解决之目的是否选择替代性纠纷解决方式,除了出于成本效益、道德心理以及关系和利益等方面的考虑而采取回避诉讼的策略之外,还取决于替代性纠纷解决方式本身的功能和效果,也就是视其纠纷解决的能力、满意程度、社会效果、代价等方面能否达到较好的效果。”(p127)首先,ADR贯彻意思自治,当事人在自愿协商的基础上对争议进行处理。第二,ADR意味着更强的灵活性。当事人可以选择调解人、中立人或仲裁员;可以协商确定纠纷处理所依据的程序规则和实体规范;对程序运作之后得出的结果,双方还可以赋予其效力;由于ADR本身是一个复杂但开放的体系,当事人可以基于各自的动机、标准、意愿来选择适合自我利益需求的解纷方式,而ADR在自身发展过程中也会针对实际情况不断更新与变化。第三,ADR意味着低廉的费用。通常,决定人类社会行为选择的根本因素,在于预期与估计中的行为结果在功利上(不纯是经济功利)大于实施行为所支付的代价。特别在市场经济下,成本与效益的考量往往成为人们判断与行为的首要因素。与ADR相比,诉讼往往要遵循严格的规则、繁琐的手续、承受大量直接或间接成本的耗费。第四,主持ADR的一般是有关领域的专家,他们在经验、资格、威望方面丝毫不逊色于诉讼中的法官。不但保证纠纷的公正解决,在心理上也提高了当事人对最终结果的接受度。第五,ADR的运作往往体现出更多的“人情世故”,少了些“剑拔弩张”,这种“氛围”使当事人既感到心情放松,又不至破坏双方已有的关系,继续保留今后合作的可能,从而达到维护自身长远利益的目的。二、民事诉讼规则20世纪90年代中期,随着关于英格兰及威尔士民事司法制度两份调查报告的公布,英国正式启动了具有里程碑意义的民事司法改革。根据《最终报告》的设想,民事司法改革应实现以下目标:尽可能避免采取诉讼;减少诉讼的对抗性,增加合作;简化诉讼;缩短诉讼时间,并且使其更具确定性;诉讼费用变得更具可支付性与可预见性,与个案的价值及复杂程度更相称;经济拮据的当事人可以在更平等的基础上进行诉讼;司法部门与行政部门在民事司法制度中的职责分工更为明确;设计法院的结构与法官的配置以满足诉讼的需要;有效地配备法官,以便使其能够根据新民事诉规则和议定书管理诉讼;民事司法制度能够对诉讼需求作出反应。以这两份报告内容为基础的《民事诉讼规则》(以下简称《规则》)于1999年4月26日起正式实施。2001年3月,英国大法官办公厅公布了《初现端倪:民事司法改革的初步评估》,对1999年以来的改革做了冷静、客观、开放的评估与展望。认为两年来的民事司法改革在减少诉讼数量、简化诉讼程序、缩短诉讼周期、重构诉讼文化等方面均取得了明显成就,受到普遍欢迎。(一)司法部改革前的adr1.当事人共同考虑英国司法体制中,ADR的实践首先在特定法院中得以显现。如1994年,英国商事法院首次发布了《诉讼实务告示》,要求律师提醒当事人考虑使用ADR,并且要求在所有案件中法律顾问应该“(1)和客户及其他当事人共同考虑试图通过调解、调停或其他方法解决特定纠纷的可能性;(2)确保向当事人全面告知解决特定纠纷的最有效的方法”。由于这一《诉讼实务告示》仅仅规定律师负有与其客户和其他当事人考虑采取ADR的强制性义务,而并未规定当事人在法院程序中负有采取ADR的义务,因此该《诉讼实务告示》后来被废止了。1995年商事法院发布了新的《诉讼实务告示》,并由法官创造了一种“劝导”当事人使用ADR的“劝导性命令”,尽管该“劝导”并不是强制性的,但如果当事人拒绝使用或在使用过程中有不当行为,法官在裁定诉讼费用时会予以考虑。(p212-213)这实际上是法官以经济杠杆促使当事人作出适用ADR的选择。2.adr解决纠纷的力度在司法部门对ADR采取漠视和怀疑态度之时,英国民间机构成为推动ADR发展的“先遣军”。许多民间组织积极运用ADR来解决当事人之间的冲突与纠纷,如全国律师ADR网络(ADRNet,Ltd)、咨询、调解、服务中心(ACAS)、纠纷解决中心(CEDR)、ADR集团等。这些机构在实际解决纠纷的同时也为ADR人力资源的储备做了基础性的工作,在培训中立的专业调解人方面更是成就卓著。但现实中ADR在解决纠纷方面并没有立即显现出令人期望的效果。以CEDR为例,自1990年成立后的五年内,CEDR仅受理案件约1000件,年均不过200件。与CEDR相比,ADR集团虽然在受理案件的数量方面表现略好些,但许多案件仅仅是由于当事人不了解ADR而最终无法达成和解。但到了1994—1995年,ADR集团不仅受理案件的数量大幅上升,而且至少60%的案件进入调解审理阶段,其中的90%最终达成了调解协议。(p214)可以看出,司法改革前英国ADR的实践是初步的、非体制化的,也缺乏国家司法部门的有力支持。(二)法律上的促进自司法改革启动后,对ADR的态度在英国明显经历了从期待、观望到促进实施两个阶段。《中期报告》指出:在诉诸法院前的任何时候,当事人针对他们之间的纠纷实行和解(不管是全部或是部分的纠纷)都是合理的;如果存在着与法院程序相比更为经济、更为有效的、适当的解决纠纷的替代性纠纷解决机制,法院不应鼓励当事人启动法院程序,除非当事人已经使用该机制;在启动法院程序之前以及法院程序进行中,当事人应该能够了解并且应该被充分告知可能的诉讼成本和诉讼结果,以及所有的诉讼外纠纷解决方式。可见,《中期报告》对ADR更多的是持期待、观望的态度,没有设置促进当事人使用ADR的具体制度与措施。但随着《最终报告》的提交,这一情况发生了变化。如该报告鼓励人们只有在用尽其他可资利用的、更为适合的纠纷解决方式后才诉诸法院程序解决纠纷;所有民事法院均应提供有关替代性纠纷方法的来源的信息。一些具体措施也得以设立,如法律援助资金同样可以适用于诉前解决争议以及通过替代性纠纷解决方法解决争议;一方当事人在提起诉讼前,可以就全部或部分争议提出和解要约,如另一方当事人不接受的,诉讼费用将适用特别规则,承担的利息适用更高的利率。如果当事人在案件管理阶段以及审前评估阶段不合理地拒绝使用ADR或者在使用ADR过程中从事不合理行为,法院可以对此作出费用处理。至此,经济杠杆成为促使当事人使用ADR的重要手段。尽管《最终报告》并未要求法院直接提供ADR程序,但ADR在英国民事司法改革中的地位已经得以确立。对ADR的促进与推动除了上述两个报告外,英国从立法上还进一步将其具体化,落实于实际操作,这主要体现在《英国民事诉讼规则》(以下简称《规则》)当中。从基本原则看,规则第1.1(1)条规定,民事诉讼规则的基本目标是确保法院公正审理案件。第1.1(2)条规定,公正审理案件应切实保障当事人平等;节省诉讼费用;应该根据案件金额、案件重要性、系争事项的复杂程度以及各方当事人的经济状况,采取相应的审理方式;保护便利、公平地审理案件;案件分配与法院资源配置保持平衡,并考虑其他案件资源配置之需要。在制度层面看,法院通过制度设计促使当事人在利益考量下积极使用ADR。首先,是通过案件管理制度。《规则》第1.4条第(e)、(f)项规定:如法院认为适当,可以鼓励当事人采取可选择争议解决程序(ADR),并促进有关程序的适用,以及协助当事人就案件实现全部或部分和解。第26.4条规定,当事人在完成案件分配问题并提交法院时,可通过书面形式请求法院中止诉讼程序的进行,由当事人尝试通过可选择争议解决方式或其他方式解决纠纷。再者,法院还运用诉讼费用这一经济杠杆促使当事人选择ADR,主要是通过审查当事人的行为(含诉前行为和诉讼中行为)并结合诉前议定书制度来实现的。《规则》第44.3条规定:法院就有关诉讼费用依自由裁量权所考虑的因素包括在诉讼程序前以及在诉讼程序进行中的行为,以及特别是当事人遵循任何有关诉前议定书的情形;一方当事人提出向法院付款或可采纳的和解要约;第44.5条规定:在裁定诉讼费用金额时,法院须考虑所有当事人的行为,特别包括在诉讼程序前以及在诉讼程序进行中的行为,以及在诉讼程序前以及在诉讼程序进行中,为尝试解决争议所作的努力;第36.10条规定:无须经法院准许,如果一方当事人在诉讼程序启动前提出和解要约的,法院在作出有关诉讼费用的命令时,应该考虑有关当事人提出的和解要约;第36.13条规定:原告承诺接受被告提出的要约或付款的,有权获得最高至承诺通知书送达之日止的有关诉讼费用:第36.14条规定,被告承诺接受原告提出的要约和付款的,其有权获得最高至被告送达承诺通知书之日止的有关诉讼费用,无须经法院准许;第36.20条规定:如果原告不接受对方的和解要约或付款,并且在其后的诉讼中没有取得比该要约或付款更好的结果的,原告应该补偿对方的任何诉讼费用以及附加利息。此外,英国为促进ADR实践还采取了其他一些措施。首先,积极发掘民间ADR资源的功能。比如,法官在当事人之间缺乏有关协议时可以命令ADR提供者,如CEDR有权任命调解员,直接提供ADR服务;其次,扩大法律援助资金在ADR的适用。在英国,长期以来法律援助资金只适用于诉讼中的当事人,而不适用于ADR当事人,这无疑制约了当事人采用ADR的积极性。1998年10月,英国法律援助委员会下属诉讼费用与上诉委员会作出Wilkinson决定,确认在计算报酬时应该把作为接受法律援助的当事人之代理人的律师为参加调解而花费的时间计算在内。新规则实施后,Wilkinson决定的适用范围扩大了。目前,法律援助资金同样可以适用于包括调查、仲裁、早期中立评估、调解在内的ADR方法。(p157)尽管ADR的实践有了长足发展,但必须看到,在英国推动ADR的原动力主要是以经济杠杆促使当事人自觉地做出选择,法院并不倾向于主动、直接地提供ADR,即设立法院附设ADR。这表明,传统法律观念对英国司法机关如何看待ADR仍有相当的影响,主观上还是希望以自足、自治作为ADR的基本运行模式。三、诉讼制度的功能弱化与公众参与少,相关因素缺失,影响诉讼的发展当下的中国,随着价值、利益、主体、观念的多元化,社会生活中诸多的冲突、矛盾与不和谐接踵而至。诉讼制度在依法治国的理念下承担起义不容辞的“责任”,通过诉讼解决纠纷成为无可置疑的“最佳途径”和“主流话语”。而在这一转化进程中,我们忽然发觉,原有纠纷解决机制中与传统文化、社会环境相契合,其效果为社会和公众认同的方式、方法,突然在法治社会建构与司法改革的浪潮中失去了已往的光环,让人觉得那么的“迟钝”与“无用”,似乎没有了存在、运作的正当化基础,直至一度成为中国法治建设视野中的“羁绊”。当每年诉讼量的增长成为法治建设进步的衡量标准,媒体、报端日益“热情”地关注对各类案件的报道并以此作为标志民众法律意识“提高”的可喜现象时,这些“巨大成就”背后潜在的“负面效应”却往往为我们所忽视。首先,过分强调以诉讼解决纠纷,必然使纠纷解决的途径朝单一化方向发展,诉讼制度的功能被人为的夸大。在这种“高期待”的压力下,法院不得不以增加法官人数、简化诉讼程序、非规范化操作等来应对自身面临的问题。而这一“自我调节”一旦超出社会承受能力和法律制度自身运作的规律,司法应具备的社会功能就无法正常发挥,设置诉讼制度的目的就无法实现,粗放型的体制