产业规制理论

第十二章产业规制理论

Thetheoryofindustrialregulation2前言规制(Regulation)指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。早期的产业规制研究一般将重点放在对公共事业规制的研究上；斯蒂格勒（V.Stigler）起初也把规制看作是“为产业所需并按其利益设计并运行的国家权利”；此后，乔斯科(Joscow)和诺尔(Noll)全面总结了竞争与非竞争产业的价格与进入规制；到1981年，斯蒂格勒又将规制的范围扩展到所有的公共——私人关系中；此外，鲍莫尔（W.J.Baumol）和奥茨(Oates)对环境的规制及政策问题；维斯凯西(Kip，W.Viscusi)对产品及作业安全的规制问题也作了大量研究。这些工作将规制研究的理论背景扩展到了福利经济学、公共财政学以及不确定条件下的决策科学领域。3主要内容12.1规制公共利益理论12.2规制俘虏理论

12.3规制经济理论12.4放松规制412.1规制公共利益理论12.1.1规制公共利益理论的产生12.1.2对规制公共利益理论的批评512.1.1规制公共利益理论的产生（1）规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵市场经济一般会在如下领域出现失灵情况,如自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等领域。在此情况下,政府规制便具有潜在合理性。在自然垄断情况下,进入规制只允许一个厂商进行生产,这符合生产效率的要求,而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格,这符合资源配置效率。所以对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效率。在外部性存在的情况下,增加对消极外部性的征税,补贴积极外部性,这都可能导致倾向社会偏好的资源配置状态。总之,当市场失灵出现时,从理论上讲,规制有可能带来社会福利的提高。612.1.1规制公共利益理论的产生（2）规制公共利益理论的前提条件如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效,则政府将规制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者,将对任何出现市场失灵的地方进行规制。欧文和布劳第根(Owen,Braentigam,1978)将规制看作服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式。理查德·波斯纳将规制公共利益理论的前提条件陈述为:“一方面,自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率;另一方面,政府规制根本不花费成本。”规制公共利益理论意味着政府会对市场失灵进行规制以使市场尽可能地达到竞争性方案运作。当成本或需求条件发生变化、市场失灵被排除或被减少以使放松规制成为社会最优时,放松规制即会存在。规制公共利益理论可以看作是对市场失灵实证分析的规范反应。712.1.1规制公共利益理论的产生（3）规制公共利益理论是对实证理论的规范分析(NormativeAnalysisasaPositiveTheory，NPT)

市场可能会导致资源的错误配置，这是实证分析；政府通过政策介入作出反应,以纠正市场错误，这是规范分析。规制公共利益理论正是对实证分析的一种规范分析,它说明规制之所以存在是它反映了公众的需求,并纠正了市场失灵和实践中存在的不公平行为(如价格歧视或者企业因产业条件的某些改变而获取的意外利润)。依据该理论,如果某一市场为自然垄断,公众就会要求对该产业实行规制。自由竞争将导致过多企业从事生产或价格超过社会最优水平。通过规制可产生净福利收益,正是潜在的福利收益产生了公众对规制的需求。因此,规制公共利益理论是运用规范分析方法(规制何时应产生)而产生的实证理论(规制何时真正产生)。812.1.2对规制公共利益理论的批评（1）实证理论的规范分析是一种不完整的理论

实证理论的规范分析认为，规制会在市场失灵的时候产生，但这只是一个假定而不是一个可以检验的预测。规制发生是通过立法行动和规制机构来完成的,规制公共利益理论则缺乏这种分析,没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的。对规制发生的论断并没有进行实证检验,只是一种假定。阿顿(1986)对规制公共利益理论评价到,公共利益理论仅以市场失灵和福利经济学为基础,这太狭窄了。除了纠正市场失灵之外,政府还有许多别的微观经济目标,在许多市场中政府期望规制介入,可能与市场失灵关系不大。克鲁和克林多佛尔更进一步认为规制公共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的。通过规制诱使垄断者以完全竞争者方式行事,以实现竞争功能,这只是一个虚无缥缈的幼想。912.1.2对规制公共利益理论的批评(2)市场失灵并非一定要通过政府才能解决。如有些外部性，通过当事人双方的私人协议安排也能处理好。尽管政府在矫正市场失灵时具备一些特殊的优势，市场的运行——事实上，日常生活亦然——依赖于政治制度的各种强制性权力。国家运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供某些基本的服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境，这种环境对企业的日常生产是生死攸关的。1012.1.2对规制公共利益理论的批评(3)现实世界的大量被规制产业既不是自然垄断产业，也不具有外部性。1974年，波斯纳指出：“15年来的理论和实证研究表明，规制与外部经济或不经济以及垄断的市场结构之间并没有正相关性”。在许多情况下，有些产业或企业对立法机关进行游说，以争取被规制。19世纪80年代后期美国采取的对铁路行业的规制以及后来对AT&T公司的地方和长途电信业的规制就属于这种情况。显然政府的这种规制行为对被规制企业是有利的。这样就出现了规制的实际效果与政府所宣称的或该理论所认为的规制目标发生了偏离现象。另外，该理论最大的缺陷还在于其天然地假定了政府制定和执行政策的过程是没有成本的，这显然与事实不符。1112.2规制俘虏理论12.2.1规制俘虏理论的产生12.2.2

规制俘虏理论的基本观点12.2.3

规制俘虏理论的局限性1212.2.1规制俘虏理论的产生1887年州际商业委会员(ＩＣＣ)对铁路运价规制的回顾,揭示出规制与市场失灵并不太相关。至少到20世纪60年代,从规制的经验来看,规制是朝着有利于生产者的方向发展的,规制提高了产业内厂商的利润。在潜在竞争产业,如货车业和出租车产业,规制允许定价高于成本且阻止进入者。在自然垄断产业如电力业,有事实表明规制对于价格作用甚微,因此该产业能赚取超额利润。规制有利于生产者得到了经验证据的支持。正是这些经验观察导致规制俘虏理论(CaptureTheoryofRegulation，CT)

的产生和发展。与规制公共利益理论完全相反,规制俘虏理论认为:规制的提供正适应产业对规制的需求(即立法者被规制中的产业所控制和俘获),而且规制机构也逐渐被产业所控制(即规制者被产业所俘虏)。1312.2.2规制俘虏理论的基本观点规制俘虏理论的基本观点是:不管规制方案如何设计,规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”,其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。规制俘虏理论与规制历史极为符合,因而比规制公共利益理论更具说服力。后来的施蒂格勒—佩尔兹曼—贝克尔等规制模型在波斯纳(1974)等人眼中属于规制俘虏理论,因为这几种模型都体现了规制者和立法者并不是追求公共利益最大化,而是私人利益最大化,即用“私人利益”理论来解释规制的起源和目的。1412.2.2规制俘虏理论的基本观点规制俘虏理论具有特定含义,即对规制在现实生活中有利于生产者的一种经验陈述,实质上称不上是真正的规制理论。尽管类似于施蒂格勒模型的分析结果对规制有利于生产者的俘虏理论提供了解释和支撑,但后者的分析方法则完全不同,施蒂格勒采用的是标准经济学分析方法分析规制行为,开创了一种新的规制理论——规制经济理论。1512.2.3规制俘虏理论的局限性规制俘虏理论并没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏的。受规制影响的利益集团有很多,包括消费者、劳动者组织以及厂商,为何规制受厂商控制而不是受其它利益集团的影响?规制俘虏理论的最初形式并没有对此提供某种解释,它只是假设规制是偏向生产者的。尽管有许多证据支持规制俘虏理论,但仍有一些经验规则与之相矛盾。规制的两个特性为交叉补贴和偏向小规模生产者。交叉补贴是指产品多样化的企业将某些商品的价格定于平均成本之下,而以价格高于平均成本的其它商品的销售收入来弥补前者的亏损,这样的定价行为与利润最大化相矛盾。因此不能说规制是偏向生产者的。1612.2.3规制俘虏理论的局限性铁路、航空业、城市间通讯业等被规制产业通常采取交叉补贴：它通常采取向不同消费者收取相同价格的形式。尽管其向不同消费者提供产品的边际成本不同。规制的另一特性在于它通常偏向于小规模生产者。小规模生产企业在规制条件下获取的利润往往高于大企业厂商,而在非规制下,他们赚得的往往很少。反对规制俘虏理论的最有力的证据还在于现实生活中存在许多不被产业支持的规制,产业利润水平因为规制反而下降了,包括石油天然气价格规制,对于环境、产品安全、工人安全的社会规制。玛格特评述到，假设规制俘虏理论十分正确的话,则20世纪70年代后期在诸如经纪人佣金、航空、有线电视、天然气以及石油定价等一系列放松规制就不可能发生,人们也不会看到1986年税制改革法案的通过,该法案将相当的家庭税负转移给了企业。1712.3规制经济理论

12.3.1

规制经济理论的创立12.3.2

规制经济理论的基本观点12.3.3

规制经济理论的结论及评述1812.3.1

规制经济理论的创立理论分析与规制实践表明,规制与市场失灵的存在不完全相关,这与规制公共利益理论相矛盾；规制也不完全是支持生产者,这与规制俘虏理论相冲突。从总体上看,规制公共利益理论和俘虏理论都称不上是真正的理论,而仅仅是一种假设和对规制经验的一种陈述。规制历史表明,不同利益集团的福利因规制而改善,需要一种新理论来解释这种现象。而且,这种理论必须能同时解释规制实践过程中对产业规制及放松规制的原因。1971年,诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒发表《经济规制论》,首次尝试运用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生,开创了规制经济理论(EconomicTheoryofRegulation，ET)。规制经济理论从一套假设前提出发来论述假设符合逻辑推理。后来佩尔兹曼和贝克尔等人在其研究的基础上,进一步发展和完善了规制经济理论。1912.3.2

规制经济理论的基本观点(1)施蒂格勒模型施蒂格勒的经典论文《经济规制论》的贡献并不在于他所作的预言即规制有利于生产者,因为他也是沿着规制俘虏理论发展的,而在于其提出问题的方式即为什么要规制?长期以来,规制作为一个政治过程,一直是政治学的研究对象,经济学家习惯于将政府规制看作是外生变量。施蒂格勒运用经济学方法分析规制的产生,由此规制就成为经济系统的一个内生变量,由规制需求和规制供给联合来决定。与规制公共利益理论与俘虏理论不同,施蒂格勒提出了一系列假设条件并对假设条件的逻辑内涵——哪些产业被规制以及规制应采取的形式等作了独特分析。施蒂格勒分析的最初前提是:强制力是政府的根本资源。利益集团能劝说政府为其利益而运用强制力改善其福利。

2012.3.2

规制经济理论的基本观点(1)施蒂格勒模型施蒂格勒模型中有三个主要因素：规制立法重新分配财富。规制立法或许有别的作用,但施蒂格勒认为,规制形式的最主要决定因素是规制将财富在社会成员间转移的方式。立法者行为受其维持当权者的愿望驱使,即立法设计追求政治支持最大化。利益集团为获得可接受的立法而以提供政治支持方式进行竞争。其结论是：规制偏向于使组织良好的利益集团获益。由于企业数量少于消费者,企业的平均收入高于强加给消费者的人均损失,因而生产者比消费者具有更强的行动激励。所以最后的规制结果必然是有利于生产者。这就是施蒂格勒的“规制结果有利于生产者,生产者总能赢”思想。2112.3.2

规制经济理论的基本观点（2）佩尔兹曼模型1976年,施蒂格勒在芝加哥大学的同事佩尔兹曼,进一步完善了施蒂格勒理论,并将其进一步格式化、正式化,形成了施蒂格勒模型的扩展形式——佩尔兹曼模型。佩尔兹曼模型的关键假设在于控制规制政策的个体会选择使其政治支持最大化的政策。在确定政府政策(包括价格规制和进入规制之外的其它政策)时,立法者决定规制受益集团的规模及向他们转移财富的多少。如立法者决定价格结构,在这种结构下,哪些消费者获益(他们的价格低于成本),哪些消费者蒙受损失(他们的价格高于成本)以及企业的受益程度(以利润水平为依据)。佩尔兹曼模型主要关注哪些产业最有可能受到规制的问题。2212.3.2

规制经济理论的基本观点（2）佩尔兹曼模型佩尔兹曼描述了政治支持函数Ｍ(Ｐ,π)最大化时的价格问题(以π=π(ｐ)为条件)。佩尔兹曼的结论是:立法者/规制者不会将价格设定为使产业利润最大化得以实现的价格。最优规制价格研究为探讨哪些产业可能从规制中获益最大提供了新的角度。如果某一产业在缺少规制之下实现的均衡价格接近于规制之下的价格Ｐ,则规制不可能发生。当可能从规制中获益的利益集团因价格相对不变而不能获益较多时,该利益集团不会投入资源以获得规制。规制价格在Ｐｃ（利润为零时的竞争性价格）与Ｐｍ（产业利润最大化的垄断价格）之间。这表明最有可能被规制的产业是那些或具相对竞争性(即非规制均衡价格在Ｐｃ附近),或具相对垄断性(非规制均衡价格在Ｐｍ附近)的产业。2312.3.2

规制经济理论的基本观点（2）佩尔兹曼模型在竞争性产业中企业将从规制中大量获益,而垄断产业规制中消费者将获益。实践表明下列两种极端情形倾向于实行经济规制:垄断性产业包括市内电话与长途电话、电力与天然气、铁路。相对竞争性产业包括农业(规制采取价格支持的形式)、货车业、出租车、原油和天然气产品以及保险业。2412.3.2

规制经济理论的基本观点（3）贝克尔模型施蒂格勒与佩尔兹曼规制模型分析都是以规制者或立法者选择实现政治支持最大化的规制政策为基础。不同的是,贝克尔模型关注于利益集团之间的竞争,贝克尔认为规制主要是用来提高更有势力(更有影响)的利益集团的福利。贝克尔假定有两个利益集团即集团1和集团2。某一个利益集团通过影响规制政策而提高其福利。集团1获得的财富转移依赖于它施加给立法者和规制者的压力(价格Ｐ1)和集团2施加给立法者和规制者的压力(价格Ｐ2)。压力的大小取决于集团内成员的数目以及使用资源的数量。集团1的较大压力与集团2的较小压力表明集团1对政治程序更有影响,较大的影响使得集团获得较多的财富转移。2512.3.2

规制经济理论的基本观点（3）贝克尔模型如果Ｔ代表集团1因规制而增加的财富,则Ｔ=1(Ｐ1,Ｐ2),Ｉ(Ｐ1,Ｐ2)称作影响函数。假定Ｉ(Ｐ1,Ｐ2)随集团1的压力增强而因集团2的压力减弱,为将数量为Ｔ的财富转移给集团1,集团2的财富必须减少(1+Ｘ)Ｔ,Ｘ≥0。当Ｘ>0时,更多的财富从集团2转向集团1。这种“消失”的财富以ＸＴ来度量,即为规制产生的福利损失。贝克尔模型的特征：总影响固定不变,意味着规制活动是由每个集团的相对影响来决定的。每个集团在假定其它集团选择的压力水平条件下选择使其福利最大化的压力水平。较大压力必然耗费集团较多资源,每个集团都不想提供过多压力。一个集团运用的压力较小,其它集团的影响则会很大。考虑到运用压力的收益和成本,给定任何Ｐ2值,能得到最优Ｐ1值。2612.3.2

规制经济理论的基本观点（4）赫蒂克和万纳的规制税收模型利用施蒂格勒所开创的规制经济理论方法可得出四个主要结论,这些结论可预言规制采取何种形式以及被规制产业的类型。规制设计倾向于牺牲规制偏好较小的相对较大的集团而使相对较小的有强烈规制偏好的利益集团获益。在许多情况下,这种结论的意义在于规制会偏向生产者。即使规制偏向生产者,因为消费者集团的影响,也不会出现为产业利润最大化而设置规制政策(尤其是价格规制),价格将定于利润最大化水平之下。规制更可能存在于相对竞争性或相对垄断性产业,因为这些产业的规制会对某些集团的福利产生最大的影响。市场失灵的存在使得规制更有可能,因为某些利益集团的收益相对于其它利益集团的损失而言较大,如其它情形不变,前者对立法程序具有更大的影响力。2712.3.3

规制经济理论的结论及评述规制经济理论一个重要的假设是利益集团直接影响规制政策。然而,规制决定过程十分复杂,有众多的参与者。利益集团对规制政策施加重大影响,必须具备适当条件:利益集团必须对选举结果有强大影响;立法者必须完全受到利益集团支持减少的压力制约,他们要执政,就要执行利益集团支持的政策;规制者必须完全处于立法者控制之下。而规制过程中的实际情况往往是,利益集团并不能完全控制或完全监督立法者的活动,立法者可能阶段性逃避对利益集团的责任而去追求他们自己的思想观念。规制者比立法者能更有效地获取信息且立法者起草新法律以重新调整规制政策的成本非常高,所以立法者难以控制规制者,规制者对于政策的执行拥有很大的决定权。规制经济理论忽视了司法的作用。2812.3.3

规制经济理论的结论及评述

对规制经济理论而言,最主要的经验挑战为:对诸如铁路、货车业、城市间通讯业、原油等产业规制以及放松规制的原因的解释。1976—1980铁路产业的放松规制与规制经济理论极为一致。该产业对政治程序的强大影响力解释了早期对其规制的原因,尽管早期的规制允许有正常利润之上的利润,规制最终却因许多原因而使企业获利能力降低。相应地,50年代中期确实存在铁路产业为放松规制而施压的事实。然而,难以解释的是对于放松规制重要性的认识为何持续了如此长的时期。规制经济理论在理解政府干预方面是重大的进步,然而仍有许多经验事实看起来与之不一致。这表明在理解规制为何产生及采取何种形式方面,不管是哪种规制理论,都不是唯一的正确答案,各种理论在理解规制活动方面都有可取之处。规制理论的发展仍有相当长的路要走。

2912.4放松规制到了20世纪50、60年代，反对规制的呼声日益高涨，并促成了60年代末开始的放松规制运动。特别是1996年美国电信法的颁布，意味着电信市场的全面竞争与开放，在世界范围都产生了非常大的影响。放松规制有两个层次的含义：一是完全撤消对被规制产业的各种价格、进入、投资、服务等方面的限制，使企业处于完全自由的竞争状态;另一个层次就是部分的取消规制，即有些方面的限制性规定被取消，而有些规定继续保留;或者，原来较为严格、繁琐、苛刻的规则条款变得较为宽松、开明，如在进入规制中，由原来审批制改为备案制等等。那么，是什么因素促使这些受规制的产业都不同程度地被放松了规制呢?

3012.4放松规制7.4.1可竞争市场经济理论的挑战可竞争市场理论是鲍莫尔、潘扎（Panzar）和伟利格提出的描述市场上厂商进入和定价行为特点的理论。可竞争市场是指一种由于存在潜在进入者的压力，市场在位者不能够获得超额利润，其定价和生产资源配置都是有效率的市场。很明显，可竞争性市场对政府规制从理论上提出了挑战。在可竞争性市场理论看来，经济性规制不再被认为是提高经济效率唯一的手段，即使在传统上认为是自然垄断的产业内，只要是可竞争的，那么即使没有政府的外部干预，垄断者也会制定一种可维持价格以获得平均利润，而不是制定垄断高价。因此，规制部门应该做的不是限制进入，而是应该降低产业的进入壁垒，使产业能够自由进出。3112.4放松规制7.4.2政府规制的失灵由于个人私利、信息不对称等原因，政府规制也存在难以克服的缺陷。政府部门规模庞大，行政支出、规制费用不断上升，政府财政赤字增加。受规制的产业部门客观上受到政府的保护，可以稳定地得到收益，因而它们漠视消费者的需求，服务单一，成本上升，效率下降，供给不足。美国政府长期以来所实行的投资回报率规制会导致Averch-Johnson效应，即在利润最大化的驱使下，受规制厂商有过度投资的倾向。卡恩(Kahn)指出：规制压制了创新，庇护了低效率，鼓励了工资——价格螺旋上升;价格与边际成本的不一致促进了资源的错误配置，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争，否定了公众对产品质量和价格的选择，而公众对产品质量和价格的选择在竞争性市场上是可以实现的。3212.4放松规制7.4.3产业间替代竞争的加剧对于任何产品而言都存在着替代产品，而替代产品的存在使得垄断产业的市场力量不可能不受约束地发生作用。即便是受规制的垄断产业，也存在与替代产品之间的竞争，需要及时作出投资、生产、价格、服务等新的、及时的决策和改变，但是政府规制的存在，所有重要的决策都要经过政府规制部门的批准，这就延缓了受规制产业的反应时间，从而使这些企业在竞争中处于被动。这种存在着替代竞争的产业被称之为“结构性竞争产业”(StructurallyCompetitiveIndustry)，如铁路、航空、公路等运输部门。在不少国家，最先被放松规制的就是这类产业，而且，这些产业在放松规制后都取得了比较好的效果。由于存在所谓规制的时滞问题，所以规制机构很容易在错误的时间、错误的地点作出错误的规制决定。3312.4放松规制7.4.4技术经济条件的变化使政府经济性规制的理论依据逐渐被削弱

政府进行经济性规制的主要论据是自然垄断，即由于市场需求不足，或者由于大规模固定资本的投资所具有规模效率，所以市场上只有一个企业的社会生产效率最高、成本最低。但当市场需求扩大、生产技术变化时，自然垄断的特点就会变模糊。20世纪90年代以来，高技术发展日益加快，新技术层出不穷，使得陈旧落后的生产技术相继被新技术所淘汰。如在通信领域，光纤的发明、计算机技术的应用和卫星通信的引入，使得通信不再是自然垄断性的。提供通信，特别是长途通信、电信增值业务并不需要太大的投资规模，而且这部分固定资本也不是沉淀的，所有这些都使得新企业加入电信领域成为可能和可行。3412.4放松规制7.4.5世界经济一体化、国际间经济交往迅猛发展从经济的角度看，世界经济一体化进程的加快，使全球经济运作业务量迅速增加，也使社会需求日益加大。这些市场变得空前繁荣，业务量每年都成倍增大。市场的扩大使一家企业垄断市场的局面不再是最有效率的，而放松市场进入规制，吸引新的厂商，扩大供给，满足不断增长的需求才是明智的选择。世界经济一体化、国际间经济交往迅猛发展的趋势迫切要求拆除政府规制的藩篱。国际贸易、跨国投资、战略联盟等国际合作必须有一个开放、公平、自由的环境。现有的政府规制人为地阻碍了人、财、物的自由流动。但是国际经济一体化的潮流不可逆转，世界各国在经济交流中已在互相让步，彼此开放市场和提供机会，而这无疑意味着在传统领域所实行的政府规制必将逐步地走向放松规制的不归路。3512.5激励性规制理论可竞争市场理论为放松规制提供了理论根据，但并不能据此全部取消规制。在许多情形中尤其在强自然垄断条件下规制仍有存在的理由。随着规制的存在，规制失灵和规制成本上升将不可避免，同样也不可忽视。为了对继续保留的规制进行改革，新的规制理论(Incentive