后山口时代的气候变化谈判

后山口时代的气候变化谈判

气候变化是世界面临的主要环境问题。它不仅直接关系到所有国家的能源安全，而且关系到所有国家经济增长的合法空间。因此,气候变化成为联合国、(1)发达国家经济合作组织、(2)区域国际合作组织(3)和大国关系(4)的重要议题。随着应对气候变化的国际进程进入后京都时代,2007年12月的巴厘会议确定了未来谈判的原则,并计划在2009年12月的哥本哈根会议上通过相关法律文件。由于气候变化涉及各国根本利益,谈判过程呈现出异常复杂的态势,也存在多种前景,并可能赋予共同但有区别责任原则新的内涵。一、以“巴厘计划”要求确立“双轨制”原则为背景,增加了发展中国家对于新《公约》的认知根据《京都议定书》,发达国家(1)减排温室气体的第一个承诺期将在2012年结束,为了不中断履行《气候变化框架公约》义务的进程,规定各国具体义务的新议定书或《京都议定书》的修正案必须在2012年生效。在此期间,各国政府必须完成谈判、签署相关法律文件,并由各国立法机关批准。为了保障如期完成艰巨的谈判和复杂的法律程序,在议定书生效(2)一年后的2006年蒙特利尔会议(3)上,缔约方会议决定成立“《京都议定书》之下《公约》附件一缔约方进一步承诺特赦工作组”(AWG-KP),职能是审议并提出发达国家在2012年之后减排的建议,以供缔约方参考。(4)由于《京都议定书》是实施《气候变化框架公约》具体法律文件,发达国家进一步做出减排承诺,这符合公约确立的共同但有区别责任原则。可是,这遭到欧洲之外的发达国家的强烈反对,因此,在AWG-KP成立后的2007年,其工作并未取得进展。另一方面,发达国家应对气候变化的消极态度激起发展中国家的强烈反弹,由于欠发达国家适应气候变化的能力最脆弱,要求排放大国大幅度减排的要求也最强烈。(5)加之发达国家实际的减排幅度很不理想,(6)各国对《气候变化框架公约》的实施成效普遍感到不满,因此要求排放大国表示合作诚意,提出可行的减排承诺。否则,全球各国将失去对公约的信心,应对气候变化的国际进程将面临失败的危险。这给2007年的巴厘会议造成巨大压力,巴厘会议不成功则成仁。(7)这一背景下,巴厘会议通过了“巴厘行动计划”(BaliActionPlan),作为后京都时代的谈判基础,并成立了“《公约》之下的长期合作行动问题特设工作组”(AWG-LCA),该工作组向公约和议定书的所有缔约方开放,基本职能是在每年的缔约方大会间隙进行谈判。(8)两个特设工作出的出现表明,后京都时代的气候变化谈判从单轨制(AWG-KP单轨)进入了双轨制(AWG-LCA和AWG-KP双轨)。所谓单轨制指根据《气候变化框架公约》确立的共同但有区别责任原则,通过修订《京都议定书》,规定发达国家第二期的单方面减排承诺。双轨制则是所有国家分别根据公约和议定书承担相应义务。对于发达国家而言,指修正《京都议定书》,规定2012年之后的减排承诺,对于包括发展中国家在内的所有公约缔约方,制定新的议定书,规定所有国家的法律义务。显然,单轨制符合公约确立的强调发达国家的区别责任原则,双轨制不利于中国、印度等发展中排放大国。可是,坚持单轨制则会引起发达国家和多数发展中国家的反弹。由于美国等发达国家坚持发展中大国承担减排义务,因此提出,如果采取单轨制,则应起草新的议定书,甚至新条约,为所有国家设定减排义务,即采取AWG-LCA一轨,而非AWG-KP一轨。如果发展中大国坚持拒绝承担任何实质义务,则可能面临承担条约失败责任的政治风险,在为数众多的发展中国家陷于孤立。因此,中国于2009年5月提出,AWG-KP是“双轨制中的重要一轨”,虽然坚持主张发达国家作出《京都议定书》第二期承诺是哥本哈根会议成功与否的关键。(1)但也表明承认了双轨制的谈判模式。不管是双轨制,还是单轨制,根本的分歧都在于发展中国家是否承担量化减排义务,发达国家的减排幅度和在多大程度上承担转移技术和资金的区别责任。可想而知,这都是涉及各国重大利益的问题,短期内很难取得突破。2008年,两个工作组都未取得实质进展,各大国家集团都在相互试探彼此的底线,考虑谈判策略。2008年12月的波兹南会议(2)基本再现了各国和国家集团之间原有的分歧,具体成果仅仅是要求AWG-LCA在2009年上半年展开全面谈判,并在2009年6月的第六届AWG-LCA会议上,各缔约方就可能取得的谈判结果进行审查和评议。(3)同时,希望AWG-KP在2009年12月的哥本哈根会议之前完成议定书修正案的起草工作。(4)2009年,作为气候变化重大利益相关者的美国完成了政权交替,主张积极应对气候变化的民主党总统就任,加之2009年初大国之间以各种形式频繁交换意见,充分相互了解了彼此的真实立场。因此,2009年上半年,谈判进展明显加快,这主要表现在AWG-LCA上。由于AWG-KP的谈判范围仅限于发达国家,出于要求发展中国家承担减排义务的考虑,截至2009年6月的第八届AWG-KP会议,这一工作组的谈判仍然处于征求缔约方意见的阶段。(5)AWG-LCA在其2009年3月的第五届会议(6)之后,结合缔约方意见,形成了第一个谈判文本,并在其2009年6月的第六届会议(7)之后,根据收到的最近建议,完成了谈判文本的修改版,代表了最新的谈判进展。可见,现阶段的谈判重点发生了变化,开始侧重AWG-LCA一轨,即强调所有国家的共同义务,淡化发达国家的单方减排义务。这不是发展中国家先前主张的侧重AWG-KP一轨。这必然加剧两大集团的矛盾,还会引起发展中国家内部的立场分化,造成2009年下半年的谈判面临重重障碍。二、厘路线图确定2009年气候变化谈判的议题已经由“巴厘路线图”确定,主要是缓解、资金机制和技术转移,其中缓解包括发达国家的减排幅度以及承诺期间、发展中国家的缓解行动。1.对新时期规定的减排承诺根据政府间气候变化专家组(IPCC)2007年发布的第四次报告(AR4)(8),为了将全球平均气温的升高控制在2摄氏度内,综合各国意见,主要有两种行动计划:1,中期目标,以1990年为基准年,到2020年,发达国家的整体减排幅度为25—40%。(9)持这一立场的国家包括有欧共体及其成员国、新西兰、巴西、中国(1)和非洲集团(2)。2,长期目标,以1990年为基准年,到2050年,全球的整体减排幅度达到50%。俄罗斯、乌克兰、加拿大、日本主张这一立场,至于发达国家的整体减排幅度,只有加拿大承诺其到2050年至少减排50%。(3)对于单个发达国家的减排承诺,大部分发达国家只就中期目标表示了承诺意向。加拿大同意减排2%。日本2009年6月10日表示,以2005年为基准年,到2020年减排15%,这相当于以1990年为基准年减排8%。美国提出,以2005年为基准年,到2020年减排17%,相当于在1990年的基础上减排4%。2009年6月26日,美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》,以2005年为基准年,美国到2020年减排17%,到2050年减排80%以上。尽管这一法案能否在参议院通过还不确定,但反映了奥巴马政府减排承诺的真实底线。形成鲜明对比是,欧洲国家的态度一直很积极,如果其他发达国家同意中期目标,即以1990年为基准,发达国家到2020年整体减排25%以上,欧共体将减排30%。鉴于美、日、加等国的消极立场,目前其承诺为减排20%。(4)综合这些意见,发达国家中期承诺的合计减排幅度大约在16%到24%之间。(5)美国国内拟议立法设定的目标是在1990年的基础上减排4%,不可能做出更大幅度的减排承诺。否则,只能重蹈美国国会拒绝批准《京都议定书》的覆辙。由于美国1990年的排放量巨大,(6)其消极态度也影响了欧洲共同体作出最大限度承诺,发达国家的总体承诺不可能达到减排24%,可能在16%的低线附近。可是,这不仅与IPCC的建议相距甚远,与众多发展中国家的要求也存在巨大差距。如果发达国家整体只作出减排16%左右的中期承诺,则必然重新面对2007年巴厘会议期间,国际社会对公约前景的信心危机。公约进程失败也不符合美国等立场顽固的发达国家的利益,因为提高能源利用效率是其国家优先事项。发达国家整体减排50%的长期承诺符合发展中国家的要求,这也符合欧洲国家、美国和加拿大等发达国家的长期国别减排目标。这可以为发达国家赢得推广节能技术、消化成本的时间,在2009年底的哥本哈根会议上,各国很可能就这方案达成一致。2.发展中国家的义务分类尽管《巴厘行动计划》要求发展中国家采取“可量化、可报告、可证实”的缓解行动,却并没有强调减排,(7)因为缓解行动包括“源”的减排、“汇”的清除和“库”的增强。(8)因此,中国等发展中国家认为,根据《巴厘行动计划》,发展中国家的义务同发达国家有约束力的减排义务性质不同,(9)因此,AWG-LCA将发展中国家的义务概括为“适当国别缓解行动”(NAMAs)。10可是,美国认为,发展中国家的义务同发达国家义务的法律性质相同,尽管量不同。11而欧洲共同体及其成员国、澳大利亚、日本、俄罗斯、加拿大等其他发达国家认为,根据排放量、减排潜力和具体国情等,不同发展中国义务的性质不同。(1)实际上,这是将发展中国家进行分类的谈判策略。中国、印度是排放大国,巴西拥有大面积热带雨林,属于缓解潜力巨大的国家。这些国家首先受到发达国家的巨大压力。可见,目前的谈判态势对中国、印度等排放大国非常不利。一般发展中国家强烈要求发达国家大幅度减排,而发达国家却无意为这些国家设立有约束力的减排义务,却要求发展中排放大国承担减排义务。一般发展中国家为了实现其谈判目标,可能会支持发达国家的这一立场,这恰恰是发达国家分化发展中国家的目标。因此,灵活的减排目标、较少的减排量、实现目标的较长时间,应该成为首要的谈判策略。除此之外,争取资金支持和技术转移也是谈判的重要方面。3.基金信托基金为了解决发展中国家缺乏履约资金的问题,公约附件二国家(2)应当提供新的额外资金,(3)承担展中国家缓解和适应行动的全部议定增加成本,并采取适当措施,促进相关技术的转移。(4)由于私营企业掌握相关技术,技术转移主要以商业形式进行,所需资金由资金机制提供。实际上,技术转移以资金机制作为前提。发展中国家筹集资金的渠道很多,包括发展中国家的政府投资、世界银行集团等国际政策银行的优惠贷款、国际和国内私营部门的商业投资。但是,资金机制的本质是发达国家的政府义务。因此,关键问题是发达国家提供的资金数量。目前,发达国际提供资金的多边渠道有四个:全球环境基金、气候变化特别基金、最不发达国家基金和适应基金。适应基金的来源是发展中国家清洁发展机制项目收益的2%提成,由于清洁发展机制依赖的《京都议定书》直到2005年才生效,适应基金直到2008年12的波兹南才启动,(5)目前尚无确切的供资数据。截止2004年7月,全球环境基金信托基金提供资金只有18多亿美元,协同融资95多亿美元。另外两个基金的供资数量更少。(6)相对于发展中国家的实际需求,如此规模的资金只是沧海一粟。根据公约秘书处2007年的研究,在2006年—2030年间,全球应对气候变化的资金为全球GDP的0.3-0.5%,或全球投资的1.1-1.7%。如果到2030年,将大气中温室气体的浓度控制在2006年水平,发展中国家需要的缓解资金大约为每年650亿美元,适应资金为每年280亿-670亿美元。(7)根据这一需求,发展中国家提出,发达国家的供资水平应为其GDP的0.5-1%,并且是可持续、可预测、可量化、可报告和可证实的。(8)2009年5月,中国提出建议,发达国家履行供资义务的具体形式是建立减缓基金、多边技术获取基金和能力建设基金和新的适应基金。(9)公约规定发达国家履行资金和技术义务的程度决定发展中国家采取缓解和适应行动的程度,10《巴厘行动计划》也明确发展中国家的行动应在发达国家可量化、可报告和可证实的资金、技术支持下进行。11可是,这并非发达国家可以自动履行的义务,这仍然需要量大集团通过不断谈判,来具体落实。(P190-191)如果发达国家提供资金能够为其企业创造技术服务市场,就可能相对积极的提供资金,而这有同其提供技术服务的能力相关。目前,在包括气候变化在内的多边环境协定领域,美国、日本、德国和英国是主要出资国。通过全球环境基金一至四期(1994年—2010年),这四国合计出资占全部出资的56%-58%。(P16)因此,这四国的出资意愿直接决定资金机制的总体出资规模。由于日本和欧洲国家节能减排技术水平高于美国,履行资金和技术义务的立场基本沿袭公约的规定和京都时代的实践。美国则提出加强双边合作,尤其是同中国等发展中排放大国合作解决技术问题。2009年1月,美方发布了“中美能源与气候变化合作路线图”。(1)该“路线图”认为双方充分理解和尊重对方的立场,两国领导人的直接会晤和推动是中美切实、有效合作的保障。在资金方面,美国不会提供大量资金,中国也不应有过多不现实期望。在技术方面,应寻找双方共同关注的领域,进行联合技术开发和应用推广。优先领域有低排放的煤炭利用技术、能源效率和节能、开发先进电网、推广可再生能源、促进低碳产业的金融政策。具体程序的第一个步骤是,通过两国领导人的高级会晤,确定联合行动计划的纲要,然后各自成立平行的部长级“中美气候领导委员会”,由环境保护、能源和财政高级官员组成,负责制定总体规划,并就双方共同的关注问题进行协商,包括气候变化谈判。对于具体领域的行动计划,由双边技术工作组负责,包括设计、执行和监督具体合作项目。可见,在资金机制方面,要求发达国家提供GDP的0.5-1%,并不现实,只能作为谈判策略。除此之外,关键是争取双边渠道的官方资金、国际和区域政策银行的优惠贷款,以及提高国内政府和商业投资的效率。(P171-189)4.气候变化框架下的立法选择随着公约实施和谈判的深入,气候变化不再仅仅是环境问题,同能源安全、节能技术市场和产业竞争力的关联越来越紧密。如果未来谈判可能陷入僵局,加之发达国家已经开始实施国内减排计划,(2)这必然影响其产业竞争力。在金融危机的背景下,发达国家很可能设置关税或/和非关税壁垒,将发展中国家的温室气体排放强度同国际贸易关联。(3)这是最终双输的选择,各方应竭力避免。气候变化谈判的第二种可能是《气候变化框架公约》裂变为多个行业能耗标准议定书。但是,从概念提出和谈判,到法律文件生效需要漫长的过程,这必然严重挫伤对公约的信心。因此,最优的选择是在哥本哈根会议上如期达成一致。根据目前发达国家和发展中排放大国的基本立场,如果能够就中期目标达成一致,发达国家的整体减排幅度也很难超过20%。如果达成长期目标,发达国家承诺在1990年基础上减排50%以上的可能将大大增加,这也符合多数发展中国家的期待。当然,也可能形成中长期目标,例如2012年—2030年目标、2012年—2040年目标,并相应调低减排幅度。三、对遗产基金资金来源的区别责任共同但有区别责任是应对气候变化的基本原则,(4)可是,发达国家始终拒绝承认这是法律原则。(5)美国专门声明,发达国家的率先作用并不暗示发展中国家的责任可以减少。(6)目前,这一极具争议的原则正受到前所未有的巨大挑战。尽管《气候变化框架公约》是首次明确规定共同但有区别责任的法律文件,但发达国家与发展中国家权利义务不对等的历史可追溯到1972年的人类环境会议,并经历了三个发展阶段。1.斯德哥尔摩阶段。人类环境会议认为,从消除环境破坏原因和采取行动两个方面,发展中国家都需要额外的资金和技术援助。(1)为了落实这一政策,人类环境会议通过了《关于机构和资金安排的决议》,建立了联合国环境规划署(UNEP)。目前,UNEP还是发展中国家环境保护资金的重要来源。这一阶段的《世界遗产公约》建立了世界遗产基金,资金来源主要是全体缔约方的义务缴款和自愿捐款,义务缴款的比例参照联合国会费。(2)因此,世界遗产基金的资金来源主要是发达国家,这些资金也主要流向了发展中国家。这已经出现了形式的公平责任与实质的区别责任原则,只是仅表现为资金机制。2.蒙特利尔阶段。《蒙特利尔议定书》及其建立的多边基金采取特定标准,规定了缔约方的不同权利、义务。1989年—1998年任何一年,人均消费附件A所列ODS低于0.3公斤的缔约方,为第5条国家,可享受淘汰部分ODS的10年宽限期,(3)并可获得多边基金赠款。(4)其他缔约方为非第5条国家,有义务向多边基金缴款。(5)根据对第5条国家的定义,在1999年1月1日之前,随着ODS的淘汰,人均消费量下降0.3公斤以下后,非第5条国家可转化为第5条国家,从而免除缴款义务。作为发展中国家的以色列和阿尔巴尼亚是非第5条国家,除此之外,发展中国家都是第5条国家,发达国家都是非第5条国家。可见