论《联合国海洋法公约》中的紧权

论《联合国海洋法公约》中的紧权

一、预防国际权力侵犯我国主权21世纪是海洋的世纪。各国已普遍认识到海洋对国家经济及社会发展的重要性所在,领有海洋、开发海洋已成为各国的基本利益需求。然而,随着《联合国海洋法公约》的通过、生效和新海洋法律秩序的建立,各国间围绕海洋权益而产生的纠纷也不断增加。例如在南海,我国有与越南、菲律宾等国的纠纷,在东海,有与日本、韩国间的纠纷。还有少数国家违反国际法故意挑起事端,构成对我国主权的侵犯,如美国在我国专属经济区频繁进行的军事侦察活动。所以,维护国家海洋权益是我国在当前和今后的一项重要任务。中国于1996年制定的《中国21世纪议程》中,提出了中国海洋事业可持续发展战略的首要任务,就是有效地维护国家海洋权益。因为国家海洋权益的有效维护,是其他一切海洋事业得以发展的前提条件。要维护海洋权益,除需制定缜密的法律制度外,还需各有关海洋主管部门的有效执法活动,以充分行使国家在海域的主权和管辖权。其中紧追权是《联合国海洋法公约》赋予主权国家用以维护海洋权益的一项重要权利。如何正确有效地行使这项权利,是各海洋执法部门所必须明确的法律和实务问题。本文试从紧追权的概念入手,分析紧追权理论及其法律制度的历史发展脉络,之后,对实务中行使紧追权时应注意的各种法律问题进行具体的分析和研究。希望本文的观点能对有关部门的海洋执法工作有所裨益。二、国外在行使海旗国以外的国家管辖权国际法上规定,沿岸国有充足理由认为外国船舶在该国领域内违反本国法令时,在一定条件下,可将该外国船舶追至公海,并拿捕及强制带至本国。这就是所谓的紧追权(therightofhotpursuit)。在公海自由原则下,原则上对于公海上的船舶,船旗国以外的国家没有管辖权。但是,紧追权是沿岸国为了对领域行使有效的管辖权,作为公海自由原则的例外而由法律承认的权利。这种权利是随着19世纪以后船舶技术的发展,并基于实际需要而逐渐确立起来的习惯国际法。其目的在于保护沿岸国的利益和秩序并不侵害公海上其他国家的正当利益。1958年第一次联合国海洋法会议上通过的《公海公约》第23条对紧追权做出了较为具体的规定。1982年《联合国海洋法公约》第111条又对紧追权做出了更为详细的规定。为便于理解紧追权制度的内涵,本文在对公约展开研究之前,首先对其历史沿革进行分析与考察。三、．在国际法的框架下,对紧追权问题的基本探讨紧追权理论是在19世纪末,通过学说和惯例而在主要海洋国家基本上确立起来的法律原则。例如,在英国就有了关于紧追权行使的条件及追逐开始的时间、权利行使的目的等内容的记载。国际法学会(InstituteofInternationalLaw)于1894年在巴黎会议上关于海洋法的决议第8条第2款中,对紧追权重申如下:“沿岸国有权对在其领海内犯罪的外国船舶,自领海内开始追逐至公海上并将其拿捕和进行审判。但是,在拿捕的场合下,必须立即通知船旗国。在船舶进入其本国或第三国的情况下,追逐立即中断。紧追权在船舶进入本国或第三国港口时而立即终止。”该决议确定了紧追权的基本要素,即自领海开始追逐、在公海上拿捕、追逐的中断和终止等。作为学术团体的决议,毋庸置疑是没有法律约束力的,但却充分反映了当时的学说或各国的法律意识。这一时期,涉及到紧追权的著名案件,是1891年到1892年美国渔船因在白令海的俄国领海违法作业而被其拿捕的一系列案件。对于这些案件,荷兰仲裁裁判官T.M.C.阿赛尔判决如下:“被告提出的允许军舰越过领海,而追逐在本国领海或领土上违法的外国船舶,是不符合国际法的。这是因为,国家的管辖权不能超过领海界限。但在条约有特别规定的情况下,不在此限。”这一案件的判决并没有明确否认或肯定紧追权,尽管如此,阿赛尔在其以后发表的文章中也肯定了紧追权的法律理论。此外,在加拿大海事法院及最高法院所处理的Thenorth号船案件中,对紧追权问题进行了充分的讨论。这个案件的大致情况是这样的:美国Thenorth号船,于1905年7月8日,在距加拿大的苯库巴岛3英里的洋面上,违反加拿大渔业法,捕捞大比目鱼。该船发现了加拿大的巡逻船Thekestrel号后,逃至公海,在距离加拿大领海175英里的地方被逮捕。案件经过审理后,哥伦比亚海事法院在同年8月25日,判决该船有罪并没收该船。1906年,该案件在最高法院上诉,上诉的理由就是,条约并没有规定在公海上可以拿捕船舶,因而是不合法的。最高法院驳回上诉,认为“海事法院在行使裁判权时,有义务考虑到国际法,根据国际法,外国船舶违反了沿岸国的渔业、关税法令时,可以直接穿过领海将该船舶追至公海并予以拿捕。”这一案件的判决,已使人们明确认识到,在1906年,紧追权的法理观念已形成国际法制度。在1930年国际法编纂会议上,紧追权概念得到了各国的普遍承认。虽然会议最终并没有通过领海公约,但是担任领海问题的第二委员会通过的《领海的法律地位》文件中,对紧追权做出如下规定:“沿岸国对违反法令的外国船舶的追逐,自外国船舶在沿岸国的内水或领海开始,在追逐没有中断的前提下,可以追逐到领海以外。紧追权自被追逐船进入本国或第三国的领海而立即消灭。追逐船只有通过方位、六分仪或其他类似的手段确认被追逐船或其小艇之一在领海之内,并发出停船信号之后开始追逐,才被认为是追逐开始。停船信号必须在对方视听所及的距离内发出。在公海上拿捕的,要通知被拿捕船舶的船旗国。”这一文件明确了被追逐船舶进入本国或第三国领海时紧追权消灭、被追逐船位置的确认方法、停驶信号及向船旗国的通告等问题,进而也确认了船舶的小艇在领海内违法时也可以追逐母船。文件虽然不具约束力,但可以说在紧追权法理的发展阶段上占有重要地位。1930年以后,美国·加拿大仲裁委员会审理TheI’mAlone号船案件时又提出了一个新问题,即连续不断地进行追逐及距离海岸一小时以内的航程开始追逐。这一案件使紧追权概念更广泛地被人们所知晓。案件的概况是这样的:TheI’mAlone号是在加拿大登记的船舶,实际上,是美国人所有、经营并从事向美国走私酒类的船舶。1929年3月20日,该船接到停船命令后逃跑,该命令是美国的巡逻船TheWolcott发出的,追逐开始时,TheI’mAlone号在领海之外,但距沿岸有一小时航程距离。巡逻船TheWolcott号得到其他船Thedexter号的协助而追逐TheI’mAlone号,两天以后,Thedexter号追上了TheI’mAlone号,命令其停船,但因TheI’mAlone号不服从命令,在距美国海岸约225英里的地方被击沉,并导致该船上一人死亡。这一案件发生后,根据1924年《英美间关于防止酒类走私条约》,提交美国·加拿大仲裁委员会处理。1933年,该委员会的中间报告书提出了如下问题,即美国政府根据条约,在追逐开始的时候,船舶在距领海一小时航程的范围,一小时航程结束以后,在这一距离以远的场合下,还是否有紧追权呢?对于这一问题,中间报告书指出,该委员会还没有达成否定或肯定的一致意见。1935年,该委员会在最终报告中对于这一问题也没做出解答。结果,对这一问题搁置不决,做出了如下决定,不管是基于《英美间关于防止酒类走私条约》的哪一规定,击沉TheI’mAlone号的行为都不是正当行为,美国政府应向加拿大道歉并予以赔偿。联合国国际法委员会在1949年第一期会议上,讨论了使领海和公海制度法典化的问题。1930年,国际法编纂会议上的第二委员会报告人荷兰学者弗兰索瓦作为特别报告人,总结讨论了公海、领海法律制度问题,形成了《关于海洋法条款草案》,并提交给联合国大会。大会于1958年在日内瓦召开第一次联合国海洋法会议,会议对国际法委员会草案进行审议,结果通过了四个公约,即《公海公约》、《领海及毗连区公约》、《渔业及公海生物资源养护公约》、《大陆架公约》。在《公海公约》第23条中对紧追权做出规定。第23条规定的紧追权有两个新的特征。第一,承认船舶以外的航空器追逐;第二,承认自毗连区水域开始的紧追权。1982年,第三次联合国海洋法会议上通过的《联合国海洋法公约》第111条又进一步对紧追权问题做出了全面的规定:第一,承认自群岛国水域开始的紧追权,规定在专属经济区或大陆架上,包括大陆架上设施周围的安全地带内,违反沿海国按照本公约适用于专属经济区或大陆架包括这种安全地带的法律和规章的行为,应比照适用紧追权;第二,强调在一国管辖范围内被逮捕并被押解到该国港口以便主管当局审问的船舶,不得以在航行中由于情况需要而曾被押解通过专属经济区或公海的一部分为理由而要求释放。四、适用的几个问题如上所述,紧追权作为沿岸国的权利而得到普遍承认。但是,在具体适用时,还会产生许多问题。综合这些问题,可作如下分析。1.未限定行为的种类关于紧追权适用的行为种类,公约并没有明确规定。以往处理的案件多数为违反渔业、关税、财政方面的行为。但《公海公约》并没有限定行为的种类,只规定“沿岸国主管当局有充分理由认为外国船舶违反了本国法律和规章时”。《联合国海洋法公约》第111条也做出了同样的规定,但对于在毗连区行使紧追权问题做出了特别的规定,即“如果外国船舶是在第33条所规定的毗连区内,追逐船舶只有在设立该区所保护的权利遭到侵犯的情形下才可进行”。各国在国内法中也没有对违法行为种类做出明确规定。2.“海上使用权”的行使《公海公约》第23条第4款规定“紧追权只可由军舰或者军用飞机或为此目的而经专门授权的其他政府船舶或飞机行使”。《联合国海洋法公约》也做出了同样的规定。3.追逐的开始(1)被追踪船的继续追踪追逐必须在外国船舶或其小艇在追逐国的领海或毗连区时开始进行。在领海进行追逐时,必须是被追逐船或其小艇之一在追逐船舶国家的领海上。小艇违法的情况下,母船即使在公海上,也可以对母船开始追逐。追逐船不一定必须在领海上,在公海上也可以开始追逐。但是,从追逐船发出停驶信号时,必须由被追逐船能够确认追逐船的位置。被追逐船或其小艇在领海或内水这一事实是追逐开始的重要要件。所以,为了确定其位置,有必要使用一切可能的手段。实践中,确认被追逐船位置的方法有:通过方位、六分仪的角度、雷达、台卡导航制、远程无线电导航系统来确定位置。(2)领海等海域下的继续追溯《公海公约》、《联合国海洋法公约》对于被追逐船位置的确定证据问题没有做出规定,所以,保存证据并不是条约规定的义务。但是,被追逐船在领海或内水(或是毗连区)时,开始追逐是紧追权行使的重要要件,所以,为了证明追逐开始的合法性,有必要在尽可能的范围内证明被追逐船在领海的位置。虽然追逐船没必要在领海上,但是为了证明被追逐船在领海上,有必要证明追逐船的位置及从追逐船看见被追逐船的方向。作为保存确认被追逐船位置的证据,可以拍摄以海上或陆地上的参照物、山顶、岛屿等为背景的照片,被追逐船雷达映像的照片,在海图上对被追逐船位置做出标记。(3)视觉信号的要求追逐“只有在外国船舶视听所及的距离内发出视觉或听觉停驶信号后,才可开始。”(《公海公约》第23条第三款)。这里的视觉信号有国际信号旗(L旗或SO旗)、手旗信号、发光信号,听觉信号有由汽笛发出的警报信号、扩音器发出的声音信号。必要时各种方法并用,明确地向对方船舶发出停驶信号。不使用上述方法的任何一种,而只使用无线电信发出停驶信号,不能被认为是有效的停驶命令。因为这些信号在多远的距离内都可以送到。4.际间竞争:海上或航空器拼接追踪紧追必须连续不断地进行,紧追的继续可以说是把从领海开始后一直到公海上的追逐与沿岸国的管辖权相联系的法的要素。在追逐途中,因恶劣天气、船舶故障、燃料不足,或是被追逐船舶的速度快于追逐船舶的速度,因而丧失追逐能力导致追逐目标丢失的情况下,紧追权也随之消灭。关于是否可以由其他船舶或航空器接替追逐的问题,《公海公约》中并没有规定。公约中规定了只是在由航空器追逐的情况下,可以由其他船舶或航空器接替追逐。关于这一点在《公海公约》第23条第5款做出了如下规定:“发出停驶命令的航空器,除非其本身能够逮捕该船舶,否则须其本身积极追逐船舶直到其所召唤的沿海国船舶或另一航空器前来接替追逐为止,航空器仅发现船舶违法或有违法嫌疑,如果该航空器本身或接着无间断地进行追逐的其他船舶或航空器既未命令该船停驶也未进行追逐,则不足以构成在领海外逮捕的理由。”《联合国海洋法公约》也做出了同样的规定。在这种情况下,其他的船舶或航空器接替追逐之前,原追逐船舶必须亲自积极地追逐,即接替追逐必须以接力的方式进行。实际上进行追逐的巡逻船舶召唤巡逻中的其他船舶前来支援的情况也是存在的,此时的支援船舶要等待追逐船舶到达后,方可继续追逐。通过无线电联络得知被追逐船舶的船名和特征,而没有来到现场接替追逐船舶是不能拿捕被追逐船的。5.被追踪船的紧追权的消失紧追因追逐船在公海上拿捕被追逐船达到目的而终了。此种场合下,程序上要把被追逐船带到沿岸国,交给有关机关进行搜查和审判。另外,在追逐船不能在公海上拿捕被追逐船的场合下,紧追权灭失。追逐船在因事故或其他原因完全失去了追逐能力,不能捕捉被追逐船的情况下,也应该认为是紧追权灭失。在被追逐船舶进入船旗国或第三国领海的情况下,紧追权终了。其他国家的领海是其主权管辖的海域,进行追逐的国家当然不能在那里行使紧追权。被追逐船在进入第三国领海的情况下,也有的学者认为紧追权中断,但按公约的规定,紧追权终了。所以,在这种场合下,当被追逐船舶再度在公海上出现时,也不能再度行使紧追权。6.不适当的赔偿因不正当行使紧追权而蒙受损失或侵害的船舶有权请求赔偿(《公海公约》第23条第7款、《联合国海洋法公约》第111条第8款)。7.船旗国应处理船舶的反应行使紧追权的沿岸国,在公海上拿捕外国船舶的情况下,沿岸国是否