三网融合的美国经验与启示

三网融合的美国经验与启示

“三个网络融合”是指在互联网、电信网络和广播电视网络相互支持、共同努力的背景下，资源共享与合作共赢。“三网融合”的焦点主要是电信网和广播电视网的传载平台共享、内容业务互通与政策法规的有序施行。与世界上发达国家一样,我国一直在着力倡导与推进“三网融合”。但最近几年来,我国“三网融合”虽然政策频出,动作不断,却始终步履艰难,进展缓慢,成效甚微,影响了我国的信息化进程与国民经济发展。随着3G时代的到来,互联网、广播电视网与电信通信网在新技术促进下业务渗透与合作增多,特别是下一代互联网(NGN)构想的正式诞生,给中国“三网融合”带来了新的发展机遇。因此,有必要在借鉴国外“三网融合”经验的基础上,厘清我国“三网融合”的问题和症结所在,畅想我国“三网融合”的愿景。一、新技术、新业务,“三网融合”开始开始进入“新时代”美国是最早尝试“三网融合”的国家,其电信和信息通信业市场开放较早。1996年2月,美国颁布《电信法》,从法律上解除了对“三网融合”的禁令。其“三网融合”的特点是,在政策所规定的竞争环境下,业务的融合主要以公司的兼并和联盟来实现,而网络的融合则以新技术来推广。在实际运行过程中,施行典型的“对称准入”管制政策,拉开了广播电视与电信通信全面竞争的序幕,特别是有线电视、长话和市话三大市场的竞争,进入一个新的阶段。新的《电信法》颁布后,美国的接入市场成为竞争焦点。有线电视已连接到千家万户,同时由于其带宽具有能够同时提供话音、数据和视频业务的优越性,首先成为长话和市话公司争夺的重要领域。在美国有线电视与电话的融合当中,政策是决定性因素。美国《电信法》和联邦通信委员会(FCC)为有线电视公司进入电信市场大开绿灯,不仅规定“有线电视经营商经营电信业务不需要申请营业执照”,同时“在有线电视公司要提供电话业务而介入电信领域时,电话公司要允许与它们的相互接通”。不仅如此,《电信法》也为电信公司进入有线电视市场打开了大门。例如,在《电信法》第三篇“有线电视业务”中,就明确规定电话公司可提供视频节目。其次,新技术和新业务加速了“三网融合”的进程。由于新的《电信法》明晰了有线电视产业以“开放式视频系统”(OVS)取代“视频拨号系统”(VDT),有线电视公司纷纷从新技术和新业务方面寻找新出路,打入电话市场。由于大多数多媒体业务并不能由窄带通信设施支持,大多数高速数据业务也已不能由现有的互联网服务器提供,提供高速电缆调制解调器成了有线电视公司的一大市场机会。同时,VP宽带多媒体网络的实施也由大西洋贝尔公司抓紧进行,它使用ADSL和其他技术,在互联网上实现全综合话音与视频宽带网络业务。英国是全球实施“三网融合”较早的国家。从1997年起,英国政府逐步取消了对公众电信运营商经营广播电视业务的限制。1999年,英国的VideoNetwork即推出了基于DSL的视频点播业务。从2001年1月1日开始,电信运营商可以在全国范围经营广播电视业务。目前,英国基本实现了有线电视与电信的双向进入。当前,英国模拟电视逐渐被数字电视取代,固定和无线宽带电信服务增长迅速。截至2008年底,英国使用数字电视的家庭已经超过了50%,并还在以每周三万户的速度增长,宽带数字用户和CableModem网络已经覆盖全英国80%的家庭和企业。英国宽带无线业务频谱的划分,使乡村消费者越来越多,以3G为代表的技术变化,使英国信息市场涌现出许多新服务。法国的“三网融合”进展比较顺利,电信和广播电视是彼此开放的,融合发展是主旋律。在市场准入方面,法国电信业和广播电视业并不互相排斥。但目前的实际情况是,广电进入电信的不多,主要的问题在于资金方面——法国广播电视运营商需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务,无暇进入电信领域。相对而言,电信进入广电的动作则大一些,尤其是在数字电视方面。到目前为止,法国的电信部门与广电部门还没有像英国一样建立统一、独立的电信和广播电视监管机构,仍然存在电信与广电多头管制的状况。日本是亚洲较早开始“三网融合”业务的国家,总务省是日本通信与广电的统一管理机构,目前已经在管理体制上实现了通信与广电监管的融合。总务省下属的两个局——信息通信政策局和综合通信基础局分别承担通信与广电的管理职能。信息通信政策局主要负责制订广播和通信发展的政策,是日本ICT(信息通信技术)产业政策的制订者,综合通信基础局主要负责对广播和通信设施及业务的管理工作。由于宽带业务的不断普及,日本政府出台了若干基于通信与广电融合的相关法律,例如《广电经营电信业务法》和《促进开发通信广电融合技术法》等。几年前,日本“三网融合”在业务层面上还仅限于电信网与互联网的两网融合,但随着宽带业务的推广,2005年广播电视与电信的融合已经成为政府与相关企业研究的热点问题。日本信息通信综合研究所对这一问题进行了研究,并得出了以下结论:传统的通信方式为一对一的方式,传统的广电方式为一对多的方式,目前已经提供了许多不能按上述基本概念划分和管制的中性业务,即很多新业务已不能区分是属于通信还是广电的管理范畴。在现行法律框架下,通信管制方式与广电管制方式十分不同,两大领域的划分成为大问题,急需在法律层面解决管制体系的问题,制定适应当前业务发展的法律法规。二、教育行业的“三网融合”项目将开启国内电视行业我国“三网融合”早在十多年前就有了明确的发展思路,并且在最近几年有了很多实质性的动作。国家广电总局的数字电视业务取得了快速发展,2009年数字电视覆盖城市将达到100个,直辖市、省会城市、计划单列城市将开通两个数字电视频道,一个频道用于播出CCTV高清节目,一个频道用于同播CCTV-新闻和本地模拟节目,同时用于本地公交移动非国标系统向国标系统过渡。地级城市将开通一个数字电视频道,同播CCTV-1、CCTV-新闻和本地模拟节目,同时用于本地公交移动非国标系统向国标系统过渡。同时,NGB(下一代广播电视网)战略正在积极推进,给“三网融合”的发展储备了丰厚的物质基础和人才梯队,IPTV更是实现了行业跨越,先行尝试了市场接轨与业务合作,成为打破行业界限的重要力量。诚然,我国的政治体制与西方国家有着巨大差异。在当前“三网融合”的相关政策日渐清晰的情况下,在全面考虑我国国情的大背景下,我国的“三网融合”发展该得到哪些启示呢?1.广播安全监管方面世界上“三网融合”开展较好的国家和地区,无一例外都有着统一的管理机构,有着政令畅通的政策法规。美国有《通信法》(1996年改为《电信法》)和联邦通信委员会(FCC),英国有《通信法》和英国广播监管局(OFCOM),日本则有《广电经营电信业务法》、《促进开发通信广电融合技术法》和总务省作为通信与广电的统一管理机构。美国早在1934年就由《通信法》授权,成立了由六个局和十个办公室组成的联邦通信委员会,作为独立的联邦行政机构对商业广播电视和电信通信行业进行统一管理,负责颁发相关的许可证。该委员会的五位委员,须经参议院同意后由总统任命,可见其位置之重要。2003年英国《通信法》颁布实施,并依法成立了融合的管制机构——广播监管局,统领电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会等五大机构,彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒,使技术和业务得到进一步融合。英国广播监管局在成立和组建过程中,高度重视新机构的高层次与整体性,直接对议会专门委员会负责,而不需对内阁大臣或政府部长负责。在财务上,只接受国家审计办公室的审计和监督。这使英国广播监管局独立于政治,具有高度透明和延续性。美国、英国等“三网融合”开展较好的国家,其成功经验是既有统一的监管机构,也有较为成熟的相关法律,并随着市场的发展变化不断调节其监管政策。要打破我国“三网融合”的坚冰,亟须组建一个横跨广播电视与电信通信行业、高于省部级的高层组织,落实施行相关的政策法规。2.数字视频广播是未来的网络“下一代网络”是我国“三网融合”的重点工程,NGN、NGI和NGB都在紧锣密鼓地实施。2008年12月4日,科技部和国家广电总局签订了《国家高性能宽带信息网暨中国下一代广播电视网创新合作协议书》,“下一代广播电视网”初现端倪。国家广电总局科技司司长王效杰透露,国家广电总局正在开发新一代CMMB技术,融入无线通信技术和互联网技术的最新成果,在NGB大框架下推动“三网融合”。下一步将以有线电视数字化和移动多媒体广播成果为基础,以自主创新的“高性能宽带信息网”核心技术为支撑,构建适合我国国情、三网融合的、有线无线相结合、全程全网的下一代广播电视网。据悉,这个网络将用十年时间建成。我国的地面数字电视已经颁布九项配套行业标准,2009年还将列出十项配套标准。地面数字电视将尽可能组建单频网,改善城区覆盖,统一技术平台、统一规划、统一建设、统一运营管理。地面数字电视的业务定位是公共服务,不加密,不允许收费。此外,国家广电总局将积极推进数字电视一体机的生产和普及,为“三网融合”的顺利实现做好硬件准备。3.产业规模差距大、资源重组乏力“三网融合”是高新技术的产物,是行业组织内外市场竞争、优胜劣汰的结果,是在高度竞争环境下的互相准入与协作。广播电视媒体是党和国家的“喉舌”,有着鲜明的行政色彩,既要以服务国家信息传播为大任,又要壮大产业规模、提高自身实力。但由于长期政企不分、业务方向不明,在短短的十多年时间里,广电系统与同时起步的电信通信行业的产业规模差距越拉越大。目前,国家广电总局和工信部分别拥有不同的具有垄断性的资源,而这些垄断性资源之间互相影响,一方拥有后另一方只能跟从或高成本租赁,严重妨碍了市场竞争。鉴于此,通过市场分配对资源进行重组,进而刺激“三网融合”,已迫在眉睫。广播电视部门尤其要树立竞争意识与进取精神,果敢出击,赢得主动。4.全面实行用户兼容重组,打造跨“三网融合”大媒体回顾全球“三网融合”数十年的发展历程,欧美国家以及亚洲的日本、韩国等,都是通过兼并重组实现了既定目标。美国的电信运营商通过兼并与重组,正在发展成为全业务运营商,从市话、长话、无线、互联网乃至有线电视业务无所不包。同时,电信服务也不再是运营商的专利。新技术的不断涌现,使得传统的业务界限日益模糊,电信运营商和有线电视公司不再泾渭分明,通信信息业的融合呼之欲出。2000年,美国在线和时代华纳宣布合并,彻底打破了广播电视与电信通讯的藩篱,引起了全球广播电视业、互联网业和电信通信业的极大兴趣。这一兼并重组,旨在扩展品牌内容服务以及通信服务的大众市场,合并后的公司形成了一个通信和大众媒体紧密汇聚的“大媒体”公司。这个大公司拥有因特网最大用户群体,并有娱乐、出版和有线电视领域的广泛基础,实现了最大限度的资源共享。此后,世界各地的广播电视等大众传播机构纷纷与电信通信业巨头结盟,有些甚至是跨国家、跨地区的兼并重组。IPTV是ICT的重要内容,是“三网融合”的主要标志。我国的IPTV已经在一些地区进行了有效尝试,取得了一定成果和经验。因此,广播电视部门可以以此为平台,以区域广播电视联盟(或协作体)为基础实行兼并重组,推出一批重点示范单位。电信通信行业则可像中国电信竞购凤凰卫视股权一样,在内容产业的再生、再利用方面敢于投入,勇于与广播电视媒体全面合作,结成责权分明、利益共赢的“大媒