第6课 西方的文官制度（课件）高二历史（选择性必修1）

第6课西方的文官制度

《国家制度与社会治理》（统编版）

第二单元

官员的选拔与管理考情分析时空定位梳理与探究对点训练本节精练一、教学目标与核心素养【唯物史观】探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题，培养学生用历史唯物主义和辩证唯物主义分析历史问题的能力。【时空观念】认识西方的文官制度所处的特定时空环境，抓住其特定时空背景和阶段特征【史料实证】学习西方文官制度出现的背景，探究工业革命与文官制度建立的关系，提高学生探究分析历史问题的能力。【历史解释】梳理西方文官制度建立的过程，理解西方文官制度的特点，培养有效解读材料、自主分析归纳知识的能力。【家国情怀】让学生了解西方近代文官制度的渊源关系，增强制度自信、文化自信，认识制度文明的世界性和时代性。西方官员任用制度的演变5-13世纪14-16世纪17世纪18世纪官员选用方式政治发展特征封建制度王权加强资本主义制度建立政党政治发展无需职业官员赐官制个人赡徇制“政党分

肥制”19世纪

文官制度二、时空定位导入新课

《格列佛游记》(1726)是英国著名讽刺小说家斯威夫特的代表作。小说《小人国》篇章中，国王用“绳上跳舞”的方法选拔官员：谁跳绳跳得越好、跳得越高，谁就越能得到国王的宠爱、越能当上大官。作者以此抨击了18世纪前期英国国王高官的昏庸无能，揭露官场政治的黑暗腐败。三、知识梳理与探究文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。文官制度：文官制度又称公务员制度，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度。材料1它的突出特征令人钦佩,这一制度在成千年中缓慢演进……当今在英国、法国和美国正在取得进展的文官考试制度,是从中国的经验中借鉴而来的。”

——丁韪良《中国环行记》丁韪良一、一种趋势：西方文官制度的背景二、两官分途：西方文官制度的建立三、三大特征：西方文官制度的特点四、交融互鉴：西方文官制度的影响目

录一、西方文官制度出现的背景材料1在现在意义上的文官及文官制度形成之前,西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段,即君主专制的恩赐制时期,早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期,资产阶级政党政治的政党分肥制时期。以后,随着社会环境功能发生的新变化,文职官员阶层也发生了巨大的变化。19世纪中期以后,在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统。

——孙刚《西方文官制度浅析》

思考1：结合材料，了解西方文官制度的简单历程。一、西方文官制度出现的背景1.恩赐制（中古时期）

中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。君主和贵族将宫廷及政府官职授予其信任的贵族。它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。在君主制度下，官职、爵位是君主的私产，君主掌握着任用官职的权力，可以凭自己的主观好恶任用下属官吏。2.个人恩惠制（17-18世纪）

欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但仍是少数人掌握官员的任免权。他们将官职作为礼品或商品，私相授受。（一）西方传统选官制度的弊端3.政党分肥制（19世纪后）

西方国家执政党领袖把政府官职

作为酬劳，分配给在竞选中出过力

的本党党员和个人亲信的任用制度。材料2在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品酬劳，对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”。

——古燕著《西方政治的稳定器》材料3内阁大臣的首席录事每年总收入为553英镑，其中职薪仅为175镑，不足1/3。……据调查，1764-1778年间，陆军主计处账目亏空高达445735镑。1780年，土地局税吏共拖欠398748镑税款。

---陈乐桥《英美文官制度》思考2：结合教材及材料，分析“政党分肥制”的弊端？弊端：腐败泛滥；影响政府工作的连续性和的稳定性，降低了行政效率。一、西方文官制度出现的背景（一）西方传统选官制度的弊端（二）经济因素：工业革命的推动材料4工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题：除了维护社会治安、国防、财政、税收等传统事务，还要担负起经济、文化、科技等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加。他们要求参与行政管理，要求清除旧制度的弊端，要求社会公职向社会开放，要求机会平等、自由竞争，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益，从政治上促进英国经济的发展，提高国民生活水平。工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。

——鲍红信《英国近代文官制度的建立》

经济基础变化要求上层建筑调整。1.政府管理职能膨胀亟须建立稳定、高效的职业官僚体系。2.资产阶级要求平等参与政府工作。思考3：为什么说工业革命推动了文官制度的建立？一、西方文官制度出现的背景材料517世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是“战利品”，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的“政党分肥制”。

随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。（三）资本主义民主政治的建立与完善一、西方文官制度出现的背景材料6资产阶级兴起之时就提出的天赋人权、人人平等、主权在民的思想经过几百年的发展，已经深入人心。人们开始崇尚理性，反对等级制度和封建特权，追求自由竞争和机会均等……这些主张和要求正好反映了人们要求建立廉洁、高效政府的愿望,因而成为文官制度改革的理论基础。

——摘编自鲍红信《英国近代文官制度的建立》

1983年，美国人事署长艾仑•坎贝尔（AlanCampbell）来华讲学。他直言不讳地说：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”（五）科举制提供借鉴（四）启蒙思想的影响一、西方文官制度出现的背景根本原因归纳：西方文官制度出现的背景历史因素：西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端。现实原因：（1）经济上：工业革命后，生产力的发展及工业资产阶级力量壮大,要求改革选官制度；（2）政治上：代议制民主政治逐渐建立与完善推动文官制产生。（3）思想上：启蒙思想的影响和教育程度的提高。外部因素：中国的科举制提供了借鉴催化剂：克里米亚战争暴露了英国政府管理的弊端。恩赐官职制（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>英国规定除了大臣以外，官员不得当选为下院议员1855年>1870年>材料71701年议会又在《王位继承法》中规定,从汉诺威王朝以后,凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为下院议员。为了使议会能控制各部,这个法律同时又规定,各部大臣例外,可以同时是下院议员。——R.L.SchuylerandC.C.Weston.:CardinalDocumentsinBritishHistory二、西方文官制度的建立议会防止国王通过任命官员干预议会活动；议会仍企图进一步控制以国王为首的政府。君主立宪制初步确立，议会与国王分权，议会负责立法、军事、财政等权力，国王掌管行政大权。（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立内阁制、政党制形成为保证政府工作不受政党更替影响，开始设立常务次官，将政府官员按政务官与事务官进行分类。事务官即文官，包括常务次官至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。政务官：主要负责决策，或直接由选举产生，或由选举中的获胜者提名、任命产生，有权行使国家权力并负有政治责任。在英国由内阁总理基于其才能与信任度来选任。事务官：事务官为文官公务员系统成员。是指职业性的、处理具体事务的公务员，这些人通常在一个系统工作甚至工作终身，不受大选情况变化的影响，在政治上必须保持政治中立。事务官有一定的任用资格限制但享有一定的任用的保障。1700年，英国《吏治澄清法》规定，“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员”。1805年，财政部设立了常务次官主持日常事务，不参加政党活动，不随内阁的更迭而替换。到1830年，大多数政府部门已经设立常务次官。这一系列举措A．克服了文官制度存在弊端

B．确保了上下议院权力的制衡C．实现了政治和管理的分离

D．解决了营私舞弊的政治乱象对点训练C（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。英国东印度公司的人事改革材料：1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。·在东印度公司的改革一定程度上推动了英国国内官制改革。·确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。12

东印度公司东印度公司是英国政府的独占性贸易公司，从18-19世纪中期，成为英帝国主义在印度的代理人，为英国聚敛到足够的财富。由于东印度公司在印度享有特权，他的职员都捞取了大量财富，因此，达官贵人子弟和投机专营者趋之若鹜，公司职员中营私舞弊。1858年，东印度公司被英国政府正式取消。英国工业革命基本完成（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。《关于建立常任文官制度的报告》

1853年，英国财政部两名官员在对英国政府的官吏状况进行全调查后，撰写了该报告。他们尖锐批评在英国，很多官员进入政府是凭借个人关系而非工作能力，提议应实行公开考试竞争，择优录取，建立以人的才能为标准的文官制度，提升文官素质。……成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员的勤勉的工作态度和进取心……这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。

但是，此报告于1954年被议会退回。思考4：这份报告的核心思想是什么？通过考试选拔优秀人才；奖励业绩突出的公共服务人才。（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。材料7不料，一场多国战争成了文官制度改革的催化剂。这时，俄罗斯抢夺奥斯曼帝国“遗产”的战争已有一年，英国为控制地中海和加强在东方的殖民统治，正式对俄国宣战，参加克里米亚战争。战争使政府问题暴露无遗……呼吁建立廉洁高效的文官制度。

——阎照祥《英国史》克里米亚战争问题导火线：克里米亚战争中，政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。克里米亚战争

1853年，英国在克里米亚战争中的惨败。克里米亚战败的一个重要原因是政府腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。直到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。政府接受建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试材料81855年，帕麦斯顿(Palmerston)政府又颁布关于“录用王国文官的第一个正式法令”，并决定成立文官制度委员会，负责考试事宜，这一命令奠定了考试用人的组织基础，这种用人和晋升的方式又称为“功绩制”。不过，这次改革并不彻底,因为它不要求实行公开考试，只是对被推荐人员进行审查。——J.H.Wiener.：ADocumentaryHistoryofDomesticPolicy1689-1973.帕麦斯顿练习：如表是英国高级官员罗素和阿伯斯诺特对1854年关于重建文官制度的《诺斯科特—屈威廉报告》的看法。据表可知，两人都人物看法罗素“现在是女王任命大臣，大臣再任命他的下属，将来如果考试委员会代替女王，我们将坚决反对”阿伯斯诺特对报告中关于原有的文官选任制度的批判是“有失公允的责难”，给“地位尊崇者的心灵带来了惨痛的危害”A．承认文官制度重建的紧迫性 B．强调文官改革将会破坏英国宪政基础C．否定文官制度改革的必要性 D．认为文官改革政策加剧英国社会动荡C（一）英国文官制度建立的过程18世纪初19世纪初1853年1854年>>>1855年>1870年>二、西方文官制度的建立政务官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试，择优录用，最终确立了文官制度。材料918世纪末以来，英国政府的社会经济管理职能日趋重要，建立廉洁高效的行政管理体系成为当务之急。1854年，在工业资产阶级的强烈要求下，《诺新科特——屈维廉报告》发表，对文官的选拔、晋升等提出改革建议。据此报告，英国于1855年和1870年两次颁布法令，确立了近代文官制度。它规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜，引入公平竞争机制，优胜劣汰、选贤任能。文官不受选举与执政党更的影响，只要无过失就不受免职处分，可一直工作至退休。文官不得参加政治活动，不得兼任议员或政务官员，不得参加政党和营利性经济活动。有人称文官成为“从不更迭的幕后政府”。——摘编自张延华《㾾洁与效率，英国两次文官制度改革的共同价值取向》思考5：据材料结合所学，指出近代英国文官制度的特点

和影响。特点：通过立法确立；建立独立于党派的考试机关；文官政治中立。影响：英国现代文官制度最终确立，也意味着世界上第一个常任文官制度的建立。实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性……背景：工业革命开展，工业资产阶级力量增强；工业资产阶级要求建立一个廉洁、高效的政府，从政治上促进经济的发展。政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。文官制度：1883年，美国国会通过由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。（二）文官制度的推广二、西方文官制度的建立材料10所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；

文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣,择优录用。——姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》三、西方文官制度的特点（一）面向阶层广泛，公开考试和平等择优意义：有利于吸收精英人才，

保证了文官队伍的素质。材料11

任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。

任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。——《美国文官法》（1883年1月）（二）政治中立

文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不对任何政党承担政治义务，不得参加政治活动，也不能公开发表自己的政治观点，必须忠实执行政府的各项政策。郭素萍在《论西方文官的职业化》中认为西方文官制度要求文官对政党必须是公正超然的，不得公开参加党派之争和政治活动，对政治问题保持缄默，忠诚地为政府服务。这一规定有利于A．实现政治与管理的结合

B．杜绝官僚习气和僵化现象C．避免争权夺利现象出现

D．提高政府工作稳定性和持续性对点训练D材料12……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。

成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心

——《关于建立常任文官制度的报告》三、西方文官制度的特点（三）职务常任和论功晋升材料13西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定（当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障）。（四）官纪严明，待遇优厚材料14英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。

——［英］玛格丽特•撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》材料15通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。

——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》材料16现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。

——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》（1）积极：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高；对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起到了一定的促进作用；促进了教育文化事业的发展；为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。四、西方文官制度的影响【合作探究】阅读下述材料，结合所学，谈谈你对西方文官制度的看法？材料17英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府和政府机构之中，这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理的一个老大难问题。——冉隆勃《革命的一个根本问题》影响工作效率滋生官僚主义和僵化习气加重财政负担材料2：年份187118911901191419221939文官人数5384779241116413180900317721387400四、西方文官制度的影响（2）消极：容易滋生官僚习气和僵化现象；官员人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。【合作探究】阅读下述材料，结合所学，谈谈你对西方文官制度的看法？西方文官制度的特点课堂小结四、本节精练1．（2023福建龙岩）近代美国在借鉴英国的基础上发展了文官制度。英国的竞争考试比较注重理论和基础知识的测试，而美国竞争考试还将考试与即将从事的工作要求联系在—起。由此可见，美国文官制度有利于

A．维护文官系统的稳定性B．巩固资产阶级民主政治

C．扩大政府管理的民主性