当今中国农村存在的土地所有权和使用权问题及解决办法

摘要 摘要 I论文成绩学年论文题目 姓名 学号 专业年级 指导老师 2012怀化学院本科毕业论文（设计）诚信声明

作者郑重声明：所呈交的本科毕业论文（设计），是在指导老师的指导下，独立进行研究所取得的成果，成果不存在知识产权争议。除文中已经注明引用的内容外，论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的成果。对论文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确的方式标明。本声明的法律结果由作者承担。本科毕业论文（设计）作者签名目录本科毕业论文（设计）作者签名目录2012年6月8日TOC\o"1-5"\h\z关键字 IAbstract IKeywords II一、前言 1二、问题提出的背景 1三、现今农村中土地所有权存在的主要问题 2（一） 农民对土地所有权的界定认识模糊 2（二）当今我国农村土地所有权分散 3四、当前我国农村中土地使用权问题 4（一）土地流转比较盲目 4（二）多数人“暴政”式土地转让 5（三）政府对新生农村人口对土地所有权的合理诉求关注滞后 5五、解决我国农村土地产权问题的基本思路 6（一）完善法律制度，明确产权关系 6（二）组织建立各种合作机制 7（三）小范围土地的重新洗牌 7（四）重整基层干部队伍建设 8六、小结 8参考文献 9致谢 10#一、前言围绕中国农村土地所有权和使用权问题，中国社会各界多年来争论激烈，当前,家庭承包责任制不可避免地遇到了亟待解决的制度障碍,因此,我们不得不对这种制度安排进行重新审视。当旧制度供给难以满足主体个人利益最大化的需求时,潜在的制度效益就会诱使人们实行制度变迁。中国土地制度现代化的核心就在于建立一种高效率的土地产权制度,而产权中土地所有权和使用权又是重中之重。虽然许多学者都对此有所研究，但本文主要以一个欠发达的农村地区为例较详细的分析问题以及解决问题。本文注重对干部的个人建设以及干部对制度的实施过程，实际上，当前侵害农民利益的，已经不是中央政府所勾画的土地制度，而是制度的执行情况，是中央的改革路线未得到严格、有力地贯彻。【1】二、问题提出的背景马克思把土地产权当作商品来理解，他提出了土地所有、占有和利用三个概念。他认为，土地产权是一个集合概念，是由土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，是人类生存和发展的场所【2】。回望中国共产党的光辉斗争历程，无不是围绕着国民的土地问题，特别是土地所有权问展开的。在改革开放后的三十四年的今天，国民经济已经取得突飞猛进的发展，但面对相对缺乏生机的农村经济现状，我国政府应该怎样再次以农村经济制度的改革为突破口，从而为整个中国的经济改革注入新的活力。在解决的其他问题前，农村中农民的土地的产权问题是市场化浪潮中急需解决的问题。土地产权是以土地所有权和使用权为核心的土地财产权利的总和,是土地开发利用、保护、收益以及流转管理的核心内容。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处分权和土地抵押权等。【3】不同的土地权利之间必须有明确的界限,否则,权力的行使无法有效地进行,利益也无法实现,土地产权交易无法顺利地进行,土地资源,尤其是耕地资源的保护、利用、配置都无法有效地实现,更会导致无穷尽的产权纠纷。所以,对土地产权特别是使用权和所有权的设置、界定、保护和行使必须建立一系列的规则,使土地产权关系制度化。【4】三、现今农村中土地所有权存在的主要问题土地所有权是土地产权中最重要的一项，而我国农民法律意识相对单薄，国家对村干部的管理相对滞后，这一切就必然造成我国农村土地所有权相对不明。（一）农民对土地所有权的界定认识模糊一直以来我国土地所有权是属于国家。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。【5】1978年农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，把农民集体经济组织所有的土地承包给农民个人或家庭，以户为单位独立经营、自负盈亏，实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权，调动了农民生产的积极性。虽然国家宪法对土地所有权做了一个总的说明，但在文化和法律只是相对滞后的农村来说，他们只是认为自己分到的土地是就是自己的，不论是所有权还是使用权。在农村特有的文化背景下，各级行政机构就理所当然的拥有了“无主”或“多主”的公共用地。当然，当各级机关遇到争议地时，一般都是通过相对绅士的方式来解决争议！我国农村对全民所有权的归属问题不存在什么利益纷争，但对于由一组村民全体（或叫队）占有的土地，其所有权是属于全体组员，还是属于村、亦或是属于。在《民法通则》中集体所有被规定属于乡（镇）、村这两级，而在《农业法》和《土地管理法》中有属于乡（镇）、村或村内农业组织。【6】而刘家桥村的干部与农民以及农民与农民争土地的现象正好说明了此问题。首先，农民认为自己的土地就是自己的，不论自己用来作什么都是可以的。基于这个理论农民喜欢在自己的农田上或别人换的农田上造房子。而各级干部则喜欢和村民争土地所有权所带来的收益。从上次刘家桥村八组卖“祖山”的事情中就充分体现。当八组村民祖要卖祖山时，从村干部到公社，到镇政府都提出要一定比例的费用，理由是祖山的所有权不是八组的而是共有的。从刘家桥村的调查得知，当地村民，以及村干部都未弄清模糊地区的土地所有权归属问题。（二）当今我国农村土地所有权分散我国土地产权法律上是属于全民所有或者是集体所有，但在社会现实中我国土地所有权权利在农村地区弱化，但另一方面土地使用权却得到强化。无论从任意建房，还是任意买卖山林这两方面来说，农村中土地使用权拥有者都名副其实地成为了实际上的土地所有权拥有者，从而土地分散经营就成为现实。当前我国农村土地分散经营的现状与土地需要规模经营才能更好开发土地潜力的趋势相比，显得格格不入。这也使投资者不得不考虑自己是否有能力说服当地的村民来取得当地居民相对分散的土地使用权。农民以地为本的思想仍然较重，即使有些人出去经商，让自己的土地闲置在那儿，他们也不会转让自己作为农民的“根本”。这种恶性的分散“所有方式”好早之前就引起了党中央的重视。党的十七届三中全会明确提出:家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;【7】统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。但在相对偏远的农村，其经营方式仍然是极其分散的，更不用说龙头企业与农民的紧密结合机制。当然这也给未来相对落后的农村地区的发展留足了发展的空间。四、当前我国农村中土地使用权问题虽然我国农村集体土地使用权制度经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程，但长期以来僵硬的土地政策决定了土地很难通过市场的方式实现自由流转，现行的土地流转制度与政策还存在诸多缺陷与不足。（一）土地流转比较盲目对于普通农民而言，土地是作为一种生产资料用来保障农民的生产生活的。随着经济的发展，城市中土地的转让土地所有者带来了巨大的收益。这些农民都看在眼里，都在等到一个本村流转土地的机会。但是，在农村大多数农民法律知识相对缺乏的背景下，土地流转过程中土地所有者极易被一些心怀不轨者利用政策来捞得利益，从而让本该属于土地所有者的权利受损。这也为后来的土地纠纷、农民闹事埋下了祸根。（二）多数人“暴政”式土地转让虽然我国是社会主义法治国家，但在土地转让过程中我国还是存在在一些不尽人意的的地方，特别是农村的土地转让。对于我国规定的由集体所有的土地，在实行转让时，它的土地收益是属于哪一级级机关从未有过明确的规定。在现实社会中其收益大多有各级机关按比例分配利益。就拿刘家桥村来说，在去年转让“祖山”的行动中，大所数人为了自己的利益都同意转让者个八组村民集体所有的土地，但人有一些人从长远来考虑，觉得我们村不应该把满山的小树以及山地所有权卖给外姓用来作他们的坟地。（外姓人的土地被政府征收，现在有大量的余钱来购买以后的安息地）觉得我们应该给后代留下些什么！虽然我国《土地承包法》48条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。【8】但我们是否应该思考一下，多数人决定的是否就是科学的！相比之下,我国缺乏对由集体所有的土地的流转权最终由谁决定的规范。（三）政府对新生农村人口对土地所有权的合理诉求关注滞后随着时间的推移，作为九零后的一代已经或正在考虑就业的问题。虽然我们这一代人大多数是在“不要做农民”的唠叨中茁壮成长的，但可能正如《理想国》你所说的不同的人体内天生就被灌入不同的物质，有些人身上掺入了黄金，在有些人身上掺入了白银，在另一些人身上掺入了铜铁。【9】有一部分人在经过思索以后都会选择回农村发展，对于这一部分人，我们政府是否已经准备好了用哪些土地满足他们的需求，亦或是重新小范围的分配土地？作为新一代勤劳农民的接班人，他们有自己的优势有自己的思想，他们很可能就是我们国家未来农村改革的实践者与推动着。我觉得我国应该认真考虑他们的诉求，并解决他们的难题。五、解决我国农村土地产权问题的基本思路（一）完善法律制度，明确产权关系在社会主义市场经济条件下，农村地区的土地流转将会变得日益频繁，而为了给今后的农村土地流转市场创造完善的法律保障，我国应该借鉴城市的土地流转经验，制定完善的法律制度。比如可以在《农业法》、《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律修改时，将农村土地使用权流转及其内容纳入。条件成熟时应考虑制定《农村土地使用权流转条例》等法律，把土地使用权流转的原则、方针、程序、合同规范、监督管理、双方的责权利及法律责任等用法律的固定下来，有法必依，农村土地使用权流转有序、健康地实现。除此之外还要保障少数人的合理利益。对于这方面，应该发挥政府机关的最后协商作用。（二）组织建立各种合作机制我国农村偏远地区土地产权相对分散，这不利于挖掘农村中土地的潜力。看看企业的发展趋势，现今大多是是选择职业经理人的来负责管理，而农村地区的管理为什么不可以选择这样的发展模式呢？在农村我建议探索建立土地经营职业经理人制度。【10】这个经理人可以由合作社理事会聘请农村能人、农村带头人或农业技术员为生产经理。因为只有这样才能游刃有余地利用自己的血缘关系网解决农村土地分散的问题。合作社与生产经理签订生产经营合同，明确产量指标、生产费用、盈亏奖赔、工资报酬等具体事项，生产经理按合同要求组织农业生产，按市场化运作购买劳务、农资、农机等服务，发展适度规模经营。利用市场和宗族力量合理解决农村经济发展中的各种问题。通过实行土地经营职业经理人制度、土地合作制度充分调动了生产经理和农民的生产积极性，形成了互动共赢的利益联结机制。（三）小范围土地的重新洗牌土地是农民的命根子，不农民最的生产资料，农民最的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，农村最大的稳定因素。对于一些外来移民或者新一代的农民，当地政府应该从备用土地特别是“撂地”中来分配土地。每个地区应该根据具体情况来定义“撂地”。对于刘家桥村，我想撂地应该这样定义：对于四年或四年以上不在其土地上耕作的，或者以土地以外的其它经济来源为所有来源的农户，不论使用权拥有者的土地是给别人耕作还是怎样都应该收回而不应该浪费土地。这样就可以杜绝那些人已经长期不在户口所在地了，但仍然领着别人的土地使用费（因被人耕种他的土地而给的土地使用费）和国家的补助费。这样的重新洗牌也可以为土地的规模经营创造条件。（四）重整基层干部队伍建设在新时期下，我们应该重视人才的作用，特别是行政人员的行政素质的提高。除此之外，作为一个优秀的基层干部应该特别注重其经济创造能力的提升。一些地方政府的行政行为存在政绩导向、发展导向、利益导向中的扭曲和错位。土地流转中农民得到的太少，部分基层干部利用职权过多干预。避免政府乱用土地征用权应该加强农民的参与。我国在最近几年农村中的村民自治组织得到很大的发展，但相应的也出现了不少问题。比如一刘家桥为例，刘村的负责人其实就是被村民“公开”选出来的一个文盲官员。据调查他的唯一特长就是认识是许多无业游民。在基层干部队伍建设中，我觉得党和政府应该给一定的指导意见，应该给一些硬性条件，当只有满足这些条件时才有机会竞选。当人的方面得到改善时，我想那时，农村的经济将得到一个更大的发展。六、小结通过对农村土地产权的分析，我们发现在这方面还存在很多问