代议制政府的正当性与合理性

代议制政府的正当性与合理性

一政府形式——政府的目约翰斯托亚特米尔（1807-1873，旧翻译为莱尔，以下简称米尔）关于政府的代议国。他指出，讨论这两个观点的根本焦点是政府形式的选择，即政府形式是多个方面的一个选择问题。如果政府完全凭自然存在,那么选择是不可能的;如果政府完全是人类设计出来的,那么选择又是无限的。密尔认为这两种观点都很片面:一方面,“政府制度是人的劳作,它们的根源和全部存在均有赖于人的意志。”(p.7)但是另一方面,政府形式不可能完全是选择问题,必须考虑到为了实行这一制度所要求同时具备的其他条件。密尔尤其强调必须考虑到人民是否具备承受这种制度所必要的知识和技能。具体而言,有三个条件:人民必须乐意接受为他们设计的政府行使;人民愿意而且能够做到使这种政府形式持续下去的事情;以及他们愿意并能够做到一些可以让政府达到其目的的事情。如果不具备这三个条件,那么政府形式无论看上去多么有希望,也无法应用。密尔作为功利主义者,强调行为的效果甚于动机。只有当一项制度与民族的舆论、爱好和习惯相适应的时候,人民才更容易接受并积极维护它。政府形式是有限选择基于以下两点:一、一个国家可以选择政府形式,可供一国选择的政府形式必定不止一个;二、选择是有限的,要受到上述三个条件限制。如果不具备这些条件,任何人为设计的政府形式都根本不能实现。选择某种政府形式的标准又是什么密尔从对政府目的的理解入手。传统观点认为:政府存在的目的是维护社会秩序和实现社会进步。但密尔认为,“秩序”和“进步”不能反映出政府的根本目的,秩序和进步的对立只是反映了两种人的品格之间一种更深层的心理学上的对立,即以谨慎为主的品格和以大胆为主的品格。好政府,即在稳定基础上实现进步的政府,需要这两种品格的人,以达到一种平衡。由此可见,所谓好政府依靠的最重要的条件是组成社会的人民的美德和智慧。因此,检验好政府的标准之一就是其促进人民的美德和智慧所能达到的程度;标准之二则是政府机构对大众的良好品质加以利用的程度。政府的目的是造就更好的人民。密尔对政府目的的结论与18世纪的自由主义思想家不同,他们将政府视为“守夜人”,其作用就是保证个人生命、财产与自由不受侵犯。他们满足于用有限政府来保障自由市场,因而政治参与并不十分重要。密尔形象地描绘了这些人对政府的态度,“政府完全被视为一个魔鬼,被要求隐藏起来,让人们尽可能不要感受到其存在。人们的呼声不是‘帮助我们’,‘指引我们’……是‘别管我们’。”(p.147)他非常反感这种政府不干涉理论,宣称政府不仅保护个人自由及财产安全,也有积极目的,“1.使谋生的手段对每一个人都更容易;2.保证每一个社会成员有希望改善自己的状况或自己后代的状况;3.发展对他的人类属性有重要意义的才能,即,他的理性和道德存在。”(p.169)相应地,政府职能被赋予了道德内容:一、促进社会普遍的精神进步;二、将大众现有的积极品质组织起来,以便对公众事务发挥最大效果。因而能最大实现这两种政府职能的政府形式就是最理想的政府。二代议制政府:文明程度高的国家———人民主权的矿密尔明确指出,代议制政府是历史上最好的政府。代议制政府比其他任何政府更能促进社会福利的优越性建立在以下两个原则之上:一、每个人对于自己的权利与利益,只有当他本人能够并习惯于捍卫它们时,才可以得到保障;二、能促进普遍繁荣的个人能力越大,越是富有多样性,普遍繁荣就越能广泛普及。这里体现了密尔以及其他19世纪中期英国自由主义者的一个共同点——强调自助(self-help),人们只有自助,才能在斗争中获得成功。代议制政府唯一的竞争对手是仁慈的专制政体。密尔反对它的一个理由来自早期功利主义者的理论:任何人的权利和利益只有在他们能够并愿意维护它们的时候才能得到保障。另一个理由是,专制制度下人民消极被动,忍受邪恶;而代议制政府能培养积极的性格,即与邪恶作斗争,主动适应环境。密尔赞成积极的性格在促进人类智力和道德上具有优越性,毕竟人类事务的一切改进都是不满足的人努力的结果。他更特别指出,公众参政议政的积极性格有助于培养他们对普遍利益的感情。而消极被动的性格虽然无害于他人的安全,但实际上个人不关心任何集体利益,在一定程度上将导致以邻为壑,甚至损害私人道德,“使社会中大多数人成为一群无害地并排在一起啃着青草的羊罢了。”(p.55)密尔认为代议制政府是最理想的政府,是将它作为一种理想模型,特定政府以这一理想模型为标准,来确定自己已有的优缺点和实现其目标所必需的条件。因此,代议制政府并非对一切文明状态都实际可行,其存在依赖于前面提及的三个条件。只有文明程度高的国家才适于采用代议制,专制对于野蛮人就是“合法的政府形式”,因为专制教给他们文明的第一课“服从”。密尔给予代议制政体一个经典定义:“全体人民或大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权,这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候,只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。”(p.68)国家的最高权力属于人民,但这并不意味着代议团体要实际去承担政府事务。代议团体是咨询机构,其职能是对行政官员提出建议,对他们进行监督、限制、或在其犯错误时予以免职。对事务的实际管理属于那些有知识、有经验的少数专门人才。议会的适当职能不是管理,而是监督和控制政府。在密尔看来,正因为不了解议会的职能是明智地选举出那些决策者,并不再干涉他们,人们才会让议会做它不可能做好的事——行政管理和立法。问题是,议会能否成为实际控制力量管理事务的权力会不会转变为控制政府事务的权力美国学者乔·萨托利指出,在权力问题上首先必须区别权力的名义持有者和实际行使者。在实行直接民主制的古代希腊城邦,所谓主权在民是指城邦公民;而现代社会实行间接民主,“人民主权”概念中的“人民”是法律上的一个虚构概念,这一集合没有固定形态,高度流动,不断分化。抽象的“人民”不可能实际拥有主权,行动的也不是“人民”,而是由人民主权赋予统治权力的人。权力实质是行使权,这已经成为现代政治理论家的共识。密尔本人对代议制民主能否成为真正的人民民主也持有疑问。他看到代议制民主极易产生两大危险:代议团体和控制该团体的民意在智力上偏低;以及由同一阶级的人构成的多数进行阶级立法,仅仅谋求一部分人的利益,而不是为了社会普遍福利。从深层次原因看,“阶级立法”的危险存在于人民主权的内在矛盾中。卢梭说,人们个别意志的总和是众意,除去这些个别意志之间相互抵消的部分,剩下的总和是公意,公意永远公正。但他忽视了个人那些不同意志并不能互相抵消,而是一直存在。因而不可能有全体一致的意志,只有多数一致。这就产生了少数派问题。自洛克以后,在政治理论中,“多数”逐渐摆脱了质量标准,成为单纯的数量优势。民主制度本身只有平等的要求,没有自由的要求。在民主制度前提下,多数正确是说得通的。但多数的权利并非是多数正确。避免大众民主质量低下的传统做法是实行有资格限制的选举制。但密尔认为,既要防止多数暴政,又要发挥平民政治的长处,这两点都不能通过限制选举权来达到。他承认,在实际进行审议问题的代表团体里,人民的多数应当战胜少数;在一个平等的政体里,人民的多数也会获得较多选票。但不能下结论说,少数不应该有代表,多数就应当得到全部选票。这首先就违反了民主原则,民主制本来就是以平等为基础的。而且,密尔宣称,所谓“多数”也不是真正的多数,可能并往往是全体中的少数。如果民主制只能是多数人的统治,那也要保证多数人的确定优势。那么除了让每个人能平等地表述自己的意见外,没有其他方法可以确保这种优势。三突破之一:扩大立法权的积极限制在19世纪中期,英国仍然实行地区代表制。虽然1832年第一次议会改革废除了56个腐败选区,在伦敦和其他新兴工业城市新设了40多个新选区;但仍有一些仅有数十名选民的小选区被保留下来。相反,一些人口较多的城市依然无权选送代表,长期存在的郡选区和城镇选区之间席位分配不合理的现象几乎未做任何改变。选民虽然增加了,但在全国成年居民中的比例也只有8%。妇女还没有选举权。选举一个下院席位,选民唯一能做的事情就好比从当地市场给他提供的两三个烂桔子里选一个出来而已。密尔赞成扩大选举权,因为他视选举权为培养大众社会道德和锻炼他们能力的机会。如果一个人没有选举权,也无望获得它,他就会永远不满,对公共事务漠不关心。反之,一个被日常事务将兴趣局限在他周围小圈子里的人只有通过政治讨论,才能学会同情他的同胞,自觉变为社会中的一员。选举权被当作是给予一种责任感和政治成熟的表现。1851年,爱德华·迈尔就指出:“扩大选举权会产生对信息和教育的渴望,也会导致独立的新精神,因为人们开始为他们自己承担以前依赖政府提供的东西。”(p.158)给予妇女选举权是密尔尤其值得称道的地方。他的《论妇女的丛属地位》一书,是英国和海外妇女运动的“圣经”。密尔将妇女解放与当时自由主义的社会政治思想结合,宣称性别的差异只是一种偶然性,妇女也具有与男子一样的权利。即使妇女是从属阶级,她们也需要选举权的保护以防止家长权力的滥用。并且投票——这一妇女离开男子而独立地对外部世界进行某种行动的事实本身,就能够提高妇女的尊严和价值。但是密尔也深受托克维尔漠视美国民主和贡斯当恐惧法国群众暴政的影响。他预见到,如果自由主义改革者扩大选举权的热情未经检验就被运用的话,将导致阶级利益获胜和无知者的统治。他宣称,不能读写和进行普通算术运算的人不能有选举权。领取教区救济的人也应取消选举资格,因为不能靠自己劳动维持生活的人没有随意取用他人金钱的权利。早期资本主义选举制度主要实行财产资格限制,密尔则提出了一种知识资格限制。在他看来,虽然总体上社会中富有的人比穷苦的人受到更好的教育,但这两个资格限制之间没有必然的联系。事实上,密尔的这一限制主要着眼于选举的积极作用:不仅仅是选出那些做决定的人,而且是通过选举——这一人民被要求参加的直接关系到国家巨大利益的行动,来对人民的最底层进行知识和思想感情的教育。因此任何不利于形成公共道德的选举制度他都反对,比如选举人制度和秘密投票制度。选举人制度是由选民选举选举人,再由选举人选举议员。通过中间团体将民众的选举权过滤,似乎可以保证选举的慎重和理智,不容易为民众的感情左右。但如果不实行直接选举,那给予人民选举权的主要目的就达不到,即不能把公共事务变成他们感情上的关心对象并锻炼他们的能力。密尔高度评价了投票的道德价值。投票不是投票者喜欢的权利,更不是一种政治恩赐。它是一种信任,它带来“考虑公众利益的绝对的道德责任,而不是他自己的私人好处。”(p.159)密尔认为投票行为是最能体现道德选择和责任的行为。在这个过程中,个人“被要求不是按他自己的利益行为……而是时时处处运用那些保存公共福利的原则和真理。”(p.159)只有公开投票最好,它保证了投票的实践活动被大众当作神圣的公共责任。密尔赞同托马斯·黑尔提出的个人代表制:每个选民投一系列候选人的赞成票,并在这些候选人中标明他的第一选择、第二选择、第三选择等等。当某个候选人的票数已经达到选民定额时,赞成他的其他选票依次属于第二、第三及后面的候选人。这样每张选票对某个人的当选都起作用。每一个选民至少有一个候选人可以代表他。密尔看重这一制度的深层原因是它保证了代表的智力水平。他一直对代议制民主的集体平庸化后果深感担忧:选举权的不断下降和扩大造成主要权力被越来越低于最高社会教养水平的阶级掌握。在地区代表选举制下,不是给一切人代表权而是仅仅给予地方的多数。而在个人代表制下,如果选民不喜欢地方候选人,或者地方候选人未能当选,那么那些具有声望的其他地区的人就可能会当选。虽然多数的代表在人数上总胜过其他代表,但议会中总能保证有那么一些第一流的人物。多数的代表们也要在他们面前发言和表决,并受到他们的批评。即使前者是最强大的力量,有了少数派的代表,它也不能变成唯一的力量。当然在实际表决时,少数的代表并不能改变多数代表的决定。但正如密尔所说,由于他们的知识,以及这种知识对其他人形成的影响力使他们成为一种道义力量,可以将民众意见保持在理性和正义的范围内。主张让有知识的阶层来领导一般大众,这是19世纪中期自由主义知识分子的一致看法。他们相信,工人阶级在知识道德方面会逐渐进步,最终会证明他们值得被政治权力信赖。在此意义上,给予工人选举权不是民主的,选票被当作特权而非权利。在自由主义者眼中,40,50年代的工人在自信、政治责任感和判断力上都已经成熟了,他们已从宪章主义者变成自由主义者。工人阶级通过他们的行为和态度已经表明自己值得被信任,因而可以赋予他们选举权。四第二院的实质———反映在人民自由之特性下的分权扩大选举权是扩大议员的民意基础,那么如何在立法层面上防止多数统治密尔认为设立两院制意味着在民主政体中设立一个反抗宪法上优势力量的中心。在只有一院的议会中的多数,当它始终保证在议会中的胜利时,很容易变得专横。必须有一个第二院,即上院。但密尔对当时英国上院的构成并不满意。整个19世纪,托利—保守党贵族在上院中一直占据优势。密尔认为上院没有发挥作为多数统治之制衡力量的作用;相反,民主政治一再被“世袭地位和个人财富”所吓倒,上院变得毫无意义。上院应该由第一流的有识之士组成,“他们由于不牵连到和多数相反的任何阶级利益,就使它易于反对多数的阶级利益,并有资格对多数的错误和缺点作有力的发言。”(pp.185-186)并且,由于代表公众的下院缺乏管理国家的特殊才能,而上院是有经验的政治家的议院,因而它手中掌握的仰制人民的权力将被赋予那些最有能力、也最愿意领导人民沿着正确道路前进的人。在密尔思想中,所谓第二院的实质就是赋予知识分子领导权。在关于代议制政府的行政问题上,密尔坚持权力分立、职能分离和人员分离,即政府的诸多职能在一对一的前提下为特定机构单独拥有。理由是它保证了责任和部门一一对应。密尔是针对民主政治统治能力低下提出这点的:代议制政府不仅要对人负责,也要对事负责。政府越是为了讨好民众而损害负责精神,民众就越可能被错误统治。但以往的分权理论无法解决这个问题:如果一个部门想要不恰当地行使权力,如何限制它国家的不同职能应当由不同部门履行这一观念本身不能达到权力的相互制衡,“如果每个独立的机构在它自己的领域里被赋予绝对的权威,它们就不能在它们的管辖范围内对彼此的权力进行限制。而且,不建立高于所有这些机构的一个协调性的机构——实质上就是一种等级制模式,这种体系能否有效地