电子政务理论与实务第3章

第3章中国电子政务的发展现状与对策选择3.1中国电子政务的发展历程3.2中国电子政务发展的现状分析3.3中国电子政务建设的对策选择思考题与习题3.1中国电子政务的发展历程3.1.1中国电子政务的发展历程中国电子政务的发展过程是随着“办公自动化—电子化工程（三金工程）－政府上网工程一‘三网一库’”这样一条线来展开的。从国家大力推进电子信息技术的应用开始，可将我国电子政务的发展过程划分为四个阶段。

1．准备阶段（1993年以前）20世纪80年代，信息技术的发展已经成为提高综合国力和促进社会经济发展的关键因素，我国政府对此也做出了积极的反应，其中加快政府信息化建设就是其中一项重要内容。1982年10月，国务院成立了计算机和大规模集成电路领导小组，聘请有理论水平、有实践经验的科学家、经济学家和工程技术人员参加，负责重大决策和技术经济咨询。1984年国务院批准国家计委成立了信息管理办公室，负责推动国务院有关部委的信息系统建设工作。1986年，组建了国家经济信息系统的规划小组和国家信息中心，负责国家信息系统的规划和建设。与此同时，国务院各部委以及地方政府相继成立了信息中心，负责政府信息化的推广工作。在20世纪80年代，我国政府信息化工作的重点，主要集中在办公自动化领域。各部门各地区在办公自动化工作中，建立了一些纵向和横向的内部办公信息网络，为利用计算机和互联网技术奠定了基础。

2．启动阶段（1993年3月至1997年4月）这一阶段是以“三金工程”为代表的。1993年至1994年，信息革命和信息高速公路的浪潮开始席卷全球。为了加速推进我国信息化的进程，1993年底，国务院成立了国民经济信息化联席会议，正式部署了“金桥”、“金卡”、“金关”工程（简称“三金工程”）等“金”字头系列的重大信息系统工程，并将其列为国家中长期发展规划。“金桥”工程是直接为国家宏观经济调控和决策服务，现已建成了一个连接全国各省、直辖市、自治区、400多个城市，与几十个部委互联的专用基础通信网络，具有相当规模的服务能力。“金关”工程是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，已经制定并实施了进出口企业代码和进出口商品代码两项标准，建立了配额许可证管理系统、进出口统计管理系统、出口退税管理系统等。到1999年，“金关”工程已取得重大进展，实现了银行、外汇管理机构及海关的计算机联网，在关税管理中发挥了重要作用。“金卡”工程主要是推动银行卡跨行业务的联营工作，其中12个试点城市已全部实现了同域跨行的自动提款机联网，非银行智能卡也能在公安、保险、劳动工资、交通管理、医疗卫生等领域广泛应用。后来又在税务系统实行了“金税”工程，在公安系统实行了“金盾”工程。实践证明，启动“金”字头工程符合信息系统工程的效益优先原则。1996年1月，国务院信息化工作领导小组成立。国务院信息化工作领导小组由国务院副总理邹家华任组长，由20多个部委领导组成，负责统一领导和组织全国的信息化工作。1996年以后，中央和地方都确立了信息化在国民经济和社会发展中的重要地位，信息化在各领域各地区形成了强劲的发展潮流。

3．展开阶段（1997年4月至2000年10月）经过1993～1997年的建设与发展，符合我国国情的信息化发展思路已初步形成。国务院信息化工作领导小组确立了国家信息化的定义和国家信息化体系六要素；进一步充实和丰富了我国信息化建设的内涵；提出了信息化建设“统筹规划，国家主导；统一标准，联合建设；互联互通，资源共享”的24字指导方针。此时，电子政务的发展也步入了快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，其目标是在1999年实现60%以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80%以上的部委和各级政府部门上网。1999年5月，gov.cn下注册的政府域名猛增至1470个。截至2002年12月31日，以gov.cn为结尾注册的域名总数达到7796个，占国内域名总数的4.3%；已经建成的www下的政府网站达6148个，80%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。这个阶段的代表工程为“政府上网工程”。4．发展阶段（2000年10月至今）2000年10月，我国的“十五”规划把推进国民经济信息化放在优先位置，并将信息化确立为我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键环节，确立了“以信息化带动工业化”的战略方针，电子政务进入以拓展网络应用为基础的快速发展阶段。为了进一步加强对全国信息化工作的领导，2001年，国务院对原来的信息化领导机构进行了调整，组建了以国务院总理为组长的国家信息化工作领导小组，并重新组建了常设的办事机构，统一领导，协调全国各方面有关信息化工作，政府信息化是其中一项重要内容。在此阶段，中国的电信基础设施建设有了大的发展，中国的移动电话用户数量超过了美国，这为电子政务的发展奠定了良好的基础。这一阶段的代表工程为“电子政务应用示范工程”。为了对中国电子政务建设提供技术支持，经科学技术部的提议和国务院领导同意，2000年，中国电子政务应用示范工程总体组成立。2001年11月，国家“十五”科技计划重点项目“中国电子政务运用示范工程”在京通过专家论证，工程从此正式启动。现在电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下两方面：(1)许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容，上海、深圳等城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些城市提出了建设电子政务的时间表。如北京提出力争用两年时间，即到2002年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公（2002年9月此阶段工程已基本完成）。在此基础上，再经过3年的时间，到2005年底建设体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建共享的信息资料库，全面开展网上交互或办公。这是北京市电子政务建设的具体目标。(2)专业化的政府网站日益增多，服务内容更加丰富，功能不断增强，互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。如北京市工商行政管理局建立了网上办公平台——红盾315网站（www.hd315.gov.cn），开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。在上述中国电子政务发展历程中，具有象征意义的工程如“三金工程”、“政府上网工程”、“电子政务试点示范工程”等，限于篇幅我们只是简单提及，其详细内容将在本书附录一中展现。3.1.2中国电子政务的主要特征1．注重与行政体制改革紧密结合与国外电子政务建设一样，中国电子政务建设也与政府改革紧密结合。自改革开放以来，我国先后经历了1982年、1988年、1993年和1998年四次大的机构改革，这些改革虽然在解决当时面临的主要问题方面不尽一致，改革的具体内容也有一定差别，但从整个发展过程来看，精简机构和人员、实现政企分开以及20世纪80年代末期提出的转变政府职能等，始终是改革的重点。特别是进入20世纪90年代以后，随着市场化进程加快，市场经济体制改革目标的确立，行政改革不断向深入发展，如改革行政审批制度、依法行政、增强透明度、政务公开等，更成为改革的重要内容。这些改革，不仅对我国改善政府的管理与服务，促进市场经济的健康发展产生了深刻的影响，而且也为政府信息化以及推进电子政务的发展，提供了体制基础。因为如果没有行政体制改革的整体推进，没有政府自身改革所取得的成绩，推动政府信息化和电子政务就等于失去了基础。正是在这一点上，应当说，我们比较好地把政府改革与政府信息化有机地结合起来，这是我国政府信息化和电子政务能够顺利发展的一个重要条件。

2．政府推动，重点突破，专业化的电子政务发展势头突出我国的电子政务发展，从根本上说是由政府推动的。也就是说，各级政府在实现政府信息化和建设电子政务的过程中，扮演着十分重要的角色。据对各地“十五规划”的粗略统计，许多地方政府都把政府信息化作为经济、社会发展的重要内容，并提出了明确的目标。比如北京、上海、深圳、广州、天津等城市，提出了建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字化建设的核心内容之一。根据我国政府管理与服务的实际，我国在推进政府信息化的过程中，不是齐头并进、全面开花，而是选择某些关系到国家经济、社会发展的重要行业和领域，或在某一行业管理中选择一些关键环节进行重点突破，并取得了显著效果。除了前面提到的由国家重点建设的“金关”、“金税”、“金卡”、“金桥”等工程外，国务院各个部委的专业管理领域以及全国的党政机关办公系统等，都有较大动作，特别在一些跨部门的互联互通方面取得了巨大进展，如前所述的“红盾315”、国家12部委共同参与的“中国电子口岸”等等。

3．当前发展的态势主要是“纵横交错，以横为主”，“条块结合，以块为主”(1)“纵横交错，以横为主”。其中“纵”是指贯穿中央到地方的纵向部门业务系统，“横”是指同级政府的横向部门。横向系统主要体现为同级政府各部门之间的办公协同，它可以是国办到各部委、省直政府部门之间、市直政府部门之间、县级政府各部门之间的横向协同。横向系统建设是当前电子政务建设的重点。横向应用系统一般包括政府内部综合门户、办公自动化系统、邮件系统、政府辅助决策系统(含应急指挥系统)等。(2)“条块结合，以块为主”。其中“条”是指某级政府辖区内的政府职能部门，“块”是指政府整体，它可以是服务支持，对外体现为通过政府门户向社会公众提供的多种多样的政府服务。块状应用系统一般包括：政府内部的各部员工自助服务系统，如人、财、物类的资源管理系统；面向公众的电子政府门户及相关网上应用，如各类政府业务的网上审批、企业信用查询、采购与招标、意见征询与反馈等。同时，作为电子政务基础设施的网络基础设施、安全基础设施、应用支撑平台与各类政务数据库，是电子政务建设与发展的基础，应充分加以重视，并统筹规划与实施。

4．电子政务的发展，极大地推动了我国软件业的发展与电子商务不同，电子政务的发展在很大程度上要依赖本国的IT产业的发展，特别在一些重要的应用软件产品如信息安全软件等，必须由我国自主地开发。电子政务的上述特殊性，对我国的软件业的发展起到了重要的促进作用。近几年来，国内一些大型IT公司（如中软股份、长城电脑、联想、北大方正、中科院软件所等）纷纷推出各自的电子政务解决方案，一些中小软件企业或信息资讯公司，也推出了一系列新的产品，如北京润霖资讯科技有限公司的电子政务呼叫中心服务系统、亿阳信通的信息安全系统、北京美髯公科技发展公司的电子政务系统、华迪计算机有限公司的办公自动化系统等，均在电子政务的软件开发和应用领域方面取得了重要进展。这说明，用推动电子政务带动我国民族软件产业的发展已取得了显著成效。3.2中国电子政务发展的现状分析3.2.1中国电子政务建设的主要成就我国的电子政务建设从一开始就受到国家和相关领导的重视，江泽民同志就我国信息化建设多次发表讲话。2001年8月，党中央、国务院成立了以朱镕基任组长，胡锦涛、李岚清、丁关根、吴邦国、曾培炎等同志任副组长，相关党政军等部门的领导同志为成员的国家信息化工作领导小组，这样高规格的领导机构，充分反映了党和政府加强我国信息化建设的决心和力度；党的十六大报告又提出了要推行电子政务，转变政府职能，改进管理方式。正是因为党中央的高度重视和大力支持，我国的信息化经过近20年的发展，取得了很大的成就，这些成就为我国电子政务建设提供了有利的条件和基础。

1．政府部门的信息化工作取得了重大进展1)信息网络建设经过多年努力，各级政府部门的计算机信息系统和网络普及率越来越高，内部局域网络的建设速度和规模逐步扩大，一些经济和信息化建设较发达的地区，已有不少政府部门将日常办公的局域网连成了城域网，在全市范围内开展网上办公和业务处理。另外，全国许多地区正在大力发展和建设宽带城域网，许多地区也已经或准备建设互联网络接入中心，为政府部门的信息化建设打下了良好的网络环境基础。2)办公业务处理信息系统开发目前，全国许多地区的政府部门建立了办公自动化系统，实现日常办公事务的网络化处理，各级部门日常业务处理的计算机化、网络化进程加快，效益也比较明显。一些综合性、专业性比较强的部门，如工商行政管理部门、税务部门、社会劳动与保障部门、医疗保障部门等，已经或正在建立纵向联网的业务处理系统。3)政府业务上网政府业务上网是指政府机关通过互联网络开展日常业务，从而向社会公众提供服务。目前已有一些政府部门，如工商行政管理部门、税务部门等在网上开展了网上工商、网上税务等公众服务业务。4)政府信息上网政府信息上网是指在互联网络上建立网站或专栏，发布有关政府部门的职能、政策法规、机构设置、办事指南等信息。政府信息上网不仅增加了政府工作的透明度，而且在一定程度上提高了政府部门的工作效率。5)人力资源储备前期的政府信息化建设已经为中国电子政务的全面发展锻炼和储备了大量的人力，如信息安全技术人员、计算机技术人员、网络技术人员以及系统运行维护人员等，他们在信息资源开发、大型网络工程建设、信息安全基础设施的建设、办公业务应用系统的开发、公众服务业务系统开发、工程实施与组织管理等方面都具有丰富的实践经验和很强的应用开发能力。

2．社会信息化水平迅速提高根据中国互联网络信息中心发布的第11次《中国互联网络发展状况统计报告》结果显示：截止到2002年12月31日，中国网民总数已经达到5910万人。1)网民的年龄结构呈多样化在网民的年龄分布上，尽管青年网民仍然占据主导，但35岁以下的网民比例与2001年年底相比却呈现下降趋势，35岁以上网民数量稳步增长，更多的老年人逐步加入到网民队伍当中，60岁以上的网民已经占到了我国网民总数的0.9%。2)网民的学历层次有所下降大学本科以上学历网民总量虽然有所增加，但所占比例已下降到30.4%，比2001年年底少了近5个百分点。这表明上网已经逐步大众化，已经不再是高学历者的专利。3)网民的职业分布也越来越广泛学生所占比例依旧最高，其次是专业技术人员、政府办事人员和商业服务人员；从行业分布来看，网民主要集中在商业贸易、金融房地产业、科研教育等领域。计算机专业人员在网民中所占的比例已经大幅度下降，显示网络的使用不再是仅限于专业人员，普及率大大提高。与前10次调查相比，目前我国网民的分布在结构上更为广泛、合理，普及率有了提高，网民正从“科技发烧友”向大众化发展。

3.具有了自主知识产权的安全保障技术具有自主知识产权的信息安全基础设施为电子政务提供了安全保障。具有我国自主知识产权的PKI信息安全平台已经研制成功，该平台采用以信息安全架构体系为核心的全新设计思路，将PKI安全服务的核心处理模块和核心业务处理模块从现有主机平台中分离出来，并放置在独立可信的计算环境中运行，以解决我国信息安全系统依赖国外操作系统和底层硬件平台的问题。整个信息安全平台主要包括服务器端、网络端和客户端三个部分，其中服务器端是PKI核心安全服务的提供部分，网络端通过提高网络系统的可管理性为PKI安全服务向用户终端的延伸提供可信平台，而客户端则是PKI安全服务的终端应用平台部分。PKI信息安全平台从网络安全的多个层面提供安全服务，可以有效保证电子政务系统安全可靠运行。

4.有效的技术支撑具有自主知识产权的软件技术为电子政务的发展提供了有效技术支撑。目前，国内信息化建设中大量的软件技术是由国外开发的，如Weblogic、Websphere等。靠国外的软件平台，虽然能解决目前的需求，但从长远角度来看是不利于我国电子政务健康发展的，只有采用具有自主知识产权的软件技术才能有效支持电子政务的发展。目前，具有我国自主知识产权的软件技术已经得到了长足发展，其中比较突出的有Linux操作系统、中间件技术、Web服务技术等。这些平台可以为电子政务建设提供有效支撑。

5.试点示范工程开展有成效“电子政务试点示范工程”已经于2001年年底全面展开，在试点成功的基础上将进一步示范，示范成熟后在全国范围内推广。广东省南海市是最早成为“电子政务试点示范工程”试点单位的城市之一，南海市电子政务建设的试点成功经验已经成为全国的学习典范。这些试点示范工程掀起了全国范围内的电子政务建设高潮。3.2.2中国电子政务建设存在的问题1.观念层面的问题目前，在对电子政务的认识上还存在一些误区。一是把电子政务仅仅当做政府部门的计算机化，认为电子政务是一个技术问题，从而在硬件设施上投入大量的资金，却不重视软件的开发，也不重视业务流程的重组，而是用计算机系统模拟传统的手工政务处理模式，结果很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，没有发挥应有的作用。二是把电子政务等同于政府上网，认为把政府的一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，一些应该公开的信息没有公开，一些可以提供的服务也未能提供，没有把传统的政务工具同网络服务结合起来，提供全方位的服务。上述两种误区都将导致注重信息手段而忽视政府业务流程的改进。另外，有不少人对于电子政务的重要性和发展趋势缺乏足够的认识，他们习惯于传统的办公模式，至今不会使用或不愿意使用计算机和网络处理办公事务，对电子化给传统政务办公方式带来的革命性变革认识不足又难以适应，因此角色转换太慢，如此等等，都直接影响着电子政务建设的整体推进。

2.体制层面的问题网络作为一种新的科学技术，是第一生产力，它的发展必然要涉及生产关系的变革和上层建筑的完善等问题，加之政府管理所依赖的主要资源从物产转向了信息，要求管理方式作出适时的转变，而这必然要求政府的运作机制进行相应的变革。然而，目前我国的政府管理运作体制及机制，多数是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。换句话说，只有这些问题得到了有效解决，电子政务的推进才真正具有意义。

3.政策层面的问题对于电子政务的发展来说，政策的支撑和政府的积极参与同样是十分重要的。网络经济的特性决定了一国或几国不可能营造出网络经济所需的发展环境。各国政府的积极推动和广泛的公众支持才是其成长的催化剂。网络化虽然在短短的二十几年中获得了高速的发展，但不可否认它还是处于生长期的新事物，需要政府政策的大力扶持，包括基础设施的大规模投入、税收方面的优惠，鼓励跨行业、跨地区、跨国的信息技术的研究、开发和利用。目前，我们在政策方面主要存在以下问题。1)缺乏整体规划和统一标准我国电子政务的发展缺乏宏观规划，也没有统一的标准，这严重影响和制约了电子政务的发展。目前，我国的电子政务建设主要有两种推进方式：一种是系统内自上而下的纵向推动，如“金税”工程；一种则是地区内的横向推动，如“数字北京”计划。这两种推进过程如果能够相互融合，那么从理论上讲，则可以大大加速我国政府信息化的进程。但是，如果两者之间缺乏协调，那么最终就会产生严重的兼容性问题。如果纵向推动和横向推动采用不同的安全认证标准和文件传输协议，那么它们的交集部门就会陷入十分尴尬的局面。技术标准上的条块分割是目前我国电子政务建设所面临的最大问题。在电子政务发展的初始阶段，这个问题可能表现得还不十分突出。但是，当各系统和各地区的电子政务系统陆续建成之后，不同技术标准之间的冲突就会全面体现出来。到那时我们可能只有两种选择：要么是被迫重复投入，党政部门再投资建设另外一套系统，以适应纵向或横向交流的需要；或者是两个系统中保留其一，另外一个则推倒重来，新建系统在技术标准上向前者靠拢。2)公务人员的信息知识和运用信息工具的水平较低，难以适应电子政务发展的要求近年来，我国在加强公务员的知识培训、提高公务员的管理能力和水平方面进行了一系列卓有成效的工作，包括公务员的计算机知识等方面都有显著提高。但从整体上看，仍然不能适应政府信息化发展的需要。从公务员的文化知识水平来看，经过1998年的机构改革，国务院近1.7万名公务员虽然有65％以上的人具有大学本科学历，但在地方政府，则相对较低，近500万公务员中拥有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员，计算机操作方面的技能仍较欠缺。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，大体有20%的公务员对计算机基本操作技能几乎处于完全空白的状态。这说明在推进电子政务的过程中，提高公务员的整体素质、特别是计算机应用方面的能力，将是一项艰巨的任务。3)电子政务的立法严重滞后电子政务的实质在于制度创新，意味着政府在工作内容、工作方式、工作程序、组织形式等方面都将面临全新的变革。而这些仅靠政府自身的努力还不够，必须要有法律的保障。世界主要发达国家为了促进电子政务的发展，都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定。如英国政府于2000年5月出台了电子通信法案，确定了电子签名和其他电子证书在法院审判中可以作为证据使用，并授权政府部门修改有关法令，为电子政务和电子商务的实施扫除了障碍。其他一些国家也都制订和修改了相关法律。而我国电子政务起步较晚，目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，许多立法尚属空白。如作为电子政务重要内容的信息公开制度，从法律范畴讲，到目前为止仍然是个空白。政府的信息哪些必须公开，哪些不能公开，由谁来鉴定，均缺乏法律依据。实施电子政务、建立电子政府后，公民大量的私人信息进入政府的各类数据库，公民的隐私权如何得到保证，也需要通过立法来解决。还有实行无纸化办公必需的数字签名，其法律地位如何，现行立法也都是空白。这些问题如果迟迟不解决，发展电子政务就会遇到瓶颈。4)网站建设的长期性问题目前，我国的政府上网工程虽然呈现星火燎原之势，但许多已建立的政府网站都存在着短期效应的弊端。一些地区为了赶时髦、走过场，仓促地建立网站，注册域名，配备硬件设备，但热过一阵子后，那投资几十万甚至上百万元的网站便再也无人问津。这不仅有悖于国家提倡政府上网的初衷，而且造成了人、财、物等资源的极大浪费。还有一些地区盲目投资兴建政府信息网络的基础设施，由于缺乏长远的战略计划，造成地区内网络基础设施的重复性建设，既给各政府垂直机构之间的信息沟通造成了不必要的麻烦，又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经系统”原则，从而增大了建设地区性统一政府网络的难度。政府网站的建设是我国推行电子政务的起点，它不是要给上级领导和普通老百姓“作秀”，而是要在因特网上真正建设一个内容丰富、服务快捷、实用性强的电子政府，而这需要一个循序渐进的过程。5)“数字鸿沟”问题“数字鸿沟”问题是电子政务建设中的世界性问题，但在中国表现得更为突出。由于经济发展的不平衡以及地区之间的软硬条件差异造成这样一个现象：绝大多数利用现代科技的家庭都是收入较高者，而相当多的人仍然没有能力、没有机会去认识和享受现代科技所带来的新生事物。据统计，中国目前网络用户中农民仅占0.3%，城市网络普及率是农村网络普及率的740倍。在传统体制下，户口制成为城乡两大社会隔离的制度基础，在改革过程中，这种制度基础正在不断地被打破。但是新的信息差距又在城乡居民之间发展，这也反映了城乡居民获得信息服务机会的严重不平等，9亿农村人口几乎被排斥在信息化之外，成为最大的信息落后者。在甘肃定西某学校，该校的电脑、软件、教师等虽然样样齐备，但电脑依然被锁着不用。学校之所以这样，是因为他们即使把一年几万块钱的全校预算都用在这上面，也依然不够电脑上网的费用。为了解决“数字鸿沟”问题，我国相继采取了许多积极有效的措施。以大连为例，通过下岗职工再培训计划，许多下岗教师得到了接触电脑、学习先进技术的机会。经过培训中心的培训，他们已经能够利用现有的各种条件在其他培训场所培养和教育更多的学员。四川省为了推进我国西部大开发的进程，系统的教育培训即将在那里全面展开，以使边远山区的孩子们有机会接触信息时代的先进科学和技术。6)信息的时效性问题从我国目前已建立的政府网站看，几乎所有的站点都有一个通病，就是信息的更新速度过于缓慢，根本无法保证让广大公众及时、准确地了解政府各部门的最新动向。有些网站的信息一个月才更新一次，还有些网站已开通了数月，而网上的信息却自开通以来从未更新过。这些政府站点的网页主要由简介与图片构成，所发布的信息基本都是关于政府职能机构的介绍、政策法规的讲解以及重要会议精神的传达等。这些信息固然应该发布，但作为面向社会、面向企业、面向公众的窗口，政府网站如果只是在网上发布一些陈旧过时、索然无味的信息而丝毫发挥不出电子政务所特有的高效、快捷的优势，那么企业将会对政府的网上采购失去兴趣，老百姓将会对政府的网上服务失去信心，从而使电子政务的推行成为一纸空谈。7)收费方式问题、个人社会保险号码与信用卡普及问题及其他电子政务战略计划是一个庞大的系统工程，在它一步步被予以实现的过程中，我们必然还会遇到种种可预见或不可预见的难题。收费方式问题就是其中一个令人头痛的问题。一些政府官员认为，电子政府的运转费用可以来自多个方面，比如在政府网站上为企业进行有偿广告服务，向申请在线服务的公民象征性地收取一点费用等都是可以采纳的办法。国家信息中心有关人士也曾指出，电子政府的网上信息不是无偿的，它需要采集、加工和发布，对于合理的资金来源需要解决，应该坚持信息共担、信息共享的原则，但具体的收费方式还有待我国政府进一步研究和讨论。另外，我国目前还无法为公民配备各自的社会保险号码，信用卡在全国范围内也没有普及，这些都是摆在我国政府面前的重要问题。

4.技术层面的问题总体来说，我国的信息技术水平还比较低。当今世界，信息技术的发展可谓日新月异，信息技术水平自然成为决定一个国家能否顺利实现电子政务战略计划的关键性因素。我国的信息技术较世界领先技术的差距还相当远，计算机造价较昂贵、速度较慢，应用软件较匮乏，能够满足我国用户需求的、汉字化了的应用软件还很少。一些单位投入巨资购置了先进的硬件设备，却因没有实用的软件而致使设备常年闲置于尘土之中；还有些单位尽管采购到或者开发出了一些应用软件，但最终还是由于易用性不过硬而将其束之高阁。电子政务的推行必须以先进的信息技术为基础，而落后的信息技术无疑会使电子政府在网上即时处理公务受到极大的限制。网络化为信息交换和传输提供了基础，其宗旨在于让更多的人共享数据和信息资源。但是交易和数据传输的安全性、可靠性、完整性则是关键问题。涉及技术层面的问题中，安全是核心问题。目前电子商务发展中遇到的最大技术障碍就在于此，人们对交易安全的疑虑直接影响着EDI（ElectronicDocumentInterchange，即电子文件交换）更广泛的应用和网上贸易的扩展，已经成为网络化发展的瓶颈。美国和欧盟等国的政府及企业都在投入巨资加紧研制和开发加密技术；Visa与Master-Card两大国际信用卡公司联手制定和开发了旨在保护网上交易安全的“电子安全交易协议”(SecureElectronicTransaction，SET)；IBM、Sun等国际知名计算机公司都在试制自己的电子交易安全保障系统并逐渐推向市场。我国在信息港和信息高速公路等基础设施建设上投入了一定的力量，然而，属于我们自己的网络安全产品几乎是一片空白，加之网络带宽不足造成传输速度过慢等一系列问题，反映出我们的基础设施与高速增长的网络服务需求相比仍然远远不足。目前，我国约90％的政府网站还没有好的网络安全防范体系。至于这些政府网站又有多少与政府的内部办公系统和存储秘密信息的数据库相连，我们不得而知，因此无法准确地判断有多少政务信息此刻正面临泄露的危险。即使是不与内部系统相连，被侵入后页面被改、网络瘫痪造成的后果也是很严重的。因此要重视网络安全技术应用，这包括完整的扫描技术、入侵检测技术、防火墙技术和防病毒技术。从管理层面看，威胁网络信息安全的主要来源有：内部人员(包括信息系统的管理人员、使用者、决策者、信息系统的开发者、维护者等)、特殊身份人员(如审计人员、稽查人员、记者等)、外部黑客、竞争对手、网络恐怖组织、军事组织或国家组织等。我们对内部人员破坏问题的关注，远远不及对外部破坏的关注程度。据加拿大著名的KPMG调查与安全公司对1283家公司进行调查后发现，70％的黑客攻击事件与内部人员有关。当某个党政部门或系统完成联网之后，每个部门的信息安全也就很难为自己所控制。如果把电子政务系统比喻成一个链条，那么一旦最薄弱的环节出了问题，就有可能引起整个系统的崩溃。从这个意义上来讲，联网行为本身就降低了每个部门的信息安全水平。在所有部门成为一个整体的情况下，一旦有熟知电子政务系统结构和运行方式或掌握重要密码的内部人员，为了报复或销毁某些记录而突然发难，在系统中植入病毒或改变某些程序设置，那么就有可能引发极大的混乱。其次，内部人员的破坏活动并不局限于破坏计算机系统，还包括越权处理公务、窃取机密数据等。今后，随着电子政务日益扩大，以及联网范围的不断延伸，内部人员的这些破坏活动所能造成的损失将直线上升。因此，我们在全力防范针对电子政务系统的外部入侵的同时，对存在于系统内部的安全隐患也要给予足够重视，应尽快制定相应更为详尽的规章制度及更为有效的管理手段，以杜绝内部破坏事件的发生。3.3中国电子政务建设的对策选择1.解放思想，转变观念，走出认识误区随着电子政务的推进,传统的办公习惯和技能都将受到挑战。从一定意义上讲,阻碍信息化和电子政务发展的不是技术而是观念。这就需要我们观念的转变和思想的解放，需要我们能针对网络社会做出适当的调整。只有这样，才能改善行政管理的环境，提高行政管理的效率，发挥政府的网上职能作用，促进电子政务的发展和经济的繁荣。因此，我们要充分领会政府管理信息化在实现“以信息化促进工业化、现代化”的发展战略中具有的重要意义，充分认识电子政务对提高国家竞争力的重大作用；促使行政领导的观念转变到行政改革与创新上来，使他们从先进生产力代表的高度来认识电子政务建设，在新一轮的经济增长周期到来的关键时刻，支持和引导电子政务健康快速的发展。同时，对电子政务的认识要走出误区：电子政务建设不仅仅要解决技术方面的问题，更重要的是解决应用问题和体制创新问题。应用问题是电子政务建设很重要的一个方面，这一内容在本书第1章已经涉及。体制创新是电子政务建设的最高目标。朱镕基同志指出，政府行政管理信息网络化是一场深刻的革命，通过政务电子化目的在于重塑和规范政府行为，对此我们必须有足够的认识。

2.加大行政改革，创新政府管理实施电子政务，将使原有的行政方式转换到通过互联网来实现，它需要从内部业务模式做较大的调整，需要优化和扩展行政管理模式和服务方式，将信息技术在政府机构的应用从简单的取代手工劳动提高到工作方式优化的新层次。更重要的是需要与企业、团体、民众、社会服务机构等众多的网上客体协调。因此，政府要在未来社会中提升管理的权威和效率，要在国与国竞争中取得优势并立于不败之地，很大程度上取决于政府如何适应新的行政环境，调整行政组织，转变行政方法，进行行政改革。应该指出的是，没有政府管理信息化，政府要在网络社会中达到“强化行政监管，提高行政效率”的目标是不可能的。但有了政府管理信息化，并不一定能保证这些目标的实现，也就是说，信息化是必要条件而不是充分条件。要真正发挥信息技术的优势，除了需要进行观念的更新之外，更重要的是对行政模式的创新、组织结构的重新设计和业务流程的重组，这是信息技术发展到一定阶段时必不可少的步骤。

3.尽快制定我国电子政务的整体规划和相关标准发展电子政务，国家要制定宏观的发展规划，建立相应的领导机构，加强对电子政务的研究、规划和组织协调，并根据国情，制定实际可行的阶段性目标，这是所有问题的基础。在制定电子政务整体发展规划和相关标准时，不仅要有相关部门的领导、IT专家参与，还要注重吸收少数行政管理专家参与，这样才能使电子政务规划更具有权威性。这里特别需要指出的是，目前在电子政务的建设方面似乎存在某种误区，认为设备愈先进愈好，以至于出现了一种盲目地追求硬件设备的档次，盲目攀比等不良现象。实际上，电子政务的建设和完善是一个漫长的过程，在这个过程中，我们之所以强调技术标准的统一性以及在一定的整体规划下进行，绝不意味着要简单地追求硬件设施的先进性，而是强调未来的可连接性和整体布局、应用的合理性，否则就可能使电子政务的发展偏离了方向，给国家造成巨大的资源浪费。因此，有关专家提出，中国目前发展电子政务应本着“有用、适用和好用”的原则。也就是说，在西部经济欠发达地区，可以按照有用的原则发展电子政务，不能追求设施的高档次；在中部，可以按照“适用”的原则推动电子政务的发展；在东部经济较发达的地区，可以按照“好用”的原则发展电子政务，有些设施可以配置得高一些。上述看法，我们认为比较符合我国国情，有一定道理。

4.建立和完善相关的法律、法规目前，政府管理信息化的平台建设已获得广泛重视，但平台环境的资源是否被充分利用，其利用效率如何，还取决于政务信息资源的开发、利用和管理。因此，只有将政府管理信息化的平台建设与政务信息资源的开发、利用、管理并举，才能真正发挥政府的职能。为此，我们应该抓紧研究出现的新情况、新问题和新矛盾，确立电子凭证的法律地位，加快电子政务的整体立法，加强互联网的立法，加强信息化标准测定与立法，制定有关网络安全的法律，保护数字媒体的知识产权，有关政府信息公开、信息资源开发的组织机构及其职责和政府信息资源管理等方面的法律、法规也需要健全。与此同时，还要对现行的法律、法规进行完善，还要针对电子政务的工作环境，制定保密管理制度、硬件与软件的培训制度、政府采购制度、计算机网络的使用制度和维护制度，并制定相应的处罚措施以保证上述制度的贯彻执行。

5.加强对公务员网络应用知识的培训，实现高效率的政府管理和服务实施电子政务不仅是政府信息化的重要环节，更是行政现代化的重要组成部分。“现代化的实质是人的现代化”，网络技术的先进性只能由高素质的人来实现。实施电子政务之后，政府工作的透明度增强，减少了许多人为因素造成的工作不便，同时也要求工作人员提高自身素质。从整体上看，公务员是一个综合素质相对较高的群体，但也不可否认，随着社会发展和科学技术的进步，政府机关的一些工作人员甚至一些部门领导的知识，已远远不能适应形势发展的要求。这就要求他们不断更新知识，全面提高自身素质，以适应网络社会发展的需要，不仅要提高政策业务水平，还要提高计算机操作及网络应用水平，适应在网络环境下工作的要求。因此，面对政府信息化的挑战，要加强行政人员的培训，完善他们的知识结构，扩充他们的知识存量，提高他们的应用能力。

6.成立各级政府信息管理机构传统政务比较容易接受法律、政治和文化上的制约和监督，具有可控性。实施电子政务后，政府在网上与民众是自由交流信息，如果没有限制和约束，没有主管责任机构，那么就会随心所欲，容易出现混乱无序的现象。例如，要做到政府管理透明化，就必须公开所有政府能够公开的信息和办事环节，而在缺乏发布与监督制度的情况下，就会像电子财务也无法避免做假账一样，电子政府的监督依然是一句空话。所以信息化工作要达到各负其责，必须有组织上的保证，必须有政府和公务员的工作责任制。因此，有必要在政府中成立信息管理机构，负责各级政府部门信息资源开发的规划、制造、发布、服务等项工作，该机构既拥有信息收发整理和技术支持职能，也拥有信息管理和技术管理职能。

7.加强信息基础设施建设部分电子政务发展较快的国家的成功经验包括：通过试点逐步扩大电子政务的应用，了解用户反应，测试系统功能，避免大的系统风险；为用户提供可供选择的服务手段；解决用户对安全和隐私问题的疑虑，如建立公开密钥基础设施（PublicKeyInfrastructure，PKI）系统安全结构；对政府业务流程进行必要的重组；重视对客户的需求调查；对企业和公民进行电子政务教育培训，与企业界、研究机构和其他组织达成共识，共同致力于信息社会的建设。根据其他国家建设电子政务的成功经验，信息基础设施是建设电子政务的关键。发达国家的经验是政府和私营企业、科研机构密切合作，分工负责，共同建设国家基础信息结构，为信息社会的电子商务、电子政务建立基础框架，目标是为全体国民，包括偏僻地区的居民建立方便接入的、费用能够负担得起的网络连接。我国可以充分利用社会主义国家集中力量办大事的原则，像建设铁路、公路、水库等基础设施一样，通过发行公债，筹集资金，并通过政府采购和招标，与企业和有关机构共同建设国家信息基础设施，提高国家信息网络的覆盖率，为包括农村地区在内的大多数居民和企业提供廉价的接入服务，为电子政务的开展和国家信息化建设打下坚实的基础。

8.加强电子政务的安全防范电子政务的安全防范包括安全战略和安全技术两方面。1)制定安全战略需考虑的几项内容(1)确立信息安全的战略目标和任务。我国信息安全的国家战略目标是，保证国民经济基础设施的信息安全，抵御有关国家、地区、集团可能对我国实施“信息战”的威胁和打击，以及国内外的高技术犯罪，保障国家安全、社会稳定和经济发展。信息安全战略防御的重点是国民经济中的国家关键基础设施，包括金融、银行、税收、能源生产储备、粮油生产储备、水电汽供应、交通运输、邮电通信、广播电视、商业贸易等。重中之重是支持这些设施运作的电子信息系统。(2)加强国家信息安全机构及职能。有必要成立具有高度权威的国家信息安全委员会，研究确定国家信息安全的重大决策，发布国家信息安全政策，批准国家信息安全规划，对国家面临的重大国家信息安全紧急事件做出决断。在国家信息安全委员会领导下，设立国家信息安全技术委员会，在国家执法部门建立高技术刑事侦察队伍，提高对高技术犯罪的预防和侦破能力。(3)高度重视信息安全基础研究和人才培养。国家有关部门要对基