关注城市非正规现象

汪文杰2012.11基于：一堂讲座——《宽容与谅解：关注城市非正规现象》中国城市规划学会理事长、中国城市规划设计研究院院长李晓江一本书籍——《落脚城市》道格﹒桑德斯著一段经历——对过往生活城市的所见、所闻、所想生活经历一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》王晖（博士研究生），龙元（华中科技大学建筑与城市规划学院博士生导师）关注城市非正规现象城市非正规现象提纲NO.1NO.1一个联想1.1城市非正规性定义城市中一般都存在正规性（formal）和非正规(informal)两种城市环境，前者指在明确的官方规划原则控制之下形成的城市环境；后者则指无明确的官方规划控制和正规权力控制而自然形成、具有自发性和偶然性的城市环境，因其多为居民自发性的城市建设活动的结果，在生成过程和结果上构成非正规性。一、一个联想正规性城市环境非正规性城市环境一、一个联想1.2提到“城市非正规性”你想到了什么？What?脏！乱！差！贫穷！犯罪!毒品!色情！

暴力！一、一个联想你还想到了什么？And?NO.1NO.1NO.2一则故事时间：20世纪40年代至21世纪初地点：中国重庆六公里人物：村支书徐钦全、村民、外来户王建一家、以及其他外来人群。二、一则故事中国.重庆.六公里2.1六公里六公里二、一则故事2.1六公里重庆缅甸

中缅公路故事从20世纪40年代开始六公里的来历——抗战期间为了方便战斗物资的运送，修建了中缅公路。而重庆是中缅公路的东方起点。在距离公路起点约六公里处形成了一个村庄，也就顺理成章的获得了“六公里”的称号。重庆市区中缅公路六公里6KM江河战争——在战争中连接六公里与重庆的桥梁不幸遭到炸毁，新建的桥梁则位于好几公里以外。至此“六公里”却成了个虚幻的名称，这座小村庄与外界失去了联络，只能靠自己种庄稼为生。二、一则故事2.1六公里饥荒困扰——由于土壤贫瘠，生产力落后，村庄自己生产的粮食还不够喂饱人，每隔几年，就会受气候或政策的影响导致饥荒，造成居民丧生，儿童挨饿。在1959年至1961年的“三年自然灾害”期间，这座村庄失去不少人。二十年以后饥荒终于结束，但存活下来的人只能靠政府补助来勉强维持生计。这里的村民依旧过着日出而作日入而息的“恬淡生活”，在外人眼中，这座村庄似乎遗世独立，安宁静逸，还真有种世外桃源的美感。

但一如世界各地的农村，六公里的村民从没有认为乡下生活有任何安宁或贴近自然之处。在他们眼中，乡下生活乃是一种单调乏味甚至枯燥的生存状态。二、一则故事2.1六公里政策转折——20世纪最后十年，由于改革开放的作用，中国社会经济开始快速进入市场经济，于是国内的村庄也就突然获准了可以为市场需求而开发非农业用地。重庆市区四车道新公路六公里江河交通转折——1995年一条连接重庆的公路重新从六公里经过，至此六公里到重庆市区由一天时间缩短到不到2小时，交通条件大大改善。2小时转折性的会议——1995年一天晚上，村支书徐钦全在村民大会上，提出了一项改变山村居民生活的方法，现场毫无异义：村里所有土地都将成为非农业用地。自此，六公里就不再是农村，而是摇身一变成为乡村居民迁徙的目的地。农村非农业用地其它更远乡村居民其它更远乡村居民其它更远乡村居民农业用地迁徙目的地二、一则故事2.1六公里新六公里形象——十五年后，六公里成为重庆市郊一公里处一个盘桓在四车道公路旁的幽灵。在密集耸立的公寓大楼之间，突然看见一片一望无际的灰色与褐色方块在山坡上连绵而下，形成一团毫无章法的水晶结构，彻底淹没了地貌。细看全是房屋与商店，是居民未经规划也未经许可的情况下以砖块与水泥搭建而成的二三层楼房，交叠耸立，以难以置信的角度突出在地表上。

六公里在徐钦全提出改革方案后不到十年，人口由七十人增加到超过一万居民。十几年之内，这附近的几座村庄已经结合成一片居民多达二十万的聚居区，其中大部分户口都不在这里。这里已经成为重庆市颇具重要性的一部分。

重庆市每年增加超过二十万人口，以及四百万未登记的流动人口，很可能是全世界成长速度最快的城市。

在外人眼里，六公里是一座肮脏腐臭的贫民窟。环境糟糕，各色闲杂人等混杂，蚊蝇飞舞，垃圾遍野，污水横流，错综复杂，治安混乱的地方。有人认为这里是穷人迫不得已的栖身之地，是这个庞大的国家里遭到社会摒弃的失败者的最后容身之处，是落魄失意者的收容所。新六公里形象c二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.1六公里六公里新居民的奋斗故事——不过，你一旦从主干道走入通往山谷底部的泥土小径，既可以看出六公里的真实本质，在每一扇窗户的后面，在每一栋水泥房屋粗陋的门里面，都可以听到生产的当啷作响。在山谷顶端，也就是1995年徐钦全做出重大决定的那个地点，你会发现一栋用煤渣砖砌成的建筑，里面不断传来吵闹的声响，并且散发出怡人的杉木香味。

这里是王建一家的工厂兼住所。三十九岁的王建在四年前从八十公里外的南永村搬到这里。第一年王建一人木工技术700元人民币六公里租下一个小房间手工生产洗浴木桶，每个赚50元人民币居住生活生产c二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.1六公里这里虽然肮脏狭小，生活却比乡下好得多，关键可以让你的子孙获得成功的机会。第二年居住生活拥有了较多的钱购置了电动工具六公里买下一间较大的工作室机器生产更多洗浴木桶，赚更多钱1\3收入寄回村里，供养留守老人王建夫妇儿子、儿媳孙子生产二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.1六公里追逐梦想第三年买下同一条路上的一家餐厅给儿子经营梦想：存更多的钱、买下自己的公寓、把孙子送上大学、离开六公里继续生产生活梦想二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.1六公里落脚城市——在每一栋素面的水泥方块建筑里，每天都可以听到同样的故事：从外地搬迁而来，努力奋斗，供养家人，认真储蓄，规划未来，仔细盘算自己的每一步。——像六公里这样的地方主要功能是作为他们迁徙过程中的落脚。

这里不只是供人居住、工作、睡觉、吃饭、购物，而是具有社会最重要的过渡功能的地点。在这里，除了最基本的生存之外，其他各种重要活动的目的都在于把这些村民乃至整座村庄带进都市的世界，带进社会与经济生活的核心，让他们得以接受教育和适应文化，融入主流社会，享有可长久的繁荣生活。村支书徐钦全家的新生活——徐钦全平时依然喜欢在六公里那片城中村中最高处的山上采集草药，他对这片土地有着特殊的感情，所以他依旧住在六公里，1995年住的地方。其实村庄转为都市为他带来了大量财富：他靠租房收入，买下好几间楼层公寓供家里人居住。这些公寓一间就至少值七万五千美元（2007年），相当于一名城市白领近十年的收入。村庄产权——这座村庄仍由原来的居民集体所有，而且在法律上也仍然属于村庄。也就是说，除了徐钦全这类原住民的房子以外，其他数以百计的住宅都不完全属于屋主所有，尽管许多人都向村里买下了产权书，也靠买卖赚进不少利润。

也就是说政府只要愿意，随时可以将这里夷为平地，驱离这些外来居民，或是安排他们住进公寓楼。中国已经有数以百计的这类地区采取过这种做法，毫不留情的摧毁许多家庭在都市边缘投注一切所得来的生活与经济基础。二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.1六公里二、一则故事2.2后记2012年11月重庆轨道3号线调研：十分庆幸有机会亲自到六公里一睹作者所描绘的一切。然而，重庆都市发展的速度十分惊人。现在六公里能看到的只有拆迁完毕的裸露地，只有拔地而起的高楼，只有穿梭不息的车流。也不是道村支书徐钦全搬到哪里去了，也不知道王建一家搬到哪里去了，也不知道他们各自的梦想实现了吗？NO.1NO.1NO.3一篇论文三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》作者王晖，华中科技大学建筑与城市规划学院2004级博士研究生。龙元，华中科技大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师摘要城市的非正规性因其独特的城市文化和城市实践而被认为是第三世界发展中国家的一个重要特征。对于正处在过渡和转型期的中国而言，非正规性就业状况、社会组织、经济行业、行为规则及社会活动等也大量存在，它们都将在空间留下投影，构成多层次、复杂的城市空间的非正规现象。但是由于目前社会对此类环境的理解及其片面，将它看作是脏、乱、差的同义词而常以单一的大拆大建方式进行改造，适合国情的理论武器和实践对策还是个空白点，现实呼唤新的思维。

事实上，城市的非正规性具有丰富的意义，它代表着一种高效率、可持续的城市环境特征，并以非正规住房为主要物质形式存在于大量的第三世界国家中。有鉴于此，本文综述了第三世界城市非正规性研究的缘起与发展，以非正规住房实际和相关政策演变，并阐述其对我国城市规划研究的启示性意义。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》关键词城市非正规性；非正规住区；自建住房中国的城市非正规性表现形式主要表现为两种形式：一、城市中心区内长期积累发展而形成的老街区，如武汉著名的汉正街；二、早先的城市边缘区由于城市化的快速发展而使农业及外来人口的聚集点变成“城中村”，或自行侵占土地，开发形成新的居住区，如北京的“浙江村”。武汉汉正街北京“浙江村”然而，城市非正规性研究在我国城市规划界仍处于空白，有鉴于此，本文将介绍第三世界城市非正规性研究与住房实践以及相关政策的演变，并阐述其对我国城市研究的启示意义。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.1“非正规性”研究的缘起与发展早期研究——主要集中在劳动和经济领域，没有直接关注城市化空间以及由此而形成的城市生活形态。始于20世纪70年代——由城市劳工迁移现象所引发的有关“非正规行业（informalsector）的讨论。英国经济学家刘易斯：最早用两种行业，即正规与非正规行业模式，来描述新移民及其就业状态。经济学家劳埃德·乔治·雷诺兹：进一步将这两种行业区分为国营行业和服务性行业，后者指“第三世界城市中，街道上的小商贩，手艺人，信差，擦鞋匠......等各类民众”。1972年国际劳工组织在《肯尼亚报告》中开始使用“非正规行业”的概念。它主要指“小生意人、街头叫卖小贩、擦鞋童工和其他从事街头经济的群体，包括挣工资的和个体经营的男男女女的行为”。这些行为有如下特点（1）容易进入；（2）依靠当地资源；（3）家庭所有制；（4）小规模经营；（5）劳动密集型、技术含量较低；（6）从正规学校系统之外获得技能训练；（7）不规范的、竞争的市场。值得关注的是，该报告对城市新移民的看法与芝加哥学派相似，但区别贡献是“从贫民区的社会生活转移到对其内部的生产形态的关注”。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.1“非正规性”研究的缘起与发展中期研究20世纪80年代：1980年代学者们对拉美城市的研究开始有了转变，有关“非正规性”的讨论扩展到社会经济、政治行为等城市生活的方方面面，并且分化成多个方向和多种观点。“新马克思主义者”比较了非正规经济和资本积累的关系后，从规范的角度来理解这一现象，认为非正规行业受到约束过多，否则可以创造出更多的额外收入。“结构主义者”着眼于就业、贫困等社会一体化问题，他们认为虽然现代化生产行业创造了一定的就业机会，但没有能力容纳不断增长的劳动力大军，加上生产要素的相对匮乏、高度不平等的收入分配方式、工作机会的匮乏等因素，使一部分人加入了非正规行业的行列。“新自由主义者”则认为政府对劳工市场的管理造成雇佣与工资水平的僵化形式，干扰了供求关系的正常运行，打击了商业的繁荣与就业，从而导致躲避法律控制的企业行为的发生。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.1“非正规性”研究的缘起与发展近期研究经济全球化、自由化时代到来：对“非正规性”的研究也跳出了拉美，拓展到了中东、东南亚、非洲等第三世界国家的城市。由于各国城市在政治经济体制和社会文化上的差异性，学者们意识到城市的非正规性无法与地理完全分离开来，即不能脱离具体地域的叙述来谈论城市的非正规。这时的研究要么针对某一具体场所，尝试解释更宏观的问题；要么用第一世界的模式来比较第三世界的状况，落入正规与非正规、合法与非法、先进与落后等二元论的俗套。近些年，出现了跨国研究的方法，即参照一个地方所研究出现的问题来对另一个地方进行深入研究。在这些比较研究中，学者们谈论的不仅是不同地域的非正规性，也触及知识的不同领域。通过这些地域研究的互动关系将研究视点扩展向不同的方向，并使研究得到一定的更新。比如说南亚城市，虽然有非常普遍的非正规性，但由于许多相关政策的讨论是由建筑师主持或者是处于建筑学的考虑，他们仅仅将非正规住房看作是建造形式的一种类型，而用拉美城市的研究方法，便能够揭示出南亚城市非正规性中的社会结构和政治斗争问题；再如研究中东城市时又能发现其他城市模式中没有的种族和宗教问题。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.1“非正规性”研究的缘起与发展综上可知：城市非正规性的研究从单纯对劳动和经济领域的关注发展到今天，已经成为一个无所不包的大课题；研究方法也脱离单一科学、单一地域而发展为跨国的综合比较研究。发展动向：一方面，对“正规性”与“非正规性”的认识一直以来都存在着相互对立的观点。另一方面，越来越多的学者质疑上述二元对立的分析框架，并认为这种二元对立会产生出许多有问题的关联性假设，比如将非正规性等同于贫穷或非政府主义。实际上，近年来越发明显的现象是，非正规住房和市场不仅存在于穷人世界，它对第二和第三世界中产阶级、甚至精英来说也是非常重要的。学者里莎·阿萨雅总结当前自由化和全球化背景下，城市非正规性具有一些新特征：（1）个人可以同时从属于正规和非正规行业，而且经常在非正规行业中从事多个工作；（2）非正规不只存在于穷人或郊区之中，也扩散到中产阶级中间，包括政府官员与专家；（3）非正规性出现了新的形态和新地点，既包括城乡结合地带，也可能出现具有形象象征意义的城市发展区。城市的未来既不在芝加哥也不在洛杉矶，相反，却是在第三世界国家的城市，如里约热内卢、孟买等地方。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变二战后至20世纪60年代中期二战以后从乡村去往城市的移民导致了5%~7%的城市面积增长率。而移民自建区是该比率的两倍。这些城市新移民常常被各种文献记录为现有社会结构的负担以及社会、政治关系的潜在危害。此时的规划师和政府官员将城市人口的增长视作警戒，主张清除非正规住房，取而代之的是被看做现代化象征的高层住宅方案。

到了20世纪60年代，开始有学者指出动迁穷人住房的政策逐渐失灵，提供公共住房在文化上和经济上对穷人而言不是一种合适的方法。同时，自建房的建设速度远远超出他们被清楚的速度。非正规住房是城市非正规性研究的一个重要分支。非正规住房与城市经济的总体结构有关，它在很大程度上反应出正规与非正规两种行业以及它们在城市景观中所表现出来的空间结构的差别。学者们对第三世界城市非正规住房的研究，大体经历一下几个阶段：三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变20世纪60年代中期至70年代中期此时有学者提出，非正规住房为城市新移民提供了落脚点，有利于他们适应环境。此类住房比起政府提供的公房更有经济上的可选择性，政府有义务帮助穷人们自建住房。

特纳提出了“自助策略”（self-helpapproach）的想法,他说如果允许穷人自建，政府帮助他们获取材料，保证土地使用期的稳定性，穷人就可以自己解决住房问题。这样，穷人将变成房主，拥有资本，逐渐提高生活条件。而且，自建房不仅可以当作商品，还可以提供就业机会，从事多种经济活动。这种想法得到广泛认同。许多国际机构开始资助第三世界国家的各类住房更新项目，如“基地物质条件与社会服务”计划、“更新”项目，帮助穷人解决住房问题。

当然，也有不同意见，马克思主义批评者认为，穷人迫于自己提供住所的压力，将继续受资本家支配，这种自助方法将使穷人无法摆脱被资本家剥削的厄运。然而，这种批评并没有催生出任何新形式的住房，非正规住房依旧是第三世界低收入者的住房资源。但是，在解决基本住房的同时，自助方法常常留下各种如提供社区服务、改善卫生条件、土地使用期的安全性、穷人遭受社会隔离等问题。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变20世纪70年代中期至80年代中期这十年的思想主要集中在“基地物质条件与社会服务”模型、棚户区升级和其他项目的广泛应用于分析上，并且大量的此类项目继续得到世界银行、联合国和世界发展组织的资助。

“基地物质条件与社会服务”的概念逐渐得到正面评价，并渐渐被接受为有效手段。但是，学者们也看到，世界银行资助的许多项目都不能称作完全成功。为了降低成本，居民被动迁到远离城市中心的地方；一些居民为了得到工作机会转租或变卖了他们的住房单元而回到原来的驻地。同时，世界银行也承认，此类项目只能吸引相对富有的穷人，最穷的人因为没有固定职业与收入，无法定期还贷而能以享受服务。此外可用土地是另外一个相关问题。由于第三世界土地发展的资本主义性质，土地价格不可避免地迅速增加，穷人可用土地越来越少。三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变20世纪80年代中期至今

在这段时间，许多国家加快了城市化步伐，无论城市人口还是面积都在成倍增长。发展中国家面临着快速城市化带来的严峻挑战，人口不断增长与就业机会不成正比使非正规行业的经济活动普遍增长，它渐渐地代替了资本主义和正规的生产模式，形成了第三世界自从殖民主义以来新的社会政治体制和自然特征，城市非正规性问题日益引起了学者的关注。

在全球化的背景下，越来越复杂的是城市的正规性问题。阿萨雅和罗伊指出，过去有关非正规住房属于贫穷文化以及“边缘性”的观念已经不合时宜，必须要放在范围更广的市民参与、国家权力以及经济依赖的政治学研究领域中来讨论。罗伊在2004年发表的论文《城市非正规性：对于规划认识论》中，总结了对第三世界国家非正规住房规划政策的几点新认识。（1）确保贫民的政治参与权较之过去，这一时期的更新政策因不再采用拆除住房并外迁城郊的方法而受到居民的欢迎。政府也认为，投资公共服务设施比外迁居民更划算。巴西、孟买已经有不少实践。城市物质更新政策方法其实是一种“贫困的美学化”，得到发展的是空间、建成环境以及物质改善，而非居民的生活、收入、政治能力。基础设施的提供和分配不仅仅是技术问题而且是一种政治过程，居民的政治参与不仅瓦解了专家分配的范式，而且居民也在实践中学到了知识。

三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变（2）确保贫民的市场参与权

20世纪90年代，曾有政策对土地权力的正规化感兴趣。世界银行研究人员认为，此类强制性地转化物业权会带来诸多好处：从自然资源的可持续使用到家庭食品的安全，甚至政治的稳定性；更重要的是，这些权力使得物业的可转移性成为可能，从而能够让穷人参与信用和资本市场。不过这也存在不少争议，如棚户区居民为争夺物业的正规化而发生暴力冲突。但研究人员倾向于认为非市场力量创造物业权是不平等的，最持久可靠的方法是通过赋予穷人参与物业市场的权力来逐渐达到非正规住房的合法化。（3）策略性地运用“例外状态”

所谓“例外状态”，是指政府管理与规章之外的变通政策。比如德克萨斯州Colonias，是在政府管辖权限之外形成的非正规住区，缺少服务设施，许多房子为居民自建。在正规化的过程中，由于居民无钱购买代码，上下水设施无法进入家庭；而在边境另一侧的墨西哥，基础设施通常在住区正规化和达到标准前都已经准备好了。学者认为，当基础设施延伸到Colonias时，应提供5年延期偿付的资金机制，这种管理上的“例外状态”能够形成一种有利于居民更新住房的渐进式机制。另外，住区正规化的过程会使原来无规律的资金支付与交易规则化，对于没有固定工作的居民而言，这些定期支出很难为持。因此政府需考虑一定的减免政策、建立社区土地信用制度，分担负担，提供小额贷款等多种形式。

三、一篇论文——《第三世界城市非正规性研究与住房实践综述》3.2第三世界非正规住房实践与政策演变（4）跳跃尺度