法国地方分权改革后的中央与地方行政职责分工

法国地方分权改革后的中央与地方行政职责分工

法国是中央阿尔斯特的一个该国。第二次世界大战后,法国政府数次进行分权改革,在合理划分中央政府与地方政府的职责权限、充分发挥地方积极性等方面进行了许多积极的改革和探索,取得了明显的成效使法国在维护单一制国家结构的前提下,逐步向分权管理方向发展,改善了中央与地方的关系,并完善了国家对地方的监督机制。法国中央政府与地方政府的行政职责是如何划分的?对中国的行政管理体制改革有什么启示意义?本文拟对此作一些分析和探讨。一省级政府主导、地方政府参与的职能分工1982年法国地方分权改革以来,中央与地方行政职责分工日益具体、明确。在欧洲其它国家一般只有两个或三个层级的政府而法国有中央、大区、省和市镇四个层级的政府。其中大区、省和市镇为地方行政单位,彼此之间不存在隶属关系。市镇是法国的基层地方行政单位,法国本土一共有市镇三万多个。市镇是法国地方行政体制中历史最悠久的,其起源可以追溯到十一、十二世纪。省设立于18世纪末,现在法国设有100个省,其中本土省96个,海外省4个。大区设立于20世纪60年年代,最初只具有经济发展区的性质,直到1982年国家下放权力的法案通过后才成为一级地方行政单位,法国本土的大区一共有22个,海外大区有4个。从法国各级政府的职能分工看,中央政府主要负责国民经济宏观管理与战略发展规划,大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整,省级政府主要负责社会福利和保障政策的实施,市镇政府提供最基本的公共产品和服务。大区在发展经济方面所负的责任,主要是制订大区发展五年计划,提出有关基础设施等战略性项目的规划,并与中央政府有关部门进行磋商,以法律的形式确定规划。一般而言,与大区基础设施建设有关的项目中央和大区各负担一半投资。提供社会保险是省级政府职能的主要内容(1)。社会保险的资金来源于领取工资者所缴纳的费用,用于国民养老、困难补贴等。因社会保险解决不了最低收入人群的生活困难,省一级还设有一个专门机构负责补充社会保险,发放社会津贴。社会津贴从所得税中划拨。解决就业问题是省级政府所要承担的另一项重要职责。省级政府一方面在国家和大区的帮助下解决就业问题,另一方面支持企业和民间组织发展来扩大就业。主要措施:一是吸引投资者在本省设立企业,如为新的企业提供与其他企业横向联系的机会,在土地使用和招收员工方面提供方便。二是为新企业在厂房建设方面提供一些补贴,降低其成本。三是从技术上帮助企业,提供信息网络、高技术服务,帮助企业以合同形式与大学和科研机构建立联系等。在法国,有能力干预经济生活的主要是中央和大区二级政府,市镇一级没有权力也没有能力干预经济运行或对企业进行补贴。在经济和社会事务诸多领域,法国对不同层级政府的职责划分非常细致。从下面的表格可见一斑。以社会服务为例,市镇通过社会福利部门建立个人福利档案,履行与省签订的协议;省负责社会福利和医疗帮助,向儿童、家庭、残疾人和老人提供救助;中央政府负责社会保障和救助孤儿,负责保护少数民族、老年人、妇女和残疾人。再看卫生事业,市镇的职责是负责向卫生和消毒部门提供经费;省负责儿童健康和家庭健康,负责接种疫苗和防治癌症、结核、性病、麻风病;中央政府负责公立医院、公众健康和防治心理疾病,负责戒毒和治疗酒精中毒。中央和地方各级政府的行政职责划分明确具体,为政府的有序高效运转提供了保证。值得注意的是,法国实施地方分权改革后,中央政府在社会管理和公共服务方面仍保留较大的权力,承担较大的责任。这一点在教育文化领域表现明显。法国深受启蒙思想的影响。法国人酷爱平等,认为教育平等是实现社会平等的前提。由于担心地方分权改革导致教育不平等,1982年法国分权改革中最大的阻力来自教育领域。在中小学教育方面,学校选址、经费、建设、设备和维修等职责交由地方政府承担,但课程设置、教学法、等教育方面的管理权限全部集中在中央政府,包括:制定方针政策;审批各高校授予国家文凭的权力;批准对教授和讲师的任命及其它人事安排;分配各高校经费;确定各种国家文凭与学位的基本要求和考核方式。教师工资、教师任用等重大事项仍由中央政府负责。高等教育方面的管理权限全部集中在中央政府,包括:制定方针政策;审批各高校授予国家文凭的权力;批准对教授和讲师的任命及其它人事安排;分配各高校经费;确定各种国家文凭与学位的基本要求和考核方式。法国不仅是政治大国、经济大国,同时还是文化大国。在分权改革中,文化领域的分权同教育分权一样,同样遇到较大的阻力。文化分权改革也面临着几个世纪的集权历史。1983年制订的关于文化管理权力下放的法律到1986年才得以真正实施。1982年分权改革后,中央政府将管理图书馆的大部分权力下放给省,但是还保留对图书馆某些支出的控制权。同时,中央政府负责博物馆、档案馆和图书馆的科技管理。中央政府之所以要保留对文化机构的调控权,是为了保证所有人有同等机会分享文化成果。二关于地方政府的职能。根据《行政部政治学大师托克维尔说过:“一个中央政府,不管它如何精明强干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点,因为这样的工作超过了人力之所及”(3)。在一个充满活力的社会里,中央政府与地方政府的职责必须合理分工。中法两国都是单一制国家,都具有高度中央集权的传统。如何正确处理中央和地方的关系,发挥好地方政府的积极性,是两国面临的共同课题。新中国成立以后,中央政府数次向地方政府放权,但是一直没有走出收权——放权——再收权的怪圈。从目前情况来看,法国已经走出这个怪圈,它在推进地方分权改革、合理划分中央政府与地方政府行政职责方面的一些经验值得我们借鉴。第一,地方政府主要职能逐渐向社会管理和公共服务方面发展(4)。从法国和一些西方发达国家地方政府的职责和机构设置看,地方政府对本地选民负责,而不是直接对中央政府负责,各级地方行政机关互不隶属,各司其责;地方政府不直接承担政治性职能,其主要职责是对当地与居民日常生活密切相关的社会事务提供公共管理和服务;地方政府承担经济职责较少,主要是通过提供良好的公共管理、基础设施,形成安定的社会秩序为当地经济社会的可持续发展创造所需的环境。我国社会主义市场经济体制尚处于不断发展和完善的时期,且现行的行政组织法规定地方行政机关与中央、上级行政机关之间存在上下命令和指挥的隶属关系,因而地方政府职能转变将是一个逐渐演变的过程,不可能完全照搬西方的模式。但在市场经济普遍规律的作用下,我国地方政府职能将逐渐向社会管理和公共服务方面发展,地方政府特别是基层政府在经济方面将承担越来越少的直接职责,经济调控职责主要由中央政府承担,省级政府在这方面可发挥部分作用。具体地讲,我国地方政府职责应包含三个方面的内容:一是维护社会秩序稳定和促进社会事业发展。二是营造当地经济持续健康发展所需的环境。三是加强执法监督,维护市场秩序。对省级政府来说,其职能除前述三个方面外,还应加上制定区域经济社会发展中长期规划和战略,通过调节地方负责的税率影响本地区投资和消费水平及经济结构等。我国幅员辽阔,省作为一级行政组织,地位十分重要,许多省份的管辖面积、人口规模接近或高于法国等欧洲发达国家,有必要也有能力在区域经济调节方面作出贡献。中央政府作为国家权力中心,总揽内政、外交、国防和地区政策协调等方面的事权,负责全国性的公益事业、公共工程、社会保障、市场发育、规则制度以及宏观调控等。从经济上看,无论是中央政府还是地方政府,都应把职能的重点放在弥补市场不足、克服市场缺陷上来因此,在竞争性产业领域中,政府的职能应大大减少在市场失灵的领域中,政府的职能应大大增加。第二,中央与地方政府的职责划分要规范化、法制化。法国地方分权改革成功的关键在于强有力的法律保障。1982年3月法国政府颁布了《关于市镇、省和大区的权力和自由的法案》(即权力下放法案),对中央政府、地方政府以及地方各级政府之间的权限划分作了明确规定,奠定了法国现行的中央政府与地方政府权力配置关系的基本框架。又于1992年颁布《关于共和国地方行政管理法》,再次下放部分权力。1982年以后十多年间,法国政府先后颁布了70多项法案和700多个法令予以补充和完善,对中央政府与地方政府之间以及各级地方政府相互之间的职责权限作了更科学、更明确的划分。2003年法国修改宪法,对地方政府的功能和地位作了进一步界定和规范,确认和巩固了以前改革的成果。我们党历来重视处理好中央和地方的关系,但由于这一关系长期没有规范化、法制化,其调整往往偏重于依靠行政命令。这种调整往往缺乏周密的设计和科学的依据,具有一定的盲目性和随机性,在实践中容易陷入权力收收放放的循环怪圈。为改变这种状况,必须使中央和地方的权责划分规范化、法制化。要按照建设社会主义法治国家的要求,通过立法程序制定法律来规范中央和地方权力关系的“度”。建议加快制定和完善行政组织法,适时修订《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,更具体地规定中央和地方的职责权限,使中央与地方的关系法律化,做到有法可依,有章可循,避免职责交叉模糊和多头管理;规定中央与地方职权变更的法律程序,保持中央与地方关系的相对稳定性,防止随意性。第三,中央政府与地方政府职权关系的调整要有财政保障机制相配套。法国协调中央与地方关系的基本手段,一靠法制,二靠财政。长期以来,法国地方财政的预算和收支完全由中央政府决定,1982扩大地方权力的法律出台后,随着事权的下放,地方财政也拥有了一定的自主权。法国税收管理实行分税制,改革以后税种仍由中央立法确定,但地方税税率由地方议会投票表决。将部分税种,如不动产广告税、机动车驾驶执照税等交由地方政府征收。虽然中央仍拥有对地方三级财政事后的法律监督权,但允许地方议会自行审批预算。地方各级政府也可以发行地方债券。在推进地方分权改革的过程中,国家设立了地方分权总基金、装备总基金、运行总基金等专项基金,以保证改革的顺利进行。此外,还对地方城市建设和援助农村计划给予特别补助。这些配套措施为改革的实施提供了财政保证和物质基础。新中国成立以来,我国政府建立了高度集权的行政体制,为解决统得过死的问题,中央在许多方面下放过事权,但实施效果与预期目标相距较远。究其原因,就是在下放事权的同时,没有给予地方相应的财权。比如,我国政府在上世纪80年代就立法规定要在农村实行九年制义务教育,