论政府工作全面质量管理

【标题】论政府工作全面质量管理

【作者】马孝扬

【作者简介】马孝扬沈阳行政学院沈阳110032

【正文】

随着社会经济、科学技术的迅速发展和政府职能覆盖范围的日益扩大，政府工作质量的优劣，越来越直接地决定着经济、社会的发展进程。故而，提高政府工作质量已成为当今世界各国普遍关注的课题。政府也应象企业一样，一切活动都应围绕自己的产出及产出质量进行，其关注点应是如何通过自身的高质量工作，优质地服务于社会公众。本文拟就我国各级政府为提高其工作质量而应开展的全面质量管理的必要性、可能性以及实施等方面作以尝试性研究。

一、加强政府工作全面质量管理的必要性

一般而言，随着现代科技的发展、人类文明的进步，现代社会生活变得日益丰富多彩。从太空到海洋，从物质文明到精神世界，从政治经济、法律到文化、体育和卫生，从工作、事业到家庭，交织成一幅五光十色现代生活的立体画面。然而，这一切的一切无不与政府密切联系。政府的足迹遍布于社会生活的方方面面，它强有力地控制、影响或指导社会生活的发展，已毫无疑问地成为现代社会生活的中心问题。这一点不容置疑地表现为：政府本身构成现代社会生活不可缺少的一环，是社会各阶级、阶层、政党、集团乃至个人关注的首要问题；现代政府的活动成为作用于经济基础和整个社会生活的一种最普遍、最经常、最直接、最重要的活动遍布于政治、经济、文化等现代生活的每个领域；整个人类面临的问题日益和政府相关联。现代政府在社会生活中举足轻重的地位，决定了政府管理的优劣、政府效率的高低必然地要对现代社会发展产生重大影响，或起促进作用，或起阻碍作用。进一步地说，政府的工作质量是一个客观存在的问题，并且普遍地表现在行政管理诸环节之中。行政管理每一环节的质量，无一不影响着整个政府管理的质量。

首先，就行政决策系统而言，还常有因为没能真正实现决策的科学化、民主化，而影响决策质量的情形。某些行政决策不仅造成了国家资财的巨大损失和浪费，而且带来一系列不良后果，甚至产生难以消除的滞后负效应。在我国现存的某些政策体系中，政令相互矛盾、政策相互冲突的现象时有发生。这不但影响了政府的权威性，同时也给行政执行带来一系列的困难。深入剖析之，这些又都与信息系统、咨询系统以及中枢系统各自的工作质量紧密相关。众所周知，现代社会是信息社会，科学的行政决策有赖于信息系统提供充足、全面、准确的信息。然而，信息系统在运行过程中若提供的是某些低质量的水分信息，则势必严重影响行政决策及其执行的质量。行政决策咨询系统是为了适应现代科学技术和经济的飞速发展，决策过程中的随机因素不断增多，一些复杂的经济、政治军事、科技、社会问题的决策难度日益增大，决策者个人的能力作用有限等等而产生的智力辅助机构，其基本功能是对行政决策各方面的情况进行反复研究，科学预测，及时为决策中枢系统提供若干有价值的备选方案。然而某些咨询系统并没有高质量地行使这些职能，在参谋咨询过程中，低质量的调研，较少提出不同的见解，论证中较多地是如何寻找论据，以说明决策的正确性，很少去进行“不可行”论证。其结果为某些低质量决策的出台推波助澜。中枢系统运行的好坏则更是直接地关系到行政决策的质量。

其次，就行政执行而言，在某些地区和部门还相当普遍地存在着执行偏离方向、执行走样的现象，还存在着大量不规范的政府行为。例如，公路上乱设卡、乱收费、乱罚款在一个时期成为全国性的大问题，国务院为此发过文件。然而，治一下，好一阵，风头一过依然故我，有的地方甚至变本加厉；某些地区在招商引资中，政策乱开口子；某地政府以“改革开放”为名，公开支持营业性的开赌设局，导致人们产生模糊认识，赌风盛行，如此等等，都反映我们的行政执行质量问题。因此，有许多有识之士提出了要“规范政府行为”、“加强政府行为的法律控制”等见解。

再次，就行政监督系统而言，其监督的质量不仅反映在政府对自身的内部监督质量上，也反映在政府对其管理对象系统的监督质量上。有些监督软弱无力，有的形同虚设。仅就政府对对象系统的监督而言，众所周知的“武汉长江动力集团”事件，就足以反映我们的行政监督系统的质量问题。

以上仅从行政管理的几个重要环节上列举了一些现象，从中可以看到，加强政府工作全面质量管理是十分必要的，也是亟待解决的问题。

二、加强政府工作全面质量管理的可能性

加强政府工作全面质量管理不仅是必要的，而且也是可能的。

首先，这是建立和完善有中国特色社会主义市场经济体制的客观需要，而这种客观需要必将成为加强政府工作全面质量管理的强劲动力。现代政府在社会生活中举足轻重的地位，决定了政府管理的优劣，政府效率的高低必然要对现代社会发展产生重大影响。特别是，在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期，政府的角色不但是社会管理的主体，而且还是领导社会变革的主体。因此，更进一步地要求着政府系统管理的高质量。

其次，客观上存在着政府工作质量的检验标准。从总体上说，可以用政府系统的良性运行作为其质量的检验标准。即从政府本身来说，该质量标准是指政府系统的结构体系与其功能以及文化心态之间的相互促进，协调发展，整个政府是富有生机和活力、富有效率的有机整体。从政府与其外部环境的关系来说，该质量标准是指整个政府系统的运行和发展适应其经济基础的需要，能够极大地促进社会政治、经济和文化事业的全面发展，综合国力的普遍提高。政府运行被置于人民群众的监督之下，政府廉洁奉公，从而在社会生活中享有高度的合法性和权威性。

再次，业已建立和推行了国家公务员制度以及其它行政法规体系。全方位地规范了政府行为，规范了行政主体的岗位职责，为开展和加强政府工作全面质量管理提供了有力的操作依据和法律保障。

最后，我国业已形成了纵横交错、内外结合的监督机制。只要进一步加强其监督的有效性，则必将构成强有力的质量保证体系的最主要部分。

三、采取措施，全面开展和加强政府工作全面质量管理

开展和加强对政府工作的全面质量管理，必须注重做好如下几方面工作：

其一，加强基础研究工作，借鉴和吸收企业推行全面质量管理的研究成果和实践经验。在企业管理中，全面质量管理被定义为：是企业全体职工及有关部门同心协力，综合运用管理技术、专业技术和科学方法，经济地开发、研究、生产和销售用户满意产品的系统管理活动。其基本指导思想是：一切为用户满意，一切以预防为主，一切用数据说话，一切按计划实施、检查、处理。其特点表现为：全过程进行质量管理，全员参加质量管理，全社会推动质量管理，是全面、综合的质量概念。而政府工作全面质量管理可以被定义为：各级政府及其全体公务员通力配合，综合运用现代管理技术、专业技术和科学方法，最优地实现对社会公共事务的系统管理活动。政府工作全面质量管理也应坚持企业全面质量管理的基本指导思想，并充分体现“四全”的特点。

其二，科学地界定行政质量概念，形成科学的行政质量指标体系。所谓行政质量是“对行政管理工作从质的方面进行衡量与评价的范畴，它反映的是行政主体（指行政机关或行政人员）完成的行政行为是否有效以及优劣程度等方面的情况。”可以从行政管理的一般要求来衡量行政质量，也可以从行政管理的诸环节来衡量行政质量。就行政管理的一般要求而言，可观其行政主体的行政行为是否反映了人民群众的利益、执行了人民的意志，是否符合法制的要求，是否完美履行了自己的职责，有没有实现预期的对社会有益的行政目标，等等。就行政管理诸环节而言，可观其行政决策中枢系统的决策是否科学、正确；执行系统有没有准确、完美地实施决策层的决策；信息系统所提供的信息是否真实、全面；参谋系统对决策层有无提供有益、积极的意见；监督系统对决策系统的实施是否进行了有效的监督，等等。据此一般要求，科学的行政质量指标体系可以考虑设立三类指标：一是行政目标实现程度指标；二是行政主体岗位职责的履行程度指标；三是行政法规的满足程度指标。

其三，改革传统的考核体制与考核办法。近几十年来，许多国家都十分重视考核方法的改进研究，引进了各种心理学、社会学的测量方法，开展定性与定量相结合的考核研究与实践，以减少单纯依靠主观判断所引起的失误。国外的许多做法是值得我们借鉴的。同时，应注重对我们诸多行之有效的考核方法进行发掘整理，使之系统化、科学化并实现与国外先进考核方法的有机融合，以形成适合于我国国情的考核体制与方法。

其四，强化对公务员的培训质量。行政质量的高低，最初及最终都反映在每位公务员自身素质及其工作质量上。因此，提高每位公务员的素质及其工作质量是提高行政质量的起点。为此，要充分重视并发挥培训在提高公务员素质及其工作质量方面的重要作用。要认真进行培训的需求调研与分析，科学地设置培训内容，配备高素质的师资和教学实施，建立完善的培训质量评估体系。然而，恰恰在这个关键的环节上也存在一些不尽人意之处。例如，普遍存在着的现象是，基本没有公务员在培训环节遇到通不过的困难，几乎人人过关。这就弱化了这一环节作为“质量增长点”的应有作用。

其五，强化激发政府官员从政能力的内在机制的建构。首先要强化政府管理的“人本观念”，尽快实现政府人事管理向整体性人才资源开发与管理转变；要强化公务员的主体意识，即公共利益意识、公共责任意识、公共服务意识、社会公正意识、主动参与意识和敬业精神等等。从而激励每位公务员积极地、创造性地、高质量地完成本职工作。另一方面，建立科学合理的公务员职位规范。

其六，切实推行好国家公务员制度。搞好公务员的“入口”、“出口”管理这一全过程的质量管理。

其七，加快行政立法，形成规范政府行为的科学的法律规范体系。例如建立行政程序法、决策失误责任制度、重大