中关村科技园区

开发区超自主体制典型案例2——中关村科技园区中关村科技园区体制是一个极为特殊的案例。其设计与上节所述一般开发区体制有较大的不同。在一定意义上，中关村科技园区体制成为开发区超自主体制的一个典型特例。一、概要中关村科技园区是1988年5月经国务院批准建立的中国第一个国家级高新技术产业开发区。规划面积100平方公里。园区覆盖了北京市科技、智力、人才和信息资源最密集的区域，包括海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园和亦庄科技园。海淀园位于海淀区，其中建有1.8平方公里的上地信息产业基地和4平方公里的永丰中试基地；丰台园位于北京南郊的丰台区，昌平园位于北郊的昌平区，作为高科技产业基地，两园面积各占地5平方公里；亦庄科技园位于北京东南郊京津唐高速公路起点，面积7平方公里；电子城科技园位于首都东北郊酒仙桥，面积10.5平方公里。中关村在2001年的情况包括：第一，经济保持高速增长。全年实现增加值455.7亿元，同比增长39.8%；技工贸总收入2151亿元，同比增长28.1%；上缴税费92.1亿元，同比增长49.5%；出口创汇25.5亿美元，同比增长27.5%。2001年新认定高新技术企业3060多家，园区高新技术企业总数已超过9000家；企业新增就业约6万人，就业总数达36万人。第二，涌现了一批具有自主知识产权的重大创新项目。中芯微系统公司研制出中国第一枚具有国际先进水平的实用化32位CPU芯片一一“方舟一1号”；中星微电子公司研制出可迅速产业化的中国首枚百万门级超大规模专用芯片“星光一号”；第三，海外学者人园创业热潮持续高涨。园区留学人员服务体系全年接待4800多名留学生咨询，2300多人有创办企业意向，1100多个团队已着手创办企业，378家已领取了营业执照。从园区建立留学人员服务体系到现在，海外留学生创办的企业总数已达530余家。第四，园区硬环境建设向纵深发展。全年完成道路改扩建12条，共70多公里；绿化面积新增约200万平方米，多个污水处理厂和处理设施相继开32；各产业基地在拆迁、建设方面进展迅速，按市场机制运作和使用银行贷款建设项目的资金投人总额约100亿元。2002年是中央提出“三年大变样”的最后一年。年初北京市政府工作报告中把中关村科技园区发展任务表述为：“海淀园基础设施建设要完成圆明园东路等7条道路的改扩建，加快清河、肖家河、永丰等污水处理厂建设，增加绿化面积300万平方米；重点产业基地要完成中关村西区土地一级开发及配套设施建设，实施科学城改造工程，完成生命科学园基本项目建设，软件园建成约20万平方米。全面展开昌平园、丰台园、电子城科技园、亦庄科技园等四园的二期工程建设。以世界500强、国际著名高科技公司、国内大型企业集团和风险投资机构为重点，通过多种方式大力招商引资。在园区软环境上，进一步建立良好的市场秩序和完善的法制环境；继续贯彻执行《中关村科技园区条例》，继续制定相关配套文件，积极推进企业和个人信用制度试点。加大对留学归国创业团队的支持力度，加快软件学院的规划和建设，基本形成吸；1、培养和激励高素质创新人才的良好环境。推进制度创新，深化园区管理体制改革，完善'一站式'办公服务和'数字园区'建设。”在过去的十几年里，中关村科技园区经济发展始终保持30%以上的增长速度，成为北京市经济发展的重要增长源，涌现出了一大批拥有自主知识产权的新技术企业。一大批符合市场经济运行机制要求的高新技术企业群体形成，为高新技术产业发展奠定了基础。但在近期国务院批复成立中关村科技园区以来，由于较高的期望，政治性的短期评价时限，加上媒体的集中宣传，园区发展不尽入意之处就显得令人头望。目前总体园区环境还存在缺陷，如写字楼供给不能满足大型跨国公司进驻的要求；交通状况不理想；企业经营成本高，出现了企业外移现象等。更为重要的是，设立中关村科技园区的目标，并没有近期内实现的可能，要走的路还很长。二、管理体制.体制框架中关村科技园区的体制从历史角度看，经历了三个阶段。一是试验区办公室阶段，二是试验区管委会阶段，三是中关村管委会阶段。第一阶段是1988--1995年，成立了以中关村为中心的北京市新技术产业试验区，在海淀区划出100平方公里作为试验区的政策区域。设立试验区办公室，并作为海淀区政府的派出机构。为了增加试验区政策空间，北京市于1992年建立了试验区的丰台和昌平两个科技园区。1995年经国家科委批准，在保持试验区？100平方公里总面积不变的基础上，扣除原范围内不能利用的面积，将两园区各5平方公里调入试验区范围，形成“一区三园”格局。第二阶段是1997--1999年的试验区管委会阶段。虽然丰台、昌平两园于1995年正式加入试验区版图，但一区多园的统一管理并没有马上实现。1997年5月，经市委、市政府批准，成立北京新技术产业试验区管委会。管委会作为市政府的派出机构，具有市级经济管理权限。这时的管委会俗称“大管委”。由于试验区的三个园区地处三个区县，形成了市、区（县）两级的管理体制。“大管委”成了各园区的协调机构，其最大功能是园区的宏观推介、统计和政策呼吁，并没有实际职能。各园区实际运作以区为主。1999年进入第三阶段，当年以国务院批复北京市和科技部《关于实施科教兴国战略加快建设中关村科技园区的请示》为标志，北京试验区更名为中关村科技园区。北京电子城和北京经济技术开发区的一部分划人中关村规划范围。至此，中关村科技园区一区五园的格局形成。组织体制方面进一步复杂化。五个园区各有管委会，在此之上成立了由北京市、科技部、教育部组成的中关村科技园区建设领导小组。领导小组下设办公室，由一位市领导任主任，包括市计委、规委、经委、科委、教委、市政管委以及财、税、土地、工商、人事、海关、公安等市政府有关委办局负责同志兼办公室成员。办公室同时加挂中关村科技园区管委会的牌子，各园区都是管委会成员单位。2000年12月，北京市第十一次人大常委会通过了《中关村科技园区条例》，并于2001年1月1日实施。.载体建设模式中关村的载体建设模式比较复杂。五个园区中，亦庄科技园区是国家级经济技术开发区，其开发模式与天津开发区相似；电子城是在20世纪50年代建设的北京电子管基地基础上建立的主载体合一型园区，由北京电子工业集团（原电子办）开发管理；丰台和昌平科技园区由所在地的区政府开发建设。作为中心区的海淀园区，既有相对封闭的子园区，如“上地信息产业基地”，又有大片的城市中心区。“上地”的开发模式是典型的国有企业开发型；城市中心区的开发改造中，既有市政府和海淀区政府在主要干道和重大市政基础设施方面的投入，又有中关村科技园区管委会成立之后设立的一批开发建设公司的投入，如在原“琼明源”基础上由北京住总控股的“中关村建设”等公司。新的专业园区，如软件园、生命科学园等，一般以公司开发、政府补贴或公司政府分工建设为主。由于中央地方财政关系不像原经济技术开发区设立时有明确和大力度的切分，中关村科技园区的开发模式包括市区两级政府主体、财政补贴公司开发，以及公司开发主体的赢利和公益项目互补几种模式。.主要政策安排对中关村主力园区的海淀园而言，中关村科技园区享受国家级高新区的通行政策。这些政策数量较多，力度较大的是一条，即对经认定的高科技企业所得税实行优惠：减按15%税率征收所得税。企业出口产品的产值达到当年总产值40%以上的，经税务部门核定，减按10%税率征收所得税。新技术企业自开办之日起，三年内免征所得税。经北京市人民政府指定的部门批准，第四至第六年可按前项规定的税率，减半征收所得税。这是十几年前在北京试验区首先执行，后在全国高新区普遍实行的政策。此外，中关村科技园区在土地出让、技术人股、人员进京、简化出入境手续、留学人员创业等方面也有一些政策。不少政策安排在管制色彩浓厚的首都难能可贵，并走在了全国的前列。在制度创新方面，包括产权、风险投资、人才政策等方面，园区试图冲破旧制度的框架。4.服务中关村科技园区自设立以来，就是以服务为本。在体制安排相对较弱的情况下，管理机构的主要精力和着眼点都放在了服务上。一批像联想、方正、用友、四通等具有自主知识产权的内资企业成长起来。中关村科技园区在北京试验区时期的最大历史贡献是“保护伞”。管委会与包括科技界和政策研究领域的政府官员和专家学者们，一道在舆论上和政策上，实际保护和抚育了第一批科技创业者。中关村科技园区成立后，园区的硬环境正在发生巨大变化。管委会继续肩负观念启蒙和体制思想探索的任务。但客观地讲，在实际体制创新上，由于种种原因的局限，步伐较慢。服务手段有限，服务的速度和质量并不令人满意。三、体制点评中关村科技园区结构较为复杂，许多人在叙述中关村园区管理体制时，都有困难的感觉，例如，不太容易把中关村园区、海淀科技园、北京经济技术开发区的关系说清楚。在体制设计方面，中关村表现为一系列有别于开发区普遍规律的地方。.低强度设置中关村科技园区的任务和意义相当重大。国务院的批复中指出：“加快建设中关村科技园区，通过科技成果和创新知识的产业化，把丰富的智力资源转化为强大的生产力，对实施科教兴国战略，增强我国创新能力，有重要作用，也是增强综合国力的重大措施，……。为全国高新技术产业的发展发挥示范作用。”这样的目标期望值，远远超过特区和普通开发区。但体制设置强度不能实现这一期望值。表现为管理机构层次低、无职能、少资源。首先是层次低。园区肩负任务的复杂性远远超过特区和普通开发区，但其管理机构仅是厅局级。国内特区，在其设立时，无论从工作任务的复杂程度和区域管理的难度，都小于中关村科技园区。但为了实现冲破旧体制的历史使命，设计上给了副部级建制，并有计划单列的地位。一般开发区由于区域有限，其管理和建设难度更小。中关村科技园区机构只相当于普通开发区，明显与其任务的层次形成落差。其次是无职能。中关村科技园区管委会没有市政府相关委办的授权。目前管委会设9个部门：办公室、产业发展处、财政金融处、统计处、国际合作处、研究室、宣传处、人力资源处和服务处。从部门设置看，其职能是协调、联络、信息、推介和研究。与其五园之一的北京经济技术开发区的职能授权相比弱得多。第三是少资源。中关村科技园区没有中央政府对特区和一般经济技术开发区的财政政策，财力有限；也没有其相应的人力支配权力。直接支配资源的缺乏，导致协调信息量的增加，以及协调时间的延长。.复杂设置另一有别于一般开发区的体制安排是中关村科技园区的组织体制层次多，关系复杂。在层次方面，包括园区建设领导小组、管委会（领导小组办公室）、相关区县政府以及各园区管委会。这样的组织层级比浦东等特区管委会要复杂得多。同时，每一层级都有复杂的组成要素，增加了协调工作量。.体制内渐进中关村科技园区的非封闭式的体制安排决定了园区制度和规则发育的渐进性。其主要园区的海淀园主要是城市建成区，沉浸在传统体制的巨大网络之中。任何一项改革，都要付出比封闭型特区更大的努力。在体制安排较弱的条件下，决定了短期内不可能有突破性进展。这方面较有代表性的是高新技术企业的认定行为。被认定为高新技术类企业，不但享受优惠税率的经济待遇，还享有企业地位的政治待遇，同时在企业用工等方面也有差别。这是具有计划经济色彩的一种行政手段，首创于北京试验区。实行了十几年仍然在执行，甚至扩散到一些经济技术开发区的外资企业。4.园区评价的错位对园区的评价，一是看主体产出，二是看载体产出。这两类产出是不同的。主体产出的关键是主体的体制，载体产出的关键是园区体制。在区域不封闭的中关村科技园区，还要看两者所处环境的体制安排。评价一个园区，两类评价都应看。第一类产出是评价的主要方面，第二类产出是属于过程类的。开发区同行往往倾向于重点看第二类，因为普通开发区的主体和载体有必然的因果关系。主体产出包括GDP、企业销售额、创新数量等。载体产出包括市政基础设施水平、写字楼（标准厂房、孵化器）等企业载体的规模和质量、配套设施的种类、服务及环境等。中关村科技园区与普通开发区（包括国家级高新区）相比，最大的区别在于主体的不同。中关村园区的最重要的主体是包括北大、清华在内的几十所大学和中科院以及国家部委屑的研究院所；其次是内资企业。普通开发区的主体是企业，对经济技术开发区而言，主要是跨国公司和现代企业形式的公司。普通开发区的主体一般是极为健康、充满竞争与创新精神的市场主体。只要环境允许，这些主体的内在基因就会自动发育成长。再加上良好的服务，它们更如虎添翼。中关村的主体则不然。由于我国科技系统和教育系统改革相对滞后，政府色彩较浓，其产出不一定与园区载体的产出有必然联系。很多大学和研究院所体制陈旧、不堪重负。俗话说“天天按摩也走不动”。这批主体行为的改变，虽然与园区有关，但更主要的是高层面的体制，更大范围的文化传统和更深层的制度安排。主体的体制水平较低，是中关村科技园区的天然弱势。载体管理当局也没有苏州工业园区的体制学习便利。客观评价，在园区产出方面，中关村科技园区近年来是较为出色的。园区在硬环境改造建设、服务机制以及在改变思想观念，培育创新文化方面，都付出了极大的努力。5-“试验权”定位的内涵中关村科技园区的功能定位决定了其体制设计应该有较强的