大湘西鹤城区财政体制运行现状与分析

大湘西鹤城区财政体制运行现状与分析

鹤城区是湖南省怀化县政府的唯一一个主要城市，位于湖南省西部，偏远的山区。全区辖7个乡镇、7个街道和1个旅游度假区,总人口58万。鹤城的交通区位及经济带动力、辐射力和城市化水平在大湘西地区具有明显优势。“省直管县”财政体制改革后,作为以城带乡的偏远城区,鹤城区在市辖区财政体制框架下运行,在同类市辖区体制运行中具有一定代表性。研究和剖析鹤城区财政运行现状,对全省尤其是后发展地区市辖区财政发展和管理改革都具有典型意义。一、景观设计。在县鹤城区原系怀化行署直管的一个县级单位。1998年4月,原怀化行署印发《关于确定市与中方县、洪江市、鹤城区财政体制的决定》,对鹤城区确定的财政体制为“划分收支、核定基数、定额补贴、超收分成、短收自负、自求平衡”,“一定五年”。确定财政一般预算收入基数3000万元,税收返还基数439万元,支出基数为4900万元,收支相抵后,市财政定额补贴1461万元,并规定对区财政超收部分按市、区4:6比例分成。2007年以来,鹤城区财政体制运行模式如下:收入方面,以市政府《关于进一步理顺市与鹤城区税收级次的通知》规定的区级固定收入、市、区共享收入来确定区级收入范围,将原来由企业行政隶属关系划分收入改为按税种确定市、区收入,明确市级固定收入8项,鹤城区固定收入2项,地税共享税收市、区分成比例为63:37,国税增值税为71:29、企业所得税为67:33。支出方面,鹤城区仍然保持1998年市里确定的支出基数4900万元,市财政定额补贴1438万元,其中耕地占用税实行“即征即返”政策,三分之二返还,城镇土地使用税按40%、土地增值税按20%、资源税按20%、城建税按20%上解市财政。与此同时,市政府将国土、房产、工商、卫生监督、公安、交警、运管、广电、文化、城建、环保、水利、质检等部门的非税收入收费职能全部上收(市级非税收入规模目前已达8亿元,而鹤城区仅0.68亿元),并规定鹤城辖区内土地出让收益、水利建设基金等基金收入全部列为市级收入(目前市级此类收入已达40亿元左右,而鹤城仅1亿元左右)。二、财政支出结构及构成变化在现行市区财政体制下,鹤城财政运行困难较大,矛盾较多。一是收入难完成。鹤城收入来源和增长空间有限,难以完成市下达的高收入增长指标,常常通过税收空转、非税收入虚增等途径弥补收入缺口。二是支出缺口大。事权与财权脱节,导致鹤城区承担了大量的体制外支出,2013年全区各类支出缺口达2亿元。同时,全区已拖欠在职干部职工住房公积金财政配套5700万元;区级行政事业单位公用经费为3000元/人/年,仅为市本级的五分之一,城区“同城同酬”无法实现。三是财政债务重。全区各类债务、挂账等资金达25亿元。其中区本级财政欠缴改制企业养老保险基金等各类基金共5.43亿元。区财政高额债务潜伏极大的运行风险。分析区财政困难的体制性原因主要有:1.收入占比严重偏低。当前,鹤城区公共财政预算收入和税收收入占市区总额的比重不到25%,且呈下降趋势,(2009年为26.75%和25.66%,2012年则为20.77%和21.75%),尤其自2010年财政体制改革后,下滑趋势明显加剧,2010—2012年鹤城公共财政预算收入占市区收入总额比重较2009年分别下降3.65、3.75和5.98个百分点,分别减少6089万元、8778万元、17294万元,工商税收分别下降2.2、3.85和2.15个百分点,分别减少2573万元、5105万元、2870万元。2.返还导致财政虚增。一是耕地占用税虚增。按照市区财政体制规定,耕地占用税是鹤城区的固定收入,该项税收也是区里的主体税源,约占全区税收收入的三分之一。2008年起实行“即征即返”政策后,累计返还市级25048万元。其中:2010年—2012年分别虚增区级收入7199万元、8754万元和14237万元,极大减少区级可用财力。二是教育费附加虚增。2011年教育费附加征收权由市下放到区,市、区按城区义务教育学生人数所占比例分成,其中2012年共征收城区教育费附加4696万元,上解市财政2754万元,虚增区级公共财政预算收入2754万元。三是非税收入虚增。2012年,全区纳入公共财政预算管理的非税收入为17329万元,实际收入仅为6800万元。四是因区级收入虚增导致上级转移支付减少。由于耕地占用税、教育费附加等虚增现象严重,导致区里每年减少省级财政性转移支付2000余万元,尤其自2010年以来,区级转移支付总量和增幅明显减少。去年鹤城区上级转移性支付规模为6.89亿元,转移支付补助比全省人均水平少1425元。3.事权财权严重脱节。1998年市确定区财政体制时,鹤城基本不承担与城市建设维护有关的职能。近年来,随着形势变化,市政府将城市管理维护、两违建设整治、创建国家卫生城市、落实城区教育五年行动计划、社区建设、城市重点工程征地搬迁安置、城中村改造等事务下放,但未赋予鹤城相应财力保障,导致鹤城财政支出更为艰难。一是下放的城市及社会事务管理增支缺口大。2013年,仅市下放的7项城市及社会事务管理共需支出12039万元。二是公共职能政策性配套资金缺口大。目前市区公共职能政策性配套项目达30余项,需要区级配套5666万元,2013年区里已安排1333万元,存有4333万元缺口。三是失地少地农民社保医保压力大。按规定,失地少地农民社保及医保配套资金应从城区土地出让收益中计提,但因鹤城区土地出让收益属市级固定收入,相关配套资金无法到位。三、进一步加大财政力度,强化财政管理实现市辖区财政的持续发展,做大财政收入“蛋糕”,保障重点支出和有序运转,关键要完善市区财政体制,充分调动两个积极性;突出固本开源,抓好财源建设,才能促进经济发展,增强财政增收后劲。1.理顺市区财政体制,优化发展环境。省以下财政体制改革理顺了县级体制,但市辖区财政体制还存在一些弊端,需调整完善。应按照“分税分享”和“财力与事权相统一”原则,合理划分市区事权,明确财权,建立事权与支出责任相适应的市区两级财政体制,理顺市区长期存在的体制矛盾。一是明确事权,赋予财权。根据鹤城区承担市下放部分职能的实际,需要给予相应的财力保障,市级应下移财力,增加区级收入,扩大区级收入分享范围。应参与分享城市维护建设税、土地出让收益、水利建设基金。提高区级共享税收的分享比例,以市区55:45为宜。二是取消返还,增加财力。目前耕地占用税三分之二返还市财政的规定应予取消,增加区级可用财力。三是兑现政策,支持发展。区级应分享省下放的金融保险业营业税,对区新引进、年纳税额100万元以上的企业,按市区2:8比例分成。通过调整市区财政体制,构建区级财政增收机制,为区级财政经济发展奠定良好的基础。2.推进工业发展,抓好财源建设。强化工业财源的观念,以区产业园区建设为依托,加快园区落地项目建设、标准化厂房建设步伐,尽快实现投产达效。充分利用好工业园区级独享税收平台,建立财政扶持工业园发展机制。瞄准规划外可开发区域,对接国家产业政策,出台优惠政策,加大招商引资力度。加快重点工程项目建设,全面落实项目建设协调服务责任制,严格调度、督察和考核。同时,要加强银企联姻,调动金融机构支持地方经济发展的积极性,积极争取贷款支持,继续加大对骨干企业和重点项目的投入。通过建立稳定的收入增长机制,逐步改变全区主体税源偏少,工业税收短缺,对房地产税收依赖性大的现状。3.强化收入征管,形成聚财合力。要进一步加大收入征管力度,强化税收征管措施。对重点行业和重点项目、企业开展税收跟踪,突出抓好房地产税收、营业税、耕地占用税等大宗税源的征缴入库,并要对新投产的大项目、新登记的企业纳税情况进行追踪管理和信息反馈,遏制税收的“跑冒滴漏”。加强重点建设项目的税收管理,按照每个项目确定“四员”来落实协税护税责任,即项目责任单位明确一名协管员、财政部门明确一名信息员、税务部门明确一名征管员,完善建设项目税收征管体系。建立欠税清缴机制、非税收入的减缓免奖返机制,抓好资产处置与资产清欠。建立部门合作的协税护税机制,充分发挥区属单位,尤其是社区基层的协税护税作用,及时向税务部门提供涉税信息,形成涉税、征税、护税的良性循环。4.深化财政改革,创新管理制度。树立节支就是增收的理财思想,全面加强财政管理。一是严格支出管理。继续压缩“三公经费”和其他一般性支出,优化支出结构,支出增长向民生、教育和公共领域倾斜,保障重点工作需要。二是推进绩效管理。逐步建立和完善财政支出绩效考评体系,推进财政绩效评价工作,提高资金使用的透明度和使用效益。三是强化债务管理。加强政府性债务和政府融资的管理,制定政