北京郊区农地流转的主要经验、问题及对策

北京郊区农地流转的主要经验、问题及对策

农业生产区（以下简称农业区）是农民农业生产的主要生产源。由于我国人多地少(2006年人均耕地面积仅0.13公顷),现行的家庭承包经营制度虽然总体上符合我国的特殊国情,但一定程度上限制了农地的规模化经营和农业比较效益的提高。加快农地流转,是实现土地、劳动力、资本等生产要素最优配置,促进农业规模化经营,保障农村剩余劳动力转移,实现特色农业现代化,加快农民增收的必然条件。与其他地区相比,北京市工业化、城市化进程较快,对农地流转的要求更为迫切。自20世纪90年代以来,北京郊区对农地流转进行了探索和实践,创造出许多流转模式和成功经验,同时也产生了一系列的矛盾和问题,分析总结这些经验教训,建立、完善北京郊区农地流转机制,是加快北京郊区经济发展和农民增收的必然要求,对其他地区也有一定的参考和借鉴价值。一、分析北京郊区耕地承包区和流转(一)土地承包的方式截至2007年底,北京市已有496.1万亩土地承包经营权确权到户,占应确权面积的99.9%,严格按法定年限落实农户土地承包经营权,发放农户土地承包经营权证104.15万份,证书到户率95.6%,基本完成了农户土地承包经营权确权工作。根据各区县的实际,北京郊区采取了“确权确地”模式、“确权确利”模式和土地确权与产权制度改革相结合的“确权确股”模式,即在第二、三产业不发达、就业以农业为主的地方,将土地承包经营权和具体地块落实到户,采取“确权确地”模式,做到了承包地块、面积、合同和证书的“四到户”;对第二、三产业发展较快、农村劳动力大量转移的地方,按照农民自愿的原则,采取确权不分地等方式落实土地承包经营权,并采用保证农民能获得收益的“确权确利”模式,将承包合同、土地经营权证书发放到户,及时兑现并不断提高农民的土地确权收益;城市规划范围内的农村土地在土地确权的基础上,通过股份合作制改造,按照“土地变资产、社员当股东”的原则,采取“确权确股”模式,并结合乡村集体经济产权制度改革,发放农户土地承包经营权证书,通过流转机制,参与集体资产经营收益的分配。很多区县、乡镇和村还创造出了确权确地与确权确利结合,确权确地与确权确股结合等新的确权方式。从土地承包的主体方式来看,现阶段农村土地的经营形式呈现多样性特点,包括几种不同的方式:一是按人均包,采用这种经营方式是本集体内部成员行使农村集体土地所有权的结果。既然农民是本集体经济组织的成员,他们当然要共享农村土地集体所有权。这也是最主要的承包方式。二是专业承包,专业承包是指在粮、果、菜、渔四业中除所占土地面积最大的主业之外,其他三业中某一业所实行的集体农地的经营形式。平谷区实行专业承包的农地面积为5.7万亩,占全区农地面积的18.7%;密云县实行专业承包的农地面积为2万亩,占全县农地面积的8.3%。三是大户承包,大户承包是指在粮、果、菜、渔四业中,所占面积最大的主业通过竞价承包,使承包人承包经营的土地面积超过全村人均土地面积1倍以上的农地经营方式。平谷区实行大户承包的农地面积为4.7万亩,占全区农地面积的15.4%。四是集体经营,对于多数区县来讲,这一部分由集体经营的农地主要是集体预留的机动地和以前农民退回的承包地,数量较少。平谷区由集体统一经营的主要是粮田,共1.2万亩,占全区农地面积的3.9%;密云县为7000亩,占全县农地面积的2.9%。五是对外租赁,对外租赁是指社会上的自然人、法人或其他组织,一般以高于本集体经济组织成员的承包费用而获得土地使用权的农地经营方式。平谷区实行对外租赁的农地面积为1.9万亩,占全区农地面积的6.3%。(二)土地流转,投资及收益收益高与我国其他地区相比,京郊农地流转特别是集体农地流转现象相对比较普遍,而且流转方式比较灵活。从农地流转中起主导作用的主体角度来看,可分为集体起主导作用的农地流转和村民起主导作用的农地流转,并且前者所占比例更大。集体农地流转的具体方式有出租、转让、联营、作价入股、抵押等几种形式。据北京市国土资源与房屋管理局的调查,在各种集体土地流转方式中,以出租为主,其流转金额占总数的82%;转让为辅,其流转金额占总数的8.5%;联营、作价入股、抵押等较少,约占9.5%。流转年限长短不一,短则2年,长则30年,甚至50年。通常的做法是,由村委会或乡镇政府决定,以政府的名义或者成立专门的土地流转机构,与农民签订土地租赁合同、合作协议等用地协议性文件,村委会、乡镇政府或农村集体经济组织以投资主体的身份,对集体土地进行资产运营,再以土地资产运营的收益补偿农民土地承包经营权的流转。流转农地接受方有乡镇企业、村属企业和个人等土地使用者,价格水平由双方议定,收取的租金每年每亩几十元到几千元不等。村民自己的流转较少,一般采取转包、代耕、出租、转让等形式。一般是将土地流转给自己的亲朋好友,流转原因或者是因为外出打工等造成劳动力不足,也有的是将自己土地流转给比较效益较高的其他产业如休闲观光农业等经营者。2006年,土地流转面积达到224.1万亩,占已确权面积的45.3%,其中,由集体统一经营的51.3万亩,占22.9%;大户承包经营的42.8万亩,占19.1%;企业租赁的62.7万亩,占28%。这三种模式总计占到流转土地面积的70%。通过土地流转,扩大了生产经营规模,带动主导产业发展,保障农民权益,繁荣了地区经济,增加了农民收入。如平谷区大华山镇挂甲峪村近年来第二、三产业发展较快,不少农民外出或者在本地打工,从事农业的青壮年劳动力锐减,偏远、基础设施差的山地无人耕作,土地管理水平和产出效益下降,造成土地资源的浪费。但土地又是农民最后的生活保障,大部分农户既渴望农村的土地政策长期稳定,又苦于无力耕作,迫切希望土地经营权的流转。经过论证,2005年村委会将本村集体农地统一经营,村集体成立三个企业,即成立农林公司、旅游公司和气瓶附件厂。农民以土地使用权入股,根据各户上交农林公司土地比例和面积配股,干部配贡献股。现阶段村民经济收入主要来源:一是基本股股金每人1000元,二是企业利润(附件厂利润10%约3万元)基本人口(460人)每股收益65元,三是企业利润(附件厂利润50%约15万元)折合会员(315人)每人股金476元,四是务工收入。总体全村人均纯收入2007年为1.6万元,2008年有望达到20000元以上。二、北京郊区农民流转突出问题(一)农村土地产权主体的虚化,导致土地流转和农业的市场化发展为最不确定的产农村土地产权是由各种权利组成的土地产权体系,包括土地所有权、土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处置权等,其中土地所有权是基础,土地使用权是核心。从土地所有权来看,按照现行的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定,农村土地属于乡、村、组集体所有。但是土地到底属于哪一级集体所有,是归村一级集体,还是归乡一级集体,或是归乡村社区的全体居民所有,还是归村民小组集体所有,不论是在认识上还是在实际操作上都不明确。农民对土地归谁所有认识的混乱,也给多征滥用土地以可乘之机。模糊的产权及其利益主体的虚化给土地流转和农业的市场化发展带来了很大的负面影响。从土地承包经营权来看,农村家庭承包经营权的不充分、不完整,农户只有耕作权、部分收益权和极其有限的处分权,使承包农户无法行使自身的权利。部分地方的土地承包经营权存在着不确定性,时常产生对农民的承包经营权侵犯现象,另外还存在土地承包经营权不稳定等问题,既不利于农民对土地的保护,也影响农民对土地长期投资的积极性。(二)性农转非人员一是少数村农户土地承包经营权未完全落实。一些基层干部对现行的农村土地制度认识不够到位,他们认为,“30年不变”是指承包权不变,至于是否一定要承包到人则不一定。二是部分群体土地承包经营权没有落实。这部分群体主要包括两类人:第一类是政策性农转非人员,集体经济组织成员转为非农户口后,因各种原因未享受到城市居民生活保障、没有安置工作、没有领取土地补偿,仍在本村生活。第二类是自由迁徙人员,主要是1984年农村土地一轮承包后,自由迁入现住村的农业人口。三是土地经营权证书发放不到位。调查显示,虽然大部分区县都进行了土地延包工作,但有的地方还没有将土地经营权证书发放到农户,这部分农户如果出现承包纠纷,就给解决纠纷增加了难度。四是农地承包纠纷比较普遍。引起农村土地承包合同纠纷的原因很多,有的村集体服务水平低,本该由其提供的供水、供电等服务,村集体没有兑现;有的村进行土地发包时,违反民主议定原则,村委会根据个人意愿、亲疏远近擅自进行发包,引起群众不满。这些情况不仅引起了承包纠纷,严重的还激化了干群矛盾,引发农民集体上访事件。(三)土地流转程序不规范,影响农民权利一是多数地区农户流转土地的意愿不迫切,跟不上现代农业发展的需求。据调查,目前北京市土地流转主要集中在城市化进程较快、二三产业较发达的城乡结合部地区和部分平原地区。而在其他地区,由于都市型现代农业发育不足,二三产业发展相对较慢,农民对土地依赖程度仍然较高,绝大多数农户流转土地的需求不迫切。二是操作程序不规范。一些地方土地流转程序不规范,单户进行的土地流转大多私下进行,口头协议居多,随意性很大,这也是引起土地纠纷的主要原因之一。以农户自主的土地流转多流向于亲戚朋友,没有流向经营交易高的农户或企业手中,土地流转的效益较低,没有达到资源的最优配置。一些地方由集体经济组织统一流转的土地,合同条款不完备,对农民利益保护不够。三是缺少土地流转中介服务组织,有的区县虽然成立了土地流转的中介组织,但总体上仍相当匮乏,缺乏网络状、多功能的中介服务体系,土地流转信息流动受阻、渠道不畅,或辐射面狭小,土地流转对象与范围选择余地小,往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方,而需要土地的人又找不到出让者的现象。三、构建北京农民增收土地资源配置机制(一)明确农民集体的权利和义务针对目前农地所有权主体不明确等问题,特构建如图1所示的产权体系,具体地讲,主要从以下几个方面着手:1.进一步明确农民集体土地所有权。无论村农民集体还是村民小组农民集体,都是由一定数量的农业人口构成的,或者说都是由一定数量的集体成员构成的,这一定数量的集体成员就是农民集体土地所有权主体的边界。应根据现行的人口政策和户籍政策,对农民集体的成员边界作大体的限制。同时要规定农民集体作为土地所有者的权利和义务。其权利主要有:法律上最终所有权、对所属土地有分配发包权、依法获得所属土地的收益(如实际上的土地承包费和土地征用补偿费)等。同时土地所有者要完成以下义务:(1)土地所有者有权监督承包者不改变土地使用用途,对土地使用者提出培肥地力、改良土壤、保护环境等方面的要求,使土地资产保持增值;(2)对本社区的土地资源进行长远规划、开发和利用,实现社区经济的可持续发展;(3)组织集体成员进行农田水利基础设施建设,改善生产和生活条件。2.进一步稳定土地家庭承包经营权,重点是赋于农民长期而有保障的土地承包经营权。可探索多种形式,使土地承包期限长久化,并使之性质物权化,即使之成为农民的一种财产权。给予农户完整的土地承包权,包括法定承包权、占有权、土地经营权、土地收益权、土地转包转让权、土地入股权、土地抵押权、优先承包经营权、继承权等,不得干预农户在承包期内依法、自愿、有偿流转所承包的土地,以便逐步发展适度规模经营。(二)坚持和完善土地承包经营制度1.规范农村土地承包主体的界定但土地承包是一个系统工程,它需要有配套的法律、法规来支持。北京市农村土地承包经营具有与外省市不同的特点,在实际工作中出现了一些迫切需要法律明确和规范的问题,需要在实施办法中予以明确和规范。例如,由于北京市农业人口的流动频繁,户籍变动的人员较多,在部分地区对农村土地承包主体的界定存在较大的争议,需要通过地方立法予以明确和规范。又如,本市首都功能的发挥,导致农村土地在近郊的城乡结合部和远郊城市新城和卫星城周边以及交通主干线规划区内土地征占频繁,建设用地潜在需求量大,应当确定近郊与远郊、平原与山区、城市中心规划区与一般地区、城镇周边地区与基本农田保护区范围土地承包的期限,不宜整齐划一,需要区别不同情况,因地制宜。对承包合同的规范与管理、土地承包纠纷的调解、仲裁与管理机构的设置等都需要从本市实际情况出发,在适当的时候通过地方立法加以细化。2.加大农田基础设施的投入,建立新型农田基础设施的投入保北京市要按照“城乡统筹”的发展思路,加大对改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的投入,建立起以国家投入为主体、集体和农民投入为补充的新型农田基础设施投入机制。根据本市情况,重点是农田水利设施和电力设施、农业机械的添置、更新和改造。要在充分发挥财政引导作用的前提下,切实搞好村级农业生产设施建设的“一事一议”筹资筹劳。3.推进乡村集体产权制度改革在完善土地承包经营制度的同时,要对集体经济组织产权制度进行彻底改革。一是在集体账内资产较多的地方,要按照“资产变股权、农民变股东”的总体思路,大力推进乡村集体产权制度改革,把非农建设用地所形成的固定资产产权量化给农民,实行按份共有。通过改革,使集体经济组织建立起激励与监督约束相结合的新型运行机制,使农民真正成为集体资产的所有者、管理者、使用者、监督者和受益者。4.农村土地承包经营权证书发放现状农户土地承包经营权确权以后,为了稳定土地承包关系,按照《农村土地承包法》的要求,必须签订土地承包合同,并向农户发放土地承包经营权证书。从目前农村土地承包合同管理的现状看,存在着管理薄弱、人员不稳定和人员不足的问题。因此,要把健全土地承包管理机构作为完善土地承包经营制度的一项重要工作,特别是要加强乡镇经管站建设,要为其健全机构,核充编制,明确工作性质和任务,选配人员。要建立健全农村经济经营管理的各项制度,为完善土地承包经营制度提供制度保障。(三)建立和完善农业转移机制北京市农地流转的新机制如图2所示,具体地讲,主要从以下几个方面着手:1.提高土地流转效益北京郊区根据当地的经济社会条件,在实现中探索出了一系列的流转形式如转包、转让、入股、出租等。从实践效果来看,由村集体统一与外来涉农企业、种植生产大户等签合同,或者转出户在村集体的有关信息指导下与外来企业或农户签订合同,可以节约双方的交易成本,从而起到比较好的效果;而农户自发的土地流转并没有流向效益高的涉农企业和生产大户,签订的合同不规范或者无合同,效益也不高。因此北京郊区在土地流转中,要发挥村集体组织和中介的作用,规范并提高土地流转的效益。另外,从北京市土地流转的案例中可以看出,由于北京市与我国其他地区相比,村集体经济实力较强,农户以土地承包权入股的形式,由村集体建立涉农企业或者合作社,这样更能提高农业的经营效益并能促进农民增收,因此今后要大力发展完善这种流转模式,同时在实践中要不断探索和总结新的农地流转模式。2.建立土地流转服务体制完善的市场体系是实现规模经营,提高规模效益的需要、优化农地资源配置的必经途径。而大力发展农地流转的中介组织,能够为流出方和流入方及时提供市场需求信息、缩小交际成本、促进土地流转市场机制的有效运转。建议每一个区县设立一个服务中心,分别与县、镇农经管理职能部门合署办公;村级建立土地承包经营权流转服务站,落实相对稳定的人员负责此项工作。土地流转服务机构具体组织、协调、指导土地承包经营权流转,开展土地承包经营权流转业务培训、供求信息登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供流转合同范本、调解流转纠纷、建立健全土地承包经营权流转档案等,充分发挥服务引导作用,使土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转,从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转,以推动合理流转。3.明确土地流转的程序(1)坚持承包户申请,选择对象,双方协商,各级组织协调,签订合同,并报乡镇土地承包经营权流转服务中心和村社集体经济组织备案。(2)要规范土地流转合同,对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议。土地承包经营权流转合同要明确规定具体的流转形式、流转数量、质量、年限、用途、流转费与复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等,并且各项规定要具有可操作性。委托流转的要有委托书,受托人只能在委托的权利范围内行使权利。对流转过程中形成的合同、决议、委托书等,要整理归档,妥善保管。(3)要规范乡镇(街道)、村、社及其干部参与土地流转的行为。乡镇、村、社及其干部既不得以任何名义强迫承包户流转土地,又要按照有关政策,积极做好土地流转的管理与服务,对土地流转的具体内容进行审查、监督,防止集体土地权益流失。对集体统一规划、集中连片的土地流转,应在充分尊重多数群众意愿的基础上,搞好协调与协商,保障农民在土地流转中的利益,引导农户进行土地流转;对集体需要转让或出租的土地,应发扬民主,公开征求群众意见,进行公开、公正、公平的流出。4.完善社会保障制度,为土地流转提供政策保证在北京市区及郊区,要大力发展第二、三产业,同时加大对农民的培训,增强农民的就业能力,从而促使郊区特别是远郊区的农村剩余劳动力转移,这样才能促使这些农户产生较强的转出土地使用权的欲望。同时,对将承包地流转给经营规模较大、能带动本地主导产业发展的农业产业化项目的农户,政府给予资金支持。另外,有相当一部分农民担心转让出土地之后,失去生活来源,因而对土地流转缺乏信心,宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去。为此,要建立多层次的农村社会保障体系,包括农民社会保险制度、养老保险制度、合作医疗保险制度等,保障被流转土地农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。只有这样,才能真正让农民放心,为土地转出者解决后顾之忧,为土地集中彻底扫除制度障碍。5.因地制宜、科学经营北京市要大力发展观光农业、设施农业等高效都市型现代农业,大力发展农业产业化经营,要坚持科技兴农的战略,从而降低农产品的生产成本,提高农业的比较效益。要根据本地农业结构调整的要求,围绕培育适宜本地的主导产业和优势项目,精心制定土地生产经营规划,有目的地筛选出适宜本地的生产经营项目,采取优惠政策,鼓励大型农、工、商企业投资农业,鼓励各类企业和经济实体以股份制形式经营规模化土地,从事特色产业生产。只有这样,才能扩大对土地流转的需求。(四)建立统一的土地市场管理,推动土地的合理流转如图3所示,具体主要包含以下几个方面:一是土地规划利用管理,其任务在于明确界定农村土地的利用方向与利用格局,