飞地经济的合作机制研究

飞地经济的合作机制研究

在国家大力捍卫“中部崛起战略”的背景下，安徽省和其他省份做出了加快融入长江以南的重大决定。而融入长三角,积极承接长三角产业转移的平台就是省内各个工业园区。但各园区建设面临着各种各样的瓶颈,最为突出的有三大瓶颈——投资、招商、管理。“飞地经济”模式引入有助于突破这些瓶颈。基地发展模式分类“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制,把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地,通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制,从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。按照不同的分类标准,“飞地经济”模式有着不同的分类:按飞地建设的投入方式,可分为(1)飞出地投资型,即由飞出地负责全部基础建设投入;(2)飞入地投资型,即由飞入地负责全部基础建设投入;(3)两地共投型,即由两地按照协议共同分担基础建设投入。按飞地工业基地的管理方式,可分为(1)飞入地管理型,对工业基地进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境,不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性,没能有效利用飞出地的管理经验。(2)飞出地管理型,由飞出地派遣管理团队对基地进行管理,对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性,使企业有“宾至如归”的感觉,缺点是管理方需要时间来理解当地经济文化环境。(3)两地共管型,设立双方长期友好合作的机制,基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性,又能充分利用飞入地的资源,但前提是双方真诚的合作,高效的沟通。按飞地形成的原因,可分为(1)集约用地型。该类型是“飞地经济”模式的最早表现形式,以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路,克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象,更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。(2)优势互补型。该类型中,飞入地和飞出地经济发展水平近似,但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补,通过“飞地经济”的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。(3)产业梯度转移型。该类型中,飞入地主要承接飞出地的产业转移,往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验,但由于飞出地商务成本上升,产业结构升级,必然有一部分产业需要外迁,此时飞地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务,另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。典型案例如广东省东莞市石龙镇产业转移到粤北始兴县。加强合作、优势互补、共赢的有机联系,形成良好的地理位置环境我们认为飞地经济模式要达到“双赢”,必须要有一定的前提条件:一是地理相近。地理相近,一方面有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系,不会因为企业的搬迁而丢失区域市场;另一方面,地理相近也意味着文化的相通,减少两地企业、二地政府沟通的障碍。再者,相近或相连的地理位置便于使飞出地与飞入地保持天然的联系。二是优势互补。要实现双赢,必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势,或者是市场上的优势,只有对双方都能产生吸引力,才能实现飞地经济模式的重要特性———“双赢”。三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件,但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力,根据我们的调查统计,这种成本的落差要达到1/3以上通常才会产生吸引效应。四是发展时机相随。两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施,为现今的中部崛起提供了契机。长三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显,但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明,东部的产业梯度转移已经开始,并且这种转移是有规律可循的,是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。“飞地经”的三个例子福州市永泰县发展飞地经济实现集约用地工业发展的出路2001年8月,福建省委常委、福州市委书记何立峰在永泰县调研时发现,永泰县作为典型的山区农业县,不发展工业就没有出路,而在山区搞工业,如果不集中就引不来项目,更谈不上效益。于是,他提出了在永泰县城关建工业集中区的想法———马洋工业集中区,规定永泰县境内各乡镇引来的项目都得安排在该集中区。税收征管等制度性指标(1)“飞地工业”与其载体工业基地关系处理方面。要求引进的项目必须符合工业基地的产业、功能定位;基地日常管理由基地管理机构统一进行;基地以优惠和地价提供土地,减免多项建设收费;基地内所有飞地企业享受基地税收优惠的同等待遇。(2)有关政绩考核的指标统计归属方面。对引进的落地项目形成的引资额、工业产值、固定资产投资额全部归属引资县(市、区)或乡镇,据此享受考核奖励。(3)有关税收分成方面。在福州市属工业区中落地的新办项目,引进投资的县(市、区)与项目落地区实行7:3分成,其中,鼓楼、台江、仓山、晋安四城区的项目,三年内市财政不参与分成,第四年开始按市、区财政规定的体制进行分成,对隶属四城区的原工业企业迁入各工业区的项目,除保底基数外,增收部分实行与各工业区7:3分成。税收分成的具体操作上,税收先实行属地征收,年终通过财政结算办法进行划转。促进产业集聚,形成集聚效应通过飞地经济模式,使永昌县的飞入飞出地双方取得了如下成效:(1)集约用地,扩大了工业基地的相对规模;(2)有利于形成产业集聚效应;(3)加快“飞入地”城镇化建设;(4)扶贫帮困新思路———给贫困地区在较好的地区取得一定的厂房,用于发展经济。长海县与普兰店资源合作共赢政府主导企业大连市长海县以海洋捕捞业、海水增养殖业和苗种业为主体。渔业既是传统产业和基础产业,也是支柱产业。但由于长海县地理位置特殊,淡水资源匮乏,交通瓶颈制约,以及对外不开放等因素,致使海岛丰富的资源优势始终不能有效地转化为产业优势。而与之一海相隔的普兰店市南接大连,北通沈阳,海陆空交通十分便利,但其经济落后,海岸线一带基本处于荒废状态。大连海皮口渔业刑业区(1)长海县在普兰店市皮口镇规划出8平方公里皮口临港工业区,并采用一次买断土地使用权和管理权的形式,在其中购买了4平方公里土地,成立了大连长海(皮口)渔业加工区。(2)加工区主要规划为三个区域:一是海洋科技、产品研发区;二是海产品深加工区;三是物流及综合服务区。此举充分发挥了长海县的渔业潜能,并利用普兰店市的交通便利,达到了双赢。入企企业的经济效益分析预计可入驻企业100家,引进投资20亿元,实现土地收益7亿元,可安排就业近9000人。所有入驻企业达产后,预计可实现年销售收入40亿元,利税5亿元。该加工区将成为东北地区乃至全国最大的渔业产品精深加工基地。广东省东莞石龙市和广东省广东省初兴市的产业梯度转移石龙镇产品和旅游资源丰富东莞市石龙镇土地面积少,人口密度大;“国家电子信息产业生产基地”;重点发展电子数码、食品医药支柱产业,其中电子信息产品的工业产值占全镇工业总产值的78.79%;出口重镇,2004年,石龙镇出口总额11.4亿美元;出口产品以医药、电子、数码产品唱主角。韶关市始兴县连接国道106线、国道323线、省道S244线贯穿全境;森林资源特别丰富;矿产资源丰富,以钨矿储量最多;县内电力自给有余;粤北粮仓;水果之乡;旅游资源丰富,且有很大的开发潜力;劳力资源相对集中,流动性不大。石龙镇发力企业较少,产业持续优势难以发挥(1)飞出地资源紧张。对于东莞石龙镇,土地资源紧缺、劳动力不足和电力资源紧张,10.38平方公里的“弹丸之地”,拥有上千家企业。2004年完成工业总产值120.80亿元。10年来,近60家企业陆续转出石龙,其中不乏税收一年近1000万元的上规模企业。目前,石龙镇工业用地基本上所剩无几。大量小规模、高能耗、处于产业链条低端的投资项目已经无法在东莞安家落户。(2)飞入地资源丰富。对于始兴县,广东山区和东西两翼的土地资源丰富,发展空间很大,对产业和项目的限制性要求较低,但由于缺乏关键性的生产要素,如资金、人才和管理经验,招商引资有一定难度,投资项目严重不足。基地协作机构(1)组织管理方面。在始兴县开发工业区建设“东莞石龙(始兴)产业园”,并成立“东莞市石龙(始兴)产业基地开发有限公司”和“东莞市石龙(始兴)产业基地开发管理委员会”,专门负责产业园的规划和管理。(2)税收分配方面。基地产生税收的地方留成部分由石龙和始兴按5:5进行税收分成,其他经济指标原则上也按此比例进行统计。(3)基地规划方面。该产业园总体规划面积400公顷,首期128公顷,合作期50年。基地的总体规划围绕“产业转移”和“生态环保”两大概念,整个规划设计以综合产业园为核心,在体现综合产业园和生态环境的包容性的基础上,兼容部分城市功能如商贸、医疗教育和房地产业的综合性小区规划意念,力争将基地建设成像石龙新城区的既适合转移产业发展,又符合人居环境的“蓝天、碧水、科技园”。锂能新材料科技公司目前,投资总额达3.8亿元,总共用地1000余亩,占工业基地总面积的1/6以上。首个进入产业基地的项目由广州某锂能新材料科技公司开发,已通过国家专利申请,是国家863工程的预备项目。协议书上明确,该项目占地100亩,首期开发40亩,总投资8000万元,首期投资2000万元。另一家科技公司的业务涵盖精细化工、玩具、鞋业、制衣及其他深加工项目,还包括取得世界专利的手机屏蔽产品。总占地面积1000亩,投资总额3亿元,预计该项目实现产值20亿元。“飞地经济”发展模式以安徽凤阳采用飞地经济模式为例,凤阳经济要发展必须要解决中部区域发展的通病——区域发展动力不足。具体表现在:第一,地方财政较弱,基础设施投入不足;第二,招商困难,项目来源不稳定;第三,工业经济发展有限,缺乏基地管理经验。结合凤阳县发展的现状以及整个安徽省“东向发展”的大背景,凤阳建设“长三角产业转移园”是必要的,也是可行的。凤阳飞地经济属于“产业梯度转移型”,这种经济发展模式有助于解决上述的三大瓶颈。一是解决投资瓶颈。基地建设投资大,不确定性高,以往的基地建设完全由当地政府进行投资,财政压力大,也不利于市场化运作。由于飞地经济的税收共享,在基地前期建设中也必然引入长三角政府的投资;“长三角”的概念也更有利于吸引民间资本加入基地建设投资的队伍中来,有利于多元化投资主体的形成。二是解决招商瓶颈。基地建设完成后,最主要的工作任务就是招商引资,只有以各个项目为依托,基地经济才能蓬勃发展。完全由基地当地政府引资,一方面信息资源、人力资源有限,另一方面也不利于吸引长三角地区的企业。“飞地经济”模式的引入,通过利益机制的完善,激发了飞出地政府的积极性,充分借助飞出地政府对转出企