浅谈建立和完善稀有金属矿产资源开发生态补偿机制

浅谈建立和完善稀有金属矿产资源开发生态补偿机制

中国是矿产资源大国和采矿大国。据初步评估，中国矿产资源潜在总量在世界上排名第三，其次是美国和俄罗斯。同时，我国也是世界上稀有金属矿产种类比较齐全的国家之一，稀有稀土矿产资源丰富，素有“稀土王国”之称，多种稀有金属矿产如钼、锶、钛、铋、铟、镓等，稀土储量位于世界前列。稀有金属矿产资源的开发、利用，既对经济的发展起到了巨大的推动作用，但同时也会引发地表沉陷、植被破坏、地下水层破坏、水土流失、土地沙化、矿区生态系统破坏和物种资源流失加剧等一系列难以避免的生态破坏、环境污染和资源耗竭问题，对生态环境和当地居民的生存和发展造成了严重影响。以我国江西、福建、广东等南方地区离子型稀土矿产资源开发为例，由于稀土矿开采企业过多，规模普遍较小，采矿方法简单落后，部分还采用被称为“搬山运动”的易地池浸法，不仅稀土回收利用率低，而且开采中土地和植被破坏、水土流失等生态破坏问题十分严重，对土壤和水体造成严重污染，对矿区及周边生态环境产生了重大影响。目前，我国稀有稀土金属矿产资源开发造成的生态问题非常严重，建立矿产资源开发生态补偿机制，已经成为当前我国建立和完善生态补偿机制国家战略的优先领域，已引起我国政府高层的高度关注。笔者在国内外文献调研和实地调查分析的基础上，从稀有金属矿产资源开发的特殊性入手，对稀有金属矿产资源开发生态补偿的有关问题进行探讨，提出相关的对策建议，以促进我国稀有金属矿产资源生态补偿法律法规、政策的制订和完善，促进稀有金属矿产资源有效开发利用和保护，为确保我国稀有金属矿产资源产业可持续健康发展提供科学依据。1金属矿产资源的生态补偿机制建设的重要性1.1生态补偿政策体系不完善当前，矿业权制度改革正在全面推进，但稀有金属矿产资源开发生态补偿制度的建立滞后于矿业权改革。如生态补偿相关法律法规不健全，补偿机制不完善，生态补偿标准难以达到定量分析，生态补偿资金渠道单一导致所需资金严重不足，没有形成统一有效的生态补偿政策体系。而矿产资源开发造成的生态问题非常严重，给生态安全带来了极大的隐患。因此，稀有金属矿产资源开发领域生态补偿机制的建立，对推进矿业权改革意义重大。1.2建立矿产资源开发生态补偿制度体系现行的《矿产资源法》对矿山环境治理和保护缺乏有效的管理措施，在矿业权市场及管理、矿山环境治理、矿山关闭善后等诸多方面已无法满足矿业管理的实际需要。为此，国土资源部于2003年启动了《矿产资源法》的修订工作，目前形成的《矿产资源法(修改草稿)》已是第9稿。而其中，矿山环境保护等主要制度设计、矿产资源开发生态补偿的具体机制将是其必须突破的重点内容。同时，我国已正式启动《生态补偿条例》起草工作，由发改委牵头制订的《生态补偿条例》已经形成草案初稿，而其中稀有金属矿产资源开发领域的生态补偿是其必须突破的重点内容之一。因此，稀有金属矿产资源开发领域生态补偿机制的建立将可以为《矿产资源法》的修订和《生态补偿条例》的制订提供参考和决策依据。1.3我国稀土产业话语权的价值稀有金属矿产资源开发领域生态补偿机制的建立，有助于我国稀有稀土矿业可持续、健康发展，提升我国稀有稀土产业话语权和国际定价权，提高我国矿业的竞争力；有助于我国稀有稀土金属矿产资源法律法规、政策的制订和完善；有助于维护世界生态环境安全和资源安全。稀有金属矿产资源开发生态补偿对于保护与改善生态环境，促进稀有金属矿产资源的合理开发利用，促进我国经济社会可持续发展具有重要的战略意义。1.4矿产资源开发中“三废”问题根据《京都议定书》，在“共同但有区别的责任”原则下，作为发展中国家的中国从2012年开始承担强制性碳减排义务，而矿产资源开发中生态破坏和“三废”问题严重，对碳汇和碳储的影响明显，是我国实现碳减排目标的重要领域之一。因此，如何对我国矿产资源进行合理开发与综合利用，加强矿区环境保护和治理包括生态补偿机制和政策的建立和完善，有助于我国争取碳减排政治博弈的话语权，应对全球气候变化和能源紧缺，具有十分重要的意义。2稀土金属矿产资源开发的基本原则和标准2.1稀有金属矿产资源开发生态补偿机制根据国内外文献调研和实地调查分析，稀有金属矿产资源开发生态补偿应遵循以下原则。(1）破坏者负担原则。对新建和正在生产的稀有金属矿山，开采企业既是资源的开发利用者，又是生态环境的破坏者，同时也是开发利用稀有金属矿产资源的受益者，因此，对于能够明确破坏主体的矿山损害，应完全由破坏者即矿山开采企业承担主要的补偿义务，并有责任将损害的矿山环境恢复治理，对于难以落实责任主体的废弃稀有金属矿山或者稀有金属矿山企业缴纳的保证金不能足额支付治理费用时，应由政府组织治理，行业内部相应承担。(2）使用者、受益者付费，保护者得补偿原则。稀有金属资源以其独特的物理和化学性能，广泛应用于诸多高科技领域，是不可多得且不能再生的重要矿产资源。同时，稀有金属在地壳中含量非常少，分布也较为分散，提炼比较困难，从而具有特殊的稀有稀缺性和经济价值。稀有金属矿产资源与依附其上的植被、土地、森林等地表附着物共同构成了完整的生态系统，所提供的生态服务也具有特殊性。由于稀有金属矿产资源具有特殊的稀有稀缺性、经济价值和生态功能，在高技术产业和国防建设中具有重要用途，并在国家资源安全和经济健康可持续发展等方面发挥着重要作用，给人类带来了巨大的经济效益、生态效益和社会效益。因此，稀有金属矿产资源属于稀缺珍贵资源，无论是从稀有稀缺性还是它所具有的价值，都要求按照使用者付费原则，由其占用者向国家或公众利益代表提供补偿，在使用时都应该为之付费。同时，其作为一种特殊的公共产品，矿区内的个人或其他企业也应当根据受益程度的大小，分担环境产品的成本或为环境补偿付费。稀有金属矿产资源开发领域，对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励，反映保护者得补偿的要求。(3）新账和旧账分治原则。在法律法规实施日以前造成的生态环境破坏，由于难以明确责任主体，由国家承担补偿与修复的责任；对于法律法规实施日以后造成的破坏和将要对资源进行开发造成的生态破坏，由资源开采者负担补偿与修复，以明确矿山环境恢复补偿主体以及责、权、利。因此，对稀有金属矿产资源开发造成生态环境的破坏，我国应区分新旧账，由国家和矿山开采者分别承担补偿与修复的责任，从而避免新账与旧账相互混淆，责任不清的状态。(4）以生态环境修复的成本为依据确定补偿标准。补偿标准的确定是生态环境补偿机制中的一大难点，目前我国生态补偿机制存在着补偿标准过低和补偿标准不科学的问题。对稀有金属矿产资源开发生态补偿，其补偿标准未体现稀有金属矿产资源的稀缺性、稀有性和珍贵之处，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金属矿产资源的耗竭特性,决定了矿产资源耗竭补偿费的征收依据。因此，笔者认为，稀有金属矿产资源开发生态补偿的标准应以生态环境修复的成本为依据，同时体现稀有金属矿产资源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。2.2稀有金属矿产资源开发生态补偿标准(1）基于生态破坏的修复治理成本确定补偿标准。即将遭受破坏的生态环境恢复到或者超过原有生态功能的治理成本，包括土方工程费用、植被修复费用和其他治理费用。这是目前较多采用的一种方法，易于操作和执行。稀有金属矿产资源开发活动造成一定范围内的地表沉陷、植被破坏、地下水层破坏、水土流失、土地沙化、矿区生态系统破坏和物种资源流失加剧等，破坏地下水均衡、加剧水资源短缺和矿区生态环境污染，直接影响到区域水资源保护、水土保持、地质地貌景观保护、气候资源调节、生态服务功能和生物多样性，减少了社会福利。根据“谁破坏，谁恢复”的原则，需要将环境和生态破坏的修复治理成本确定为补偿标准参考。(2）基于生态环境保护者的投入和损失的机会成本确定补偿标准。即按照生态环境保护者为了保护生态环境而投入的人力、物力、财力以及为进行生态保护而损失的发展机会成本进行成本核算，并以此确定补偿的标准，这是进行稀有金属矿产资源开发生态补偿的一种现实方法。(3）基于资源种类、资源储藏条件、资源稀缺程度、市场需求与开发速度确定补偿标准。由于稀有金属矿产资源市场需求大、资源稀缺程度高、耗竭速度快，因此资源补偿的数额高。其形式主要是权利金，按照净利润的比例来收取。从国际看，有按净利润额比例计算的，也有按销售价格计算的。3资金来源和监督管理应参照国外相关法律经验，充分运用市场和社会参与机制，按照新账与旧账分治原则建立稀有金属矿产资源生态补偿资金多元化融资渠道。3.1解决废弃稀有金属矿山生态补偿资金问题对废弃的稀有金属矿山生态环境恢复治理问题，主要通过两种途径解决：对于受益者相对明确的一部分废弃稀有金属矿山，建立“谁受益，谁治理”的机制，解决部分废弃稀有金属矿山的生态补偿资金问题；对其他已经没有受益人或受益人不明确的废弃稀有金属矿山，只能由政府对其生态环境恢复治理承担主要义务。政府主要通过建立“废弃矿山恢复治理基金”，负责恢复治理废弃矿区已造成的生态环境破坏，同时吸引社会资金进入稀有金属矿产资源开发生态补偿领域。“恢复治理基金”的主要来源有四个方面，即政府财政支出、向正在生产的稀有金属矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款和其他款项。3.2金属金属矿开采许可证的缴纳由稀有金属矿开采企业对新建和正在开采的稀有金属矿山所造成的生态损害“新账”承担全部的生态环境修复义务，即由企业出资，缴纳矿山环境治理和生态恢复保证金，确保足以完成生态环境的保护与修复。保证金的缴纳在正式颁发稀有金属矿“开采许可证”之前进行。保证金的金额，根据矿山企业采矿登记的矿区面积、采矿许可证有效期、矿种储藏条件和稀缺程度、开采方式以及对生态环境的影响程度等因素，按照不低于生态破坏的修复治理成本的原则加以确定，并可根据变化情况进行调整。保证金缴纳方式可以根据采矿许可的时间和矿业企业信用（即企业是否有受到惩罚或逃避复垦任务的历史记录）分为一次性全额缴纳和分年度按一定比例缴纳两种。稀有金属矿产资源开发生态补偿资金在各级财政的监督下封闭运行，即由财政部门监督使用，除此之外，生态补偿资金使用还要接受人大、审计、税务和舆论监督，形成全方位的监督体系。4中国很少有金属矿产资源开发的生态补偿机制的一些建议4.1建立和完善我国稀有金属矿开发生态补偿的政策体系加快稀有金属矿产资源开发生态补偿的法律制度建设，以立法的形式确立完善而统一的生态环境补偿机制，将补偿受偿主体及其权利义务、补偿标准、补偿范围、补偿方式及补偿程序、补偿资金的来源及监管机制、权利救济机制尤其是公益诉讼机制、法律责任等确定下来，发挥法律的规范、引导、制约和保障作用，确保在公平、合理、高效的原则下，落实生态环境保护，促进稀有金属矿产资源产业可持续健康发展。实践中，首先应紧密结合我国稀有金属矿区环境的特点，开展生态补偿的法律制度建设。如我国稀有金属锂、铍、铌、钽矿产资源分布高度集中、单一矿床少、共伴生矿床多、综合利用价值大；而我国稀土矿主要分布在北方的内蒙古和南方五省份。稀有金属矿开发过程中，由于部分企业采矿方法简单落后，造成开采中土地和植被破坏、水土流失等生态破坏问题十分严重，对土壤和水体造成严重污染。其次，建议在当前法律规定的基础上，立足我国国情，借鉴国外的有益经验，建立健全我国的稀有金属矿产资源开发的生态补偿法律法规体系，建立健全我国稀有金属矿山环境治理与生态恢复技术和质量标准体系，建议由环境保护部门、林业部门、国土资源部门、水利部门等协调起草相关技术规程和质量控制标准。其次，在法律上建立权利金制度，补偿资源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及资源赋存条件对耗竭性的影响。再次，通过立法的形式，确保生态补偿能够纳入稀有金属矿山开发的全过程，要求开采者在矿产开发前预估和防范可能产生的潜在破坏，从源头上遏制对矿山生态环境不可逆转、不可恢复性的破坏，切实为稀有金属矿产资源的合理开发利用和生态环境的有效保护提供可靠保证。最后，制订完善稀有金属矿产共生、伴生资源管理等方面可供操作的相关法津法规与实施细则，保护共生、伴生资源，以法律的手段明确和规范稀有金属矿产资源生态补偿机制。4.2加强监管，强化生态保护与治理恢复工程管理设立“废弃稀有金属矿山生态恢复治理基金”，实行以能恢复、维护、提升矿区生态功能为目的的生态补偿费征收制度，用以修复治理废弃稀有金属矿山的生态损害“旧账”；将稀有金属矿产资源开采许可证制度与生态环境补偿及修复直接挂钩，并通过实行稀有金属矿山生态补偿和环境恢复保证金制度保证该项规定的实施，用以修复新建和正在开采的稀有金属矿山的生态损害“新账”，改变传统的矿山环境管理中管理成本高，而违法成本低的局面；加强稀有金属矿监管专门队伍建设，加大对现有稀有金属矿山企业履行生态环境补偿及修复义务的监督管理力度，改变当前行业内部监管现状，严格落实企业责任，实施生态保护与治理恢复工程；稀有金属矿采矿权人应按照矿山生态保护与治理恢复方案，根据“边开采，边治理”的原则，实施生态保护与治理恢复工程，尤其是针对含伴生放射性稀有金属矿山，还要采取相应的辐射防护和放射性污染防治措施，在矿山闭坑、停办和关闭前，矿山企业应完成生态保护与治理恢复任务；依据矿产资源开发经济上正外部性和生态环境上的负外部性利益冲突协调原则,建立非矿业城市向矿区（矿业城市）生态补偿转移支付制度；实施稀有金属矿产资源、生态环境与矿区