论我国社会保障制度的完善

论我国社会保障制度的完善

为现代市场经济条件下政府提供完整的社会保障是政府的一项重要职能。政府的社会职能必须由中央政府和地方政府共同负责和分类。当前,在我国社会保障制度设计和实际运行中,中央政府与地方政府的职责划分十分模糊,严重影响和制约了我国社会保障制度的有效运行和长远发展。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“根据经济社会事务管理责权的划分,逐步理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责”。本文从当前我国社会保障中中央政府与地方政府间职责划分模糊化现象切入,着重分析了明确划分中央政府与地方政府在社会保障领域中职责范围的必然性,进而提出了明确社会保障中中央政府与地方政府职责划分的基本思路。一、中央政府与地方政府之间的“统放不分”现象仍然存社会保障是国家或社会依据一国宪法和法律,以政府作为责任主体,通过一定的制度安排和作用机制,为本国国民在特殊情况下提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。纵观世界各国的社会保障制度,无不表现为一种政府行为,在各国社会保障制度建立、产生、发展和完善过程中,政府都“功不可没”。当前,我国的社会保障改革仍处于政策选择和制度完善之中,社会保障基本制度框架虽已形成,但对各参与主体的责任划分缺乏明确科学的界定,主要表现在政府系统内中央与地方在社会保障领域中的职责划分处于模糊状态,成为现阶段我国社会保障制度建设与完善所面临的一个重大挑战。具体表现在以下4个方面:1.在社会保障制度设计和政策制定方面,存在着“统放不分”的现象,中央政府与地方政府在社会保障制度设计和制定社会保障政策上的职责划分不甚清晰中国社会保障制度的构建和完善从总体上仍呈现出“政策主导型”的发展模式,缺乏先行立法的科学规范和有效制约。一方面,中央政府似乎一直统一管理全国的社会保障事务及社会保障制度变革,地方或行业对社会保障的改革措施和政策实施往往需要经过中央主管部门的批准;另一方面,地方并无主动改革社会保障制度的任务,但只要改革,又可以在社会保障改革方案设计及其基金管理等方面与中央政府的指示不相一致。这种中央政府与地方政府“统放不分”的现象在20世纪90年代中后期表现非常突出,至目前为止仍然部分存在。如2001年7月正式在辽宁启动的完善城镇社会保障体系的试点中,中央付出了相当大的经济代价,却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。中央政府与地方政府在社会保障制度设计和政策制定上职责划分不清,不仅损害了中央政府的权威性和改革政策的统一性,也损害了地方政府改革的积极性和主动性。2.在社会保障具体项目负责方面,中央政府与地方政府之间存在着相当的“错位”现象,尤其表现在中央政府的“缺位”和“越位”以及地方政府的“缺位”在我国社会保障制度的实际运行中,对于哪些保障项目或保障部分归中央政府主要负责,哪些保障项目或保障部分归地方政府主要负责,哪些应当由中央政府与地方政府共同负责,其分摊比例又如何确定等问题,始终没有作出明晰的说明和划分。发展全国统一的公共基础养老保险,提供完善的军人社会保障产品等都应该是由中央政府主要负责的重点社会保障产品项目,然而中央政府在这两种保障项目中的职责承担却一直没有完全到位,处于“半缺位”或“缺位”状态。相反,对于本应该由地方政府主要负责的城市最低生活保障和公共卫生保健及医疗保障等项目,中央政府却额外承担了大量的财政投入和组织投入,造成了“越位”;而地方政府则处于明显的职责“缺位”状态,如在2002年的中央财政预算中,中央政府对维持城市最低生活保障的拨款达到46亿元人民币,比2003年的23亿元翻了1番。3.在社会保障财政投入方面,中央政府与地方政府间存在着相当的不稳定性和不平衡性,无论是中央政府,还是地方政府,均没有实现社会保障事权与财权有效统一的原则要求,致使中央财政负担相对越来越重,而地方财政却处于缺位或尚未完全到位的状态中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长,但并非是一种固定机制,带有很大程度的随意性,而地方财政的投入极少,几乎处于缺位状态。在1998~2001年国家财政对养老保险的补贴中,90%以上均来自于中央财政,地方财政不足10%;在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中,政策规定的三三制(财政、企业、失业保险基金各1/3)实际上成为三七制,即中央财政的补贴占财政性补贴总额的65%,而企业与地方财政补贴只占35%;在救济方面,中央财政负担仍然超过救灾经费的70%,地方政府支出的救灾经费不足30%。总之,在我国中央与地方财政关系实行“分税制”的条件下,这显然是一种很不正常的局面。4.在社会保障管理、实施和监督机制建设方面,中央政府与地方政府间同样存在着职责划分不清的现象,缺乏相互间的积极配合及有效协作,甚至出现互相推卸责任的不良局面政府在社会保障中的职责承担是全方位的,不仅包括制度投入和财政投入,还应包括建立高效的社会保障行政管理机制、组织实施机制和科学监督机制等。国家既然设立了中央政府与地方政府,必然是出于高效、全面管理国家各项公共行政性事务的需要,要求中央政府与地方政府之间进行积极的配合和有效的协作。在我国社会保障制度的实际运行中,中央政府往往力图统一负责全国社会保障的管理、组织实施和监督等各项工作,而实践中又不可能实现“面面俱到”,而地方政府又往往想方设法逃避社会保障的一般性行政管理职责和具体组织实施工作,致使社会保障中政府职责“盲区”的出现,严重影响了社会保障制度的运行质量和实施效果。二、中央与地方政府之间由上可知,社会保障中中央政府与地方政府职责划分不清,缺乏明晰科学的界定,已经成为严重影响我国社会保障制度有效运行和可持续发展的“制度性风险”。明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责范围,实现两者的合理分工和有效协作,是进一步健全和完善我国社会保障制度的重点内容和紧迫要求。笔者试图从三个方面对其进行分析论证:1.明确划分社会保障中中央政府与地方政府的职责范围,是政府分级提供公共产品的本质要求萨缪尔逊在其论文《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的严格定义:纯粹的公共产品是指这样的物品,即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少,其有两个基本特征,一为非排他性,二为非竞争性。依据公共产品非排他性和非竞争性程度大小的不同,公共产品一般分为纯粹公共产品和准公共产品两种。在现代市场经济条件下,由于公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征,市场提供公共产品时往往会形成“低效率”或“零效率”,因此,公共产品一般只能由政府负责提供。同时,公共产品还具有层次性的基本特征,依据受益范围和效用外溢程度的不同,公共产品又可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和地方性公共产品等不同层次性的公共产品。全国性公共产品的受益范围为整个国家,其效用外溢可使全国居民从中受益;地方性公共产品受益范围则局限于某一地区,基本上只能让本地区居民受益;介于两者之间的一般称之为准全国性公共产品。不同层次性的公共产品应当由不同层级的政府负责提供,公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级间存在着一定程度上的对应性。全国性公共产品应当由中央政府负责提供,地方性公共产品应当由地方政府负责提供,准全国性公共产品则由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担,从而实现公共产品的“有效供给”。如果某公共产品的层次性与提供该公共产品的政府层级不相对应,则会由于产品提供与其受益范围的不一致性而导致公共产品的“供给不足”或“供给闲置”。一方面,如果规定由地方政府提供全国性公共产品或者准全国性公共产品,则会产生巨大的外部效用,而地方政府又不能得到合理的补偿,从而必然导致全国性公共产品和部分落后地区的公共产品的“供给不足”;另一方面,如果中央政府提供了某种地方性公共产品,同时如果某一地方政府经济相对发达,政府财政收入充裕,则地方政府一般会更多地倾向于提供大量的地方性公共产品,从而出现了地方性公共产品的“供给闲置”,严重浪费了国家有限的社会保障资源。作为政府负责提供的一项重要公共产品,社会保障产品是由众多具体保障项目组成的体系,如社会救助、社会保险、社会福利、补充保障和军人社会保障等,某些具体保障项目内部又可分为不同的保障部分,如养老保险产品项目一般由全国统一的公共基础性部分、地区差别性的职业年金和补充保险部分组成。社会保障产品中的不同构成项目和不同保障部分具有不同的层次性特征和效用外溢程度,决定了必须明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责范围,以实现不同层次性公共产品的有效供给。2.明确划分社会保障中中央政府与地方政府的职责范围,是进一步实施和完善“分税制”基本财政税收制度的根本要求同大多数实行分级财政体制的国家一样,我国在政府财政收入权利划分上实行“分税制”,所谓分税制,是在国家各级政府间明确划分事权及支出责任范围的基础上,按照财权与事权相统一的原则,结合税种特征合理划分中央与地方税收管理权限和税收收入,使各级政府财政均拥有自己相对独立的税收权力,并以此为主导,辅之以财政转移支付制度的一种财政管理体制模式。严格地讲,政府间职责和事权划分是分级财政体制的逻辑起点,依据政府间职责分工划分各级政府的事权,进而划分其支出责任,是合理划分财权的出发点,因此,科学划分不同层级政府间的事权,并合理分担相应的财政支出责任,是必然先于不同层级政府间财权和财政收入划分的。自我国于1994年初步确立了“分税制”以来,在其实际运行过程中仍存在着诸多问题,而这些问题的焦点基本上落在不同层级政府间事权及支出责任划分上的模糊不清。我国“分税制”财政体制从中央到地方都是以划分财权为主,而对政府事权范围的划分只作了粗线条的原则性规定,使得分税制方案只能在各级政府间事权划分不明晰的基础上运行,严重违背了现代分税制财政税收制度的内在要求和发展规律。社会保障是现代市场经济条件下政府的一项重要公共职能,只有通过政府的主导作用,并成为其责任主体,依靠各级政府一定的财政投入,即承担相应的财政供款责任,才能维持制度的有效运行和稳定发展。依据“分税制”的基本要求,社会保障事权也应该在中央政府与地方政府间进行科学划分和合理分担,但现实中我国对社会保障事权在中央政府与地方政府间到底如何划分和分担,始终没有给出明晰具体、操作性强的界定和安排。在中央政府与地方政府“分税制”的条件下,社会保障制度安排中双方事权划分的非确定性和模糊性,直接导致了社会保障中总体上国家财政投入的非固定化,以及中央财政投入与地方财政投入间巨大的非对称性和不平衡性,出现了中央财政独立支撑社会保障事业,地方财政过度依赖中央财政并处于“半缺位”或“缺位”的不正常状况。可见,进一步健全和完善我国“分税制”的基本财政税收制度,也决定了必须明确划分社会保障中中央政府与地方政府的职责范围,以实现制度运行中各级政府间社会保障事权与财权的有效统一。3.明确划分社会保障中中央政府与地方政府的职责范围,是实现政府提供社会保障产品的收益成本比最大化、提高社会保障资源配置效率的必然要求作为现代市场经济条件下的一个基本市场主体,政府同样有着其特定的利益要求和行为目标,需要耗费大量的经济资源,以维持整个政府机制的有效运转,为社会经济平稳运行和健康发展提供良好的宏观经济秩序;同时,政府还应承担几乎全部公共产品的生产或提供职能。因此,无论是在政府机构日常运转方面,还是涉及对公共产品的生产或提供,政府都必然面临着经济资源的投入产出问题,即政府机制在配置经济资源时也客观存在着一个效率问题,需要追求投入成本的最小化及预期收益的最大化。在社会保障制度的现实运行及其产品提供过程中,政府需要承担大量的制度投入、财政投入、组织投入和服务投入,获得一种以维护社会稳定的“社会安全网”和促进经济平稳运行的“减震器”等形式存在的社会产出。显然,同政府一般性公共管理和普通公共产品的提供一样,政府在建立和维持社会保障制度、提供社会保障产品方面也面临着追求效益最大化的目标和要求,以尽可能地实现制度运行投入成本最小化及预期收益最大化。无论是在社会保障制度设计和财政投入方面,还是在社会保障行政管理和监督体制建设方面,都必须遵循经济效益这一基本原则。一般而言,与中央政府相比,地方政府更贴近当地的企业和居民,更了解本地区居民对公共产品的需求偏好及其数量、质量和结构等信息,且获取信息的成本低;同时,由地方政府提供地方性公共产品有利于实现公共产品提供成本费用分摊与受益的直接挂钩,提高地方居民对政府公共事务的参与度,增强地方政府的社会保障责任感和对其成本收益的关注度。而中央政府在宏观信息获取、统筹调剂能力及进行宏观调控方面具有比地方政府更大的优势,因此中央政府应当主要负责提供全国性公共产品,并更多地承担一些宏观方面的责任。在我国社会保障制度运行实践中,政府往往使用简单的“包揽一切”的办法,政府系统内部中央政府与地方政府间也缺乏制度化、规范化的职责划分和分担机制,而仅仅依靠某一级政府(更多的是由中央政府)投入大量的社会资源来维持。这不仅造成了国家有限的社会保障资源的巨大浪费,还为地方政府减少或逃避社会保障责任承担创造了种种有利条件,致使出现了相当数量的社会保障责任“盲区”,使得国家社会保障制度整体运行效率极其低下。总之,社会保障中政府追求资源配置效益最大化的目标和要求,也决定了必须明确划分社会保障中中央政府与地方政府的职责范围。三、确立科学的社会保障制度设计社会保障制度的正常运行和可持续发展需要明确划分中央政府与地方政府的职责范围,从而不断提高社会保障制度运行的实际效果,充分实现制度实施的预期目标。基于上述分析,可以预见明确划分我国社会保障中中央政府与地方政府职责范围过程可遵循以下基本思路:其一,按照统一立法和分工负责相结合的原则,明确划分中央政府与地方政府在社会保障制度设计和政策制定过程中的职责范围。鉴于不同层级政府职责划分在社会保障制度的建立、完善及运行中的重要作用,加之规范的对象又为政府,必须尽快确立“法律主导型”的建制原则,以国家统一立法的形式对社会保障中中央政府与地方政府的职责范围进行明确界定,克服当前“政策主导型”建制过程中各级政府在制度设计及政策制定中的前后多变性和上下矛盾性。具体说来,中央政府负责社会保障基本原则、制度框架、责任与管理主体和运行规则等制度设计职能,着力推动上述方面的社会保障全国统一立法,并以此为依据制定全国性的社会保障行政法规及相应政策条例;地方政府则应在全国性社会保障法律法规的指导下,制订适应本地区实际状况的地方性社会保障法规政策和实施细则,主要内容放在规范社会保障日常行政管理、社会保障基金统一征缴及发放和实现社会保障基金的保值增值等具体实施办法选择上。其二,按照政府分级提供不同层次性公共产品的原则,明确划分中央政府与地方政府主要负责的社会保障项目。我国社会保障制度改革的目标不是仅仅建立和完善某一种社会保障产品项目,而是以社会救助为基础,以社会保险为重点,以社会福利为长远发展目标的社会保障产品项目体系,具体保障项目中又可分为全国统一的公共基础性部分和地区差别性部分,不同产品保障项目和具体保障项目中不同部分具有不同的层次性和效用外溢程度。(1)对于其中更多地具有全国性公共产品特征的保障项目或部分,如全国统一的公共基本养老保险、军人社会保障、重大疫情和自然灾害的社会救助等项目和部分,应由中央政府主要负责,并承担其中主要的财政责任和组织实施工作。(2)而像城市居民最低生活保障、差别性职业年金和社会福利等保障项目或部分,具有较强的地方性公共产品特征,受益范围也一般局限于本地区居民,应由地方政府主要负责,并承担相应的财政投入和组织实施工作。(3)对于某些保障项目,如失业保险和基本医疗保险等项目,既具有较强的地方性公共产品特征,又具备相当程度的效用外溢性,可以将其划归为准全国性公共产品,中央政府与地方政府应当共同负责上述保障项目,并按其效用外溢程度大小合理分摊其职责。其三,按照财权与事权相统一的原则,建立社会保障中中央政府与地方政府间财政投入的责任分担机制。既然我国已经实行了“分税制”的基