我国城市化与行政区划调整

我国城市化与行政区划调整

1城市行政区调整行政制度是国家行政制度的重要组成部分。行政区划调整是对行政区划有关方面作出调整、变更,如调整行政区政府驻地、调整行政区边界、建立或撤销行政区、改变行政区的层级管理关系等等。改革开放以来,我国行政区划调整经历了“市带县”、“撤县设市”、“撤县(市)设区”等几个大的阶段,每一个阶段,都会有较多数量的行政区划调整,并对社会经济发展有着重要影响。国内外学者对于行政区划调整都有不少研究。国外学者对行政区划调整的研究主要见于大都市区规划、大都市区管治、城市郊区化、边缘城市等方面的文献著作当中。在“地方自治”的传统政治文化背景下,欧美等国大都市区内部巨大数量的地方政府之间依然存在着较为严重的行政区划或行政分割问题,制约着大都市区的整体发展(陶希东、黄王丽,2005)。西方国家解决郊区化、区域协调发展问题,也偶尔会运用行政区划调整手段,如市县合并,但市县合并是以城郊双方自愿和公民投票表决为基础的,由于各方利益存在差异以及合并的短期效益,市县合并议案的通过率和流行程度已大大降低。因此,对于城市区域的协调发展,主要运用的是“成立大都市区政府、跨区域的管理机构、规划委员会、协调组织”等政策手段,并经历了从“区域主义”到“新区域主义”、“传统公共管理”到“新公共管理”模式的转变。近年来我国台湾地区也提出了行政区划调整(称之为“行政区域重划”),包括县市合并等。国内学者近年来对城市行政区,尤其是城市密集地区的行政区划调整有较多研究。其中,以刘君德(2002)、魏清泉(1997、1998)为代表的学者在这方面做出了重要贡献。如刘君德(2003)分析了我国城市化推进过程中行政区划制度的矛盾,提出了新时期城市行政区改革的原则和改革的一系列重要观点:取消市管市、试行县辖市等。魏清泉主要对广东、珠江三角洲的行政区划调整作了大量研究,并主持编制了“广东省行政区划调整规划”和“广州市行政区划调整方案”的论证工作。汪宇明等(2000)认为解决上海政区空间矛盾有两种思路:一是内部改革,发挥现有政区空间的潜力;二是以上海为中心,建立长江三角洲地区联合政府。李军鹏(2001)则介绍了新制度经济学的政区竞争理论。张京祥等(2002a,2002b)认为行政区划调整并不能根本性地解决问题,而是需要运用城市区域管治手段。黄王丽(2003)研究了国外都市区的治理模式,涉及到了世界上的主要国家。刘永好(2003)、王建华(2003)、周婕(2004)对行政区划调整与城市化的关系、行政区划调整与城市空间扩展、行政区划调整与城市规划的编制等进行了研究。谢涤湘等对“撤县(市)设区”的原因、后果进行了研究。魏立华、阎小培(2004)研究了快速城市化过程中,行政区划与城市规划的相互影响。罗震东(2005)对当前我国两种主要行政区划模式——撤县(市)设区和强县扩权进行了比较研究,并指出了其演化机制。李开宇等(2007)对“撤市设区”的绩效进行了研究。检视诸多文献、纵观20多年来我国的行政区划调整的演变历史,我们可以清楚地发现,我国的行政区划调整与快速的城市化有着非常紧密的关系,行政区划调整主要是围绕着城市发展、城市化而展开的,核心环节是城市与区域的协调发展、整合。有鉴于此,本文以快速城市化为着眼点,研究分析我国近20多年来行政区划调整的背景、所产生的效应以及调整中应注意的问题。2在快速城市化背景下调整行政区划是合适2.1改革开放以来，中国快速城市化2.1.1城市化水平的增加将推动城市区划的发展1989年我国《城市规划法》制定了“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”的城市发展方针。但这一战略方针并没有得到充分实施。虽然在1980年代中后期,农村工业化、乡镇企业发展很快,并带动了小城镇的高速发展。但是,大中城市凭借其更为明显的集聚经济效益、更为完善的基础设施和更为强大的政治影响力,发展更为迅速。大中小城市的快速发展,促进了我国城市化水平的迅速提高。我国城市化水平1978年为17.90%,1993年为28.0%,2000年为36.22%,2004年为41.80%,20多年来年均城市化水平增加将近1个百分点,而1993年后,年均城市化水平的增加超过1个百分点。总的来说,改革开放以来我国大城市的发展速度要快于中小城镇。而到了世纪之交,这一趋势则更为明显。大城市已成为我国参与全球化竞争的支柱,上海、北京、广州、深圳等城市则更显现出日益加深的国际化趋势,可以直接与纽约、伦敦等世界城市进行对接和对话,在全球城市体系中扮演着越来越重要的角色。我国大城市的快速发展,使得城市的人口规模、经济规模、占地规模有了进一步提高。目前,我国人口超过百万的城市已达到30多个,上海、北京、广州、深圳等城市人口都已超过了千万,城市经济实力不断增强,城市空间扩展迅速。在这种情况下,一个个大都市区正在涌现。快速发展的城市经济和快速增加的城市规模,毫无疑问,冲击了现有的行政区划框架,也带来了城市与区域的协调发展问题、整合问题,从而迫使城市对现有的行政区划进行调整。比如,2005年广州对行政区划的调整就是一个典型例子。当年,广州将荔湾区和芳村区合并,将越秀区和东山区合并,将南沙开发区设为南沙区,将广州经济技术开发区设为萝岗区。广州这次行政区划调整的主要目的就是为了扩大城市规模,随着广州向东、向南的发展,萝岗区所在的广州经济技术开发区和南沙区所在的南沙开发区发展迅速,人口规模、经济规模和城市建设都发展很快,成为了两个完全意义上的城区。因此,原有的开发区管理体制已经不能适应其社会经济发展的需要。在这种情况下,行政区划的调整就成为必然(谢涤湘,2007)。2.1.2城市化的发展,促使城市成为城市人改革开放以后,我国社会经济政治生活重回正轨,并以持续30年的快速经济发展,在全球化背景下,世人眩目于“中国奇迹”(秦晖,2008)。在这一段时间里,社会经济的高速转型和发展是全方位的。但其中,城市的快速发展和城市化水平的迅速提高是影响最大的一个。推动我国城市快速发展的原因是高速的工业化和人口迁移政策的开放。越来越多的农村人口进入到城市里就业、居住,越来越多的农村青年通过大学毕业、就业的方式从农村人转变成为城市人。由于城市化水平的提高,城市成为我国经济发展的支柱,成为我国参与全球竞争的载体。城市的竞争,带动了区域的竞争,推动了整个国家的进步。在我国部分发达地区,城市数量增加很快,规模扩张很快,大、中、小城市共同发展,城市密集,连绵成片,类似于西方发达国家的大都市区”、“城市群”、“城市地区”在我国许多地区已经出现,尤其是沿海地带呈现出高密集、网络化、连绵化的特大城市地区特征(吴良镛,2003)。毫无疑问,经过30年的快速发展,我国正从一个传统、落后的农村国家转变发展成为一个现代、繁荣的工业国家、城市国家。工业已经成为全国最重要的产业,城市已经成为社会经济的中心和人口集聚的中心。城市文化则成为主导国家文化精神的强势文化。国际上曾有观察家预言:21世纪世界最大的一个奇迹,将是中国的城市化。城市的快速发展,激发了城市的竞争。城市之间日益激烈的竞争,一方面促使城市不断地追求做大做强,另一方面也加剧了城市之间的矛盾和冲突。为了规避城市快速发展带来的各种问题,层出不穷地涌现了各种政策法规手段。行政区划调整即是其中的一种。2.1.3改革开放之后我国城市区划的变化行政区划是一个国家的基本制度,与国家和地方的自然、文化、历史、经济、政治发展有着十分密切的关系。我国现在的行政区划格局,是在长期的历史过程中形成的。总的来说,改革开放以前,我国社会经济的发展步伐是比较稳定的,尽管其间也有停滞和快速发展时期。但是,改革开放以后,我国进入了史无前例的快速发展阶段,社会经济发展速度相当迅速,不仅如此,同时,我国还进入了一个重大的转型时期,即从传统的农业社会成长为现代的工业社会、城市社会。因此,整个社会的精神结构、空间结构都发生了变化。在这种情况下,我国传统的行政区划体制就面临着挑战和压力。为此,改革开放后,我国曾先后进行了多次行政区划调整,比如,1980年代早期的“市带县”,1980年代后期和1990年代初的“县改市”、“镇改市”,1990年代中后期的“撤县(市)”设区、撤乡并镇、城区合并等等。这些行政区划调整的目的主要是为了适应国家法规政策的变化和社会经济的发展,这些行政区划调整的中心是城市的行政区划调整,针对农村的行政区划调整很少。针对农村的行政区划调整主要集中在行政区边界线的调整等方面。近年来,我国发生了较多“撤县(市)设区”行政区划调整,一个很重要的原因是城市政府面临国家行政区划体制改革的压力。因为有传言认为,我国将取消地级市这一层级,而实行省直管县。而近年来,有关省份也开始了强县扩权、省直管县的改革(罗震东,2005)。这对于许多大城市来说,是很不愿意看到的。因为一方面拥有其属县(县级市),有利于提高其政治影响。作为一个地方领导人来说,管辖的范围越大,无疑越有利于提高其政治影响力;其二是拥有属县,有利于为中心城市提供更大的发展空间、提供更多的资源、有利于城市的扩张等等。因此,在“省直管经济强县”的改革实验开始后,中心城市面临很大压力,不得不期望通过行政区划调整,将大的中心城市周边地区的县(市)调整成为市辖区,从代管转变成为直管。总的来说,改革开放以后我国城市行政区划的调整,对于地方来说,既有政绩方面的原因,也有客观因素的原因。而归根结底,主要还是快速的社会经济发展推动的结果。经济体制的迅速转变、行政管理体制的改革以及快速的工业化和城市化影响下的地域经济结构的变化,使得原有的空间经济不断发生变化,从而要求对行政区划进行调整。2.2促进城市城市化的发展,提高城市竞争力行政区划是国家政治制度不可或缺的重要组成部分,它奠定了一个国家、一个地区的空间框架和层级管理体系。一般来说,行政区划是相对稳定的,在我国,有些行政单位,比如县,历经上千年,行政区划仍保持相对稳定。但是,改革开放以来我国行政区划调整非常频繁,相当多的城市进行了行政区划调整,调整幅度之大,是前所未有的。由于行政区划调整关系到广大市民、厂商企业、城市政府、党政干部的切身利益,因此,其一旦发生往往成为牵一发而动全身、社会各界高度关注的大事。改革开放以后,我国的行政区划调整经过了两次高峰期:一是县改市。主要发生在1990年代初、中期。即是将县改为市(一般为县级)。“县改市”的目的,一方面是为了展现城市的实力,加快农村城市化步伐;另一方面是为了获得更多的经济自主权,营造更好的投资环境。二是撤县(市)设区。主要发生在1990年代后期和2000年代。即是将市所属的县或县级市改设为市所辖的区。“撤县(市)设区”的主要目的是为了充分发挥中心城市的作用。为此,就要扩大中心城市的规模、为中心城市的发展提供更丰富的资源,如土地、港口,避免周边地区与中心城市的矛盾、冲突等等。从我国行政区划调整的两次高峰期来看,行政区划调整与我国城市化的过程是相契合的。行政区划调整的频率与我国城市化水平的提高相同步、与我国的经济增长相同步。城市化速度越快、经济增长速度越快,行政区划调整现象发生得也越多。1990年代初,随着邓小平同志的“南巡”拉开了我国建设社会主义市场经济的大幕,我国投资热度明显上升,经济高速增长,“县改市”的高潮主要集中在这一时期。而到2000年后,我国经济持续快速增长,城市化水平提高很快,因而促进了“撤县(市)”行政区划调整。改革开放以后,我国的行政区划调整主要是为了适应城市快速发展的需要。在1980年代中后期和1990年代初期,我国乡镇企业发展迅速,农村工业化成为工业化的主体,中小城镇发展迅速,再加上,我国一贯以来实施的“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”的城市化指导方针,因此,积极扶持中小城市的发展就成为政府的重要政策。在这种情况下,县改市很快就成为一种趋势,席卷全国。而到了1990年代中后期,随着我国加入世界贸易组织,对外开放程度、经济全球化日渐加深。在全球经济竞争中,大城市的比较优势显露无疑,大城市对人才、资本、技术、企业的吸引力也就更强,从而使得大城市发展更快,并且大城市与其周边的中小城镇紧密联系,形成了规模更为庞大的大都市区或城市密集地区,成为我国经济发展最活跃、基础设施最完善的地区。但是,由于较多城市集聚在一起,彼此争资源、争人才,容易导致恶性竞争,各自的优势往往不能互补。在缺乏制度保证和合作发展意识的背景下,在行政主导的社会环境中,我国大城市就采取了“撤县(市)设区”行政区划调整的方法缓解城市之间协调发展的问题(谢涤湘等,2004)。2.3从城市发展重心转移到城市改革开放以来,我国的行政区划调整是在快速的城市化背景下展开的,其目的也是为了促进城市的快速发展。“县改市”是为了促进中小城市的发展,“撤县(市)设区”是为了促进大城市的发展。而近年来我国行政区划调整模式的转变,也标志着我国城市的发展重心从中小城市转移到大城市。回顾我国改革开放以来城市的行政区划调整,其成绩与问题都非常突出:2.3.1区域城市发展迅速,城市功能逐步提升(1)由于社会经济的快速发展以及“县改市”等行政区划的调整,我国城市化水平有了很大提高,城市数量有了较大幅度的增加。从1978年至2004年,我国城镇化水平由17.9%提高到41.8%,年均增长速度是改革开放前30年城镇化年均增长速度的3倍多;城镇人口从1.7亿人增加到5.4亿人;全国城市总数由193个增加到661个。同时,城市基础设施和社会文化设施的建设力度加大,整体功能逐步提升,人居环境明显改善,城市面貌发生了很大变化。(2)行政区划调整推动了我国产业结构的转变。改革开放以来,随着经济的快速发展,我国逐步由农业大国向工业国家演变。行政区划调整加快了我国城市的发展。由于城市是工业和第三产业的主要载体,因此,行政区划的调整也推动了我国工业、第三产业的发展。(3)行政区划调整推动了我国特大城市、大城市的发展。我国“撤县(市)设区”的主要目的是为大城市的发展提供更大的空间,协调大城市与其周边地区的矛盾。因此,“撤县(市)设区”行政区划调整在一定程度上推动了我国特大城市、大城市的发展。如广州通过将番禺、花都等县级市改设为区,使得广州拥有了更为广阔的空间和更为丰富的资源,使得广州社会经济发展,稳固了自己国内第三大城市的地位(谢涤湘等,2004)。2.3.2区划调整影响城市整体发展的积极性和自主性(1)“跟风”现象比较明显。改革开放以后,我国的历次行政区划调整都存在着很明显的“跟风”现象。一些地方不是根据切实的需要进行行政区划调整,而是“人云亦云”。比如,近年来的“撤县(市)设区”行政区划调整就明显存在这一现象。“撤县(市)设区”的主要目的是为了缓解中心城市与周边小城镇的矛盾、扩大中心城市的发展空间。但是,我国部分城市,规模不是很大、区域城市化程度不高、中心城市的快速发展与周边小城镇之间并不存在着较激烈的冲突。但是,也同样“跟风”进行“撤县(市)设区”行政区划调整。这种盲目的行政区划调整会带来各种问题和矛盾。比如城市化水平人为地拔高,不利于城乡发展和管理(谢涤湘等,2004)。(2)行政区划调整影响了部分地区经济发展的积极性和自主性。近年来我国的行政区划调整是以中心城市(地级市)为重点。将中心城市周边的县(县级市)改设为市辖区,固然有利于中心城市及其周边地区的统一发展,却往往影响了周边小城镇经济发展的自主性,“侵占”了其资源,进而影响到了其发展的积极性。(3)行政区划调整操作过程问题较多。行政区划调整关涉到广大市民、企事业单位和公务员队伍,本应是一件公众参与度很高的事情。但是,在我国相当部分地区,行政区划调整却是“高度机密”行为,透明度很低、公众参与程度很低。究其原因,是因为“怕影响社会稳定”。行政区划调整不公开、不透明、公众参与程度低,不利于广泛征询社会大众的意见、不利于提高方案的科学性、不利于保证公众的知情权等等,从而带来一系列问题,并影响到政府的形象和威信。(4)行政区划调整带来了虚假城市化。长期以来,困扰着我国有关政府部门和学术界的一个重要问题是:如何准确地统计我国的城市化水平。周一星(2006)认为,我国市镇设置标准多变。1984年以来“撤乡设镇”、“撤县改市”、“县级市改地级市”、“地区改县级市”、“县和县级市改区”等一浪又一浪的“改革热潮”,都是朝着扩大城市行政地域范围的方向发展。中国的城市行政地域已经“大而无当”,远远偏离城市的实体地域。不用说县级市,就是设区市的“区”也包括了大面积的乡村,连“街道办事处”和“居民委员会”都可能有大量水分。因而造成了严重的虚假城市化问题。(5)通过行政区划的调整,相当部分地区扩大了市区范围,从而为政府征用土地大开方便之门,导致了城市的蔓延扩张,造成了土地资源的严重浪费。同时,由于城市的框架拉得过于松散,公共交通设施建设又没有跟上,越来越多的人必须依赖私人小汽车出行,从而导致私人小汽车的增加,加重了环境污染。例如,1978年,广州市建成区面积54.6km2,1993年达到206.63km2,2000年番禺、花都撤市改区后达到526.42km2,2003年进而发展到608km2,加上增城、从化两个代管县级市则达到705km2。人口密度和建筑密度的总体趋势都呈现出由中心区的高密度向外围地区的中、低密度圈层式蔓延的趋势特征(苏建忠等,2005)。3更有效地改善我国的区划调整行政区划调整涉及面广、影响深远,是一项重要而敏感的政治决策。随着我国城市化水平的持续提高,城市的数量会越来越多,城市的规模会越来越大,以大城市为中心的城市密集区(大都市区)将会成为我国主要的城市分布形态,因此,相邻城市之间、城市与乡村之间的矛盾会变得越来越多,城市之间的竞争也会更趋激烈,城市之间的协调发展问题会变得越来越突出,