环京津贫困带问题的成因及对策

环京津贫困带问题的成因及对策

改革开放以来，“京津”周围没有享受“大树底下交通条件”的区位优势，而受到“大树下无长草”效应的限制。它深受经济和生态的双重贫困之中。在某种程度上，它将影响北京和天津的水安全、生态环境、社会稳定和国际形象。研究发现,京津及其周边地带生态环境共生一体与经济社会发展天壤之别的问题,根植于有力扶持、合理补偿等相关机制的缺位。当前的紧要任务就是,针对京津与环京津贫困带所处的不同发展阶段、不同行政区域、不同行政地位以及在生态建设的责权利关系链中所处的不同环节,建立多层次、全方位、立体式、特色化的扶持补偿机制,以增强环京津贫困带的自主发展能力,并确保京津生态建设的可持续发展。一、区域范围的界定与其它贫困区域不同的是,环京津地区的贫困落后不仅在于自然地理条件恶劣和物质资源匮乏,而且在很大程度上是历史、政策等人为因素制约和扶持补偿机制缺位的结果。应历史地、全面地看待环京津地区的贫困,在扶持补偿力度测算和机制设计中,充分考虑陈欠的事实、数量及其背后的政策因素、制度根源以及该区位的特殊性。因此,对环京津贫困带的扶持补偿机制应界定为广义的,兼具补偿、扶持双重作用的。扶持补偿主体包括北京市、天津市和国家。扶持补偿客体包括造林、水源等有形资源和诸如京津的安定、国内国际形象等无形资源;补偿区域包括京津的水源、沙源地区、生态建设区以及周边其他贫困县区;补偿力度兼顾环京津地区今天的付出及以往损失和今后贡献;补偿途径包括物质补偿和制度补偿。其中物质补偿是基础,制度补偿是保障,是激活和增强京津周边县区自身造血机能的必需。二、周边地区的贡献多年以来,为保护首都水源出台了许多限制性政策、措施,大规模压缩环京津区域效益可观的工业项目,打断了该区域工业化发展和资本积累的进程。同时,为改善京津生态环境实施的造林绿化、封山育林、退耕还林还草等生态工程建设,又使该区域的农牧业蒙受巨大损失,加剧了农牧民的贫困。可以说,京津的日新月异、似锦繁华在一定程度上源于周边地区自建国以来的种种牺牲与贡献。不论是按照市场经济规则,还是践行党的科学发展观,都应对这些贡献与牺牲予以补偿。(一)加大资金投入,保证水源供给建议:转变单纯靠行政命令调配资源的方式,按照“谁受益,谁付费”的市场规则,确立“水源调入地的最终消费者——水源调入地——水源调出地——水源调出地的利益受损者”的水源连环补偿机制,对点源治理、水源养护、调拨等工程给予足够的投入和补偿,以期实现水资源供需的帕累托最优。第一,在工业点源治理和节水改造等项目建设中,适当提高国家投资力度,并将一定比例的地方政府和企业自筹资金改为财政贴息贷款。当前,张承两市共同面临着防污治污和节水工程建设的资金缺口巨大、筹资任务过重问题。据悉,仅完成国函53号文件安排的35项工业点源治理项目规划内11400万立方米节水改造任务,张家口市就需自筹64160万元,占总投资的50.88%。另有虽未列入规划但可节水585万立方米/年的多个项目,需投资36513万元。1如此重负对于下辖11个贫困县区的张家口市来说是难以承受的。因此,建议将张承地区水源治理、生态建设等外溢性很强且与京津息息相关的工程项目与扶贫开发工作统筹考虑,提高国家投资比例,并将一定比例的地方政府和企业自筹资金改为财政贴息贷款,以确保重大项目及早开工投产和京津用水安全。第二,由国家和京津冀等相关省市共同负责因工业点源治理而关停企业的失业职工的最低生活保障问题。据了解,仅关停宣化造纸厂,就使张家口市在每年损失利税5000多万元的同时,还必须每年支付600多万元以保障该厂3500多名失业职工的基本生活。第三,合理测算、明确规定调集水源的补偿标准。密云水库从1960年到2000年共向北京市供水330亿M3,其中承德市提供194.75亿M3。1983年至2005年,天津市引潘家口、大黑汀水库水量123亿M3,其中承德市提供的水量占82%。这些基本都是无偿供给,偶有补偿也存在标准极低、资金迟迟不到位等问题。依据在该地区每方水在工农业生产中可能产生的经济效益估算,补偿标准应不低于0.4元/M3。不能把为了生存和发展所必需的水源调集任务变成盈利性项目。第四,足额补偿地方政府完成水源输出任务的实际损失和支出。据调查,2004年,张家口市及其6县为完成输水任务,有2900亩农作物被淹,管理开支和工程开支达700多万元。1这类支出显然应由国家和北京市支付或补偿。第五,对防洪工程建设的资金支持和行洪滞洪的损失补偿。为保京津,河北省滹沱河、永定河等主要堤防建设中北堤一般高于南堤1.5～2.5米,缓洪调节区也多在河北省。据统计,仅“96.8”洪水河北省行洪滞洪即损失了300多亿元。由于资金不足,当前河北省的防洪保安工作仍有许多薄弱环节、安全隐患。第六,支持张承地区的城市节水改造。主要是供水管网的修护、节水器具的生产和推广、地下水监测设施购置、中水利用工程建设等。第七,支持张承地区的农业节水改造。据统计,张家口市节水灌溉面积156万亩,承德市104万亩,仅占两市耕地面积的15.0%和25.5%。由于资金约束,张承地区的节水灌溉设施还有很大推广空间,现有的节水灌溉工程标准也很低。第八,统筹解决库区建设资金问题。虽然自1981年以来,国家出台了系列政策措施,着力改善库区状况,缓解移民问题。但,水库移民的生产生活总体仍比较困难,库区建设急待加强。今后应在基本口粮田及配套水利设施建设,交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设,就业技能培训和职业教育,生态建设及生产项目开发等方面给予大力支持。第九,涵养水源补偿费。依据张家口、承德三大水库集水区内每平方米发展农林业可能产生的经济效益估算,补偿标准应为10000元/公里2。(二)部门间财政“适当”救助不够,地方财政也不稳定生态建设是一项公益事业,应当以公共财政来支付成本。具体到京津与周边地区这种生态一体化区域,则应考虑由国家、河北省、北京市或天津市分担投资。但是,我国对林业生态建设一直实行的是低于建设成本的财政“补助”政策,不足部分则要求地方财政和群众自筹。这种“少数人投入,全社会受益;贫困地区负担,富裕地区受益”的不合理局面,既不利于地方的经济社会发展,也不利于生态建设。张承地区是风沙侵袭京津的必经之路和沙源地,其生态建设情况直接关系着京津的大气环境质量乃至饮用水安全,因此,可优先考虑在该区域试行扶持补偿制度。研制和推广生态养生态的种苗尽管《退耕还林条例》规定“可采取林果间作、林竹间作……等多种合理模式还林”。但由于张承两市气候条件恶劣,立地条件差,适生树种很少,更难推广兼具生态效益与经济效益的间作还林模式。因此,建议加大科研投入,支持林业科研部门研制适宜张承地区气候、土壤的种苗。只有进行种苗改良,实现生态效益和经济效益的结合,才能形成“投入——效益——扩大再投入”的以生态养生态的循环投入机制。这种机制的形成不仅可有效保障退耕农户利益,引导社会资金跟进,缓解政府财政压力,而且有助于稳固生态建设成果。经费投入不足,造成财政严重不足环京津地区造林难度大,成活率低,补植补造和管护任务繁重,因此,相关投入也需适当增加。据调查,张承两市在生态建设方面共同面临的问题就是补植补造、抚育管护、病虫害防治和工程管理等经费的严重不足。资金不足影响该地区“科学选择树种”原则的落实,只能选择幼小树苗、劣质树种,生态效益难以保证,更难形成经济效益。因此,建议将京津周边区域的生态建设项目及早纳入国家整体治理规划,并实行“科学预算、据实结算”的投资体制,或增加专项资金投入,并确保经费及时、足额到位。土地征收补偿少2007年9月出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》规定:黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元,另有20元生活补助费。如此微薄的补助费充其量只是对农民失去基本生存条件——土地(准确说,是农民对土地的自主使用权)的一点补偿,而远不及农牧民一年养护两亩林木(一亩退耕地和匹配的一亩荒山)或到城镇务工一个月的劳务费,更不足以资助农民开辟新的生存渠道。而农业税减免、种粮补贴等惠农政策和粮价上涨等因素又使土地价值和农业效益有增高的趋势。在这种政策和市场环境下,如果不能提高补助标准,则势必影响农牧民建设和保护生态的积极性。三、限制政府行政地位的提升区域间的扶持与补偿,不能等、靠受益区的自觉、主动,更不能依赖市场机制的自发调节,而应由上级政府出台具有量化指标和硬性约束的政策文件。这一点对于京津与周边县市这样行政地位悬殊的区域尤为重要。针对该区域的特点,可考虑从以下方面予以政策扶持补偿。(一)建立分配模式主要包括水权分配制度、水权交易制度、水权监督和管理制度等内容。对不同的用水需求采用不同的水权分配模式:即生态用水采取预留模式;基本需求用水采用人口分配模式;多样化需求用水采用混合分配模式;机动用水采用市场分配模式。对于水权分配过程中出现的利益冲突和缺陷,可以采用政府调控、区域协商和水权转让机制等方式进行协调和弥补。(二)适当减轻养老保险《国务院关于完善退耕还林政策的通知》只能推迟退耕农民的生活、生产问题以及生态成果巩固等问题的出现,而不能从根本上解决,一旦补助期限结束这些问题又会随之而来。为此,建议统筹考虑生态建设区的农牧民生计与生态建设、产业开发这三大问题,将有劳动能力的退耕农民纳入林业管护工人的编制,或通过技能培训予以较稳定的分流就业,使其由领取补助改为领取工资。享受此待遇后,人均年收入仍达不到最低标准的家庭,可优先获得最低生活保障补助。这既是解决“三农”问题的大趋势,也是确保生态建设成果的必然选择。(三)降低或取消环京津的财政与交通资金的匹配方案资金配套问题在环京津贫困带表现尤为突出。一方面,水源保护和生态建设等政治任务严格限制了该地区的工农业发展,致使各县区缺税少财,即使行政运转经费也依赖于上级财政转移支付,根本无力提供配套资金,由此,一些扶贫政策便形同虚设;另一方面,在工农业节水工程、移民工程、点源治理和风沙源治理等众多生态工程建设以及基础设施建设中,环京津贫困带却还面临着资金配套压力过重问题。显然,资金配套政策有悖于“财权与事权相统一”原则,严重制约了环京津区域的发展,背离了我国扶贫开发的初衷。为此,建议降低或取消对环京津贫困地区的资金配套要求,兼顾工程建设需要和地方经济的承受能力。由此产生的资金缺口,可考虑以下筹资方案:第一,三级财政出资。即由中央、省、市三级财政以转移支付的形式投入,而县乡村配套资金的多少和有无,应依据当地的生活水平和财政收入状况来确定,不能一刀切。由于三级政府都有保障贫困地区居民达到最低生活保障线的责任,所以,其出资比例可按全国、省、市的最低生活保障线的比例来定。鉴于张承两市贫困县集中、财力紧张等特殊情况,市财政无力承担的部分,应由中央和省财政通过贴息贷款或直接代为承担的方式帮助解决。第二,财政与交通两类资金形成合力。建议财政部从车购税中划出一部分设立扶贫路专项建设基金,与国家、省、市三级交通部门的专项资金匹配,合力改善环京津贫困县乡的路况,帮助贫困县及早从“硬件”建设方面先富足起来。县财政和交通局则负责筹集劳务工资和建成后的维护、修缮资金。第三,运用市场机制,以有偿转让等方式,引导民营企业资金参与基础设施建设和生态建设。具体思路是“建设—转让—再建设”,靓女好嫁,因此应先从经济效益较好的工程项目入手。在这方面,浙江、江苏、上海等省市都有先例,如318国道吴江段、湖州至海盐一级公路等黄金路段90%以上的权益掌握在民营企业手中。2(四)投资和投资压力,是环京津地区的单一主体显然,在生态工程建设及环京津地区所做种种贡献和牺牲中,京津客观上都是受益者,按照“谁受益,谁投资”的原则,京津理应承担相应的投资责任。但多年来,由于制度缺失,无章可循,责任不明确,在工程建设以及由此而衍生的失业人员社会保障、农村剩余劳动力技能培训和转移就业等经济社会问题中,京津方面多以旁观者自居,缺乏投资建设的积极性和责任感。而与此形成鲜明对比的是,环京津地区政治责任重大,筹资任务繁重,就业压力骤增。为此,建议以制度形式明确京津与周边地区之间在生态项目建设及由此衍生的社会问题解决中的连带责任和投资比例,保证“共享者”必须“共建”,以此分担国家和周边县市的建设责任和投资压力。(五)进行政策扶持“环京津”这一特定区位决定了其产业定位与京津很接近,这意味着京津的产业结构调整和企业外迁很难惠及其周边县域。而在市场配置资源的机制下,这些区域更不可能与京津争锋。其结果是环京津地区缺乏产业支撑、财政入不敷出、城镇居民失业、农村富余劳动力无处转移,承受着经济与社会、政府与居民、城镇与农村等多重贫困的重压。因此,建议将京津两市的城市定位、产业结构调整与周边贫困县的后续支柱产业培育、经济社会发展有机结合,在环京津贫困带实行扶持性产业政策和区域政策。具体来说,应给予以下政策扶持:第一,项目优先。各种直接用省级以上财政投资或用各类政策性贷款、国际金融组织低息贷款、外国政府贷款的生态型项目,应有一定比例安排在环京津贫困带。省级以上政府也要优先在该区域安排一些骨干性技术项目,并在项目审批权、地方配套资金比例等方面给予优惠政策。这些项目可建设在几个县区交界地带的工业园区,由市派出机构管理,相关县区提供配套设施并共同受益。第二,税收减免。免收该区域内农牧业税,降低与农牧业产品相关的增值税税率,对生态型产业在一定年限内减征或免征企业所得税,对进口自用先进技术、设备免征关税和进口环节增值税。第三,金融支撑。对该区域传统产业的生态改造、生态产业发展、生态型技术开发和设备购置等,通过提高政策性金融机构、海外援助机构的贷款比例,提高该区域的资产负债比例,延长还款期限,甚至可考虑直接由商业银行总行发放贷款等各种途径、方式,尽可能满足该区域经济社会发展和生态环境治理的资金需求。第四,土地政策优惠。生态型企业可免交土地出让金,市政基础设施建设费用减半征收。第五,消费政策引导。对消费生态型产品、设备的单位、个人予以消费补帖,借以引导消费,为生态型产业拓展市场。(六)改善环京津贫困带人力资源结构人力结构不合理是京津周边地区生态