我国存款保险制度的现状与问题

我国存款保险制度的现状与问题

金融脆弱性理论一直是金融理论研究的重要课题。早在20世纪初期,美国学者凡勃伦(Ueblan)就提出了银行脆弱性理论。西蒙斯(Simons)从信贷机制本质上具有扩张冲动的角度,认为银行系统在经济扩张时有扩大信贷的冲动,过度的信贷导致了过度的投机行为,当经济出现泡沫破裂时,公众会对银行系统产生怀疑,引发挤兑危机。米什金(HymanMinsky)则基于经济学者马歇尔、魏克赛尔、费雪等人的观点,提出了金融脆弱性的概念,并阐述了货币信贷体系不稳定的思想,认为金融体系的不稳定及其危机爆发是经济运行中的现实问题。斯蒂格里茨和魏斯(Stiglitz&Weiss)认为信息不对称会使得金融结构越来越脆弱,风险的累积使得金融机构的资产负债状况恶化,导致信贷收缩、货币供应减少,并伴随着更多的道德风险和逆向选择,引起投机和恐慌,最后引发金融危机。戴蒙德和戴威格(Diamond&Dybvig)等以金德尔伯格(Kindleberger)的太阳黑子论为基础提出银行恐慌模型和实际周期论,其认为存款人的提款行为取决于外部太阳黑子的出现,而银行挤兑的传染性效应是内生的,因为存款人的行为依赖于对其他人的行为的预期,而预期的改变可能是任何原因(如太阳黑子)导致的,由此,戴蒙德和戴威格提出了中央银行作为最终贷款人角色和建立存款保险制度的措施。上述这些理论思想实质共同反映了金融体系具有内生的不稳定性。对于这种不稳定性可能引发的危机,学者们也提出了各种有针对性的措施,其中最有代表性的是建立存款保险制度。按照国际存款保险机构协会(IADI)的定义:存款保险制度是指在银行等存款机构丧失清偿能力时,保障存款人使之免于存款损失及维持银行体系稳定的一种制度安排。事实上,在各国银行业发展的历史中,银行挤兑以及银行倒闭的案例确实层出不穷。为规避银行挤兑或破产带来的巨大风险,欧美一些国家如捷克、美国等早在20世纪初期就建立了全国性的存款保险制度。从各国实践的情况看,存款保险制度在出现挤兑或银行破产的情况时,对直接保障存款人的存款安全、提供安全的储蓄环境、避免过渡挤兑以及银行间传染的风险、降低银行破产清偿对经济及银行体系的负面影响等方面具有重要作用。改革开放以后,我国银行挤兑或倒闭的案例不断出现,基本都是由政府来承担保护存款人利益的责任。但随着我国金融市场改革的逐步推进,目前国内银行业已经进入了转型期:国有银行逐步完成股份制改革后,国有独资的局面已经改变,改制后股份制银行的股东,不仅包括国资机构、民营资本投资者、中小投资者,还有境外的战略投资者以及其他的投资者。在这种形式下,如出现银行危机,仍采取由政府保障全部存款人利益的模式是否合适有待进一步深入研究。因此,本文在金融脆弱性理论的基础上,结合有关存款保险制度的理论,分析我国存款保险模式的现状,并提出未来建立存款保险制度的途径。一、建立隐性存款保障制度按照金融稳定论坛组织(FSF)的界定,存款保险制度发展至今,存在两种制度形式:隐性存款保险制度和显性存款保险制度。截至2006年6月,全球共有95个国家和地区已经建立了显性存款保险制度,还有20个国家正在研究、计划或准备实施,在已经实施存款保险制度的国家中,非洲8个,亚洲25个,欧洲42个,美洲20个。(一)存款保险的制度形式1.隐性存款保险制度存在的问题隐性存款保险制度是指在法律法规上未正式明确存款保险制度,但在银行等金融机构出现挤兑或者破产清偿时,政府会采取有关政策及措施,保障银行的存款人及其他非存款债权人的利益。隐性存款保险制度的缺陷在于:一是制度设计上欠缺合理性、公平性。由于法律法规没有明确银行出现危机时,政府、银行、银行股东、存款人等各方的责任和义务,也没有建立相应的存款保险基金,因此隐性存款保险制度的有关政策和措施,例如提供保险资金的多少、保险的范围、保险的对象等,很大程度上取决于政府的决策,以及政府本身的财政状况,也就是说银行破产是否能得到资金援助还存在很大的不确定性,这在制度设计上是不合理的,不利于与政府关联紧密的银行发展存款业务,并且也使得其他银行的存款人不能得到相似的安全保障,可以说,这种制度对于其他银行及其存款人是不公平的。二是这种制度不利于维护银行体系的稳定运行,易于引发道德风险。由于银行管理层预期在其发生危机时,政府将会提供援助,且解决风险的成本会转嫁于政府及公众,因此,会使得银行管理层过多地开展高风险业务,这不利于银行的稳健运行,易于引发道德风险。2.建立和完善发挥政府、银行的作用的存款保险制度显性存款保险制度是指通过法律法规确立的存款保险制度,该制度的内容包括存款保险的投保机构、受保对象、资金筹集的方式,以及政府、银行、银行股东、存款人等在存款保险制度中的角色定位等。该制度的目的在于不仅确保银行体系安全稳定运行,而且在法律上规定了银行出现危机时的清算程序以及允许破产银行合法退出等。陈柳钦认为显性存款保险制度的优势在于明确银行倒闭时存款人的赔付额度,稳定存款人的信心;建立专业化机构,有效地处置有问题银行,节约处置成本;增强银行体系的市场约束,明确银行倒闭时各方责任等。(二)是否有限制的存款保险制度在理论界,许多学者对于存款保险制度的作用从不同角度进行了论证。Amable、Chatelain和Bandt在基于外生增长理论的迭代模型中,详细阐述了存款保险在降低银行不稳定性、促进存款数量增加、增进福利增长和推动经济发展方面的条件。Hoggarth、Jackson和Nier认为无限制地对存款人进行保护看似降低了银行的挤兑风险,但实际上会付出更大成本;无条件存款保险制度的目的是在经济体系和脆弱的银行体系之间建立防火墙,但是实际上却导致银行体系更为脆弱;通过研究,他们得出的重要结论是有限制的存款保险制度比无限制的存款保险制度更能有效规避银行危机的发生。DavidK.、EdgardoDenmaestri和FacundoMartin这几位学者认为各国对存款保险制度所设定的四项目标是:维护金融体系稳定、保障存款人、提高金融体系的竞争效率以及在处理金融危机时减少动用公共资金。从上可知,一方面,存款保险制度的作用不仅包括保护存款人的利益,还涉及到维护金融体系稳定,提高处理危机的效率等;另一方面,存款保险制度也存在负面效应,应积极规避。这些结论对于我国今后设计存款保险制度是非常有益的理论支持,特别是有利于我们规避存款保险制度的负面效应。二、金融体系脆弱性的作用分析进入20世纪90年代以后,随着金融体系在我国国民经济中的影响逐步扩大,其内在不稳定性所带来的金融危机事件不断涌现,我国金融体系脆弱性的一面充分表露出来。从1997年开始,中国农村发展信托投资公司、海南省34家城市信用社、郑州市城市合作银行、海南发展银行、广东省国际信托投资公司、中国经济开发信托投资公司、南方证券等先后十几家各类金融机构出现挤兑、破产现象,给国家和社会带来了极大的负面影响。(一)我国隐性存款管理制度的基本模式国内学者对于我国是否建立了存款保险制度,以及我国建立的存款保险制度的形式作了大量研究,基本都认为我国虽未建立显性存款保险制度,但是隐性存款保险制度已实施多年。如刘端认为我国隐性存款保险制度在性质上表现为政府以信用担保银行的稳健经营及个人存款的安全,也就是将银行经营风险及存款偿付风险转移为政府承担的国家风险。张建军将我国隐性存款保险制度的基本模式总结为:以中央政府或地方政府的资金、人民银行的再贷款等形式,确保银行个人储蓄存款本息的兑付等;以政府资金或人民银行再贷款的方式对银行等机构提供资金援助,以维持其资金流动性等。从我国处理金融机构危机事件的方式看,我国确实存在隐性存款保险制度,这种隐性存款保险制度的特征是政府主导,其适用范围不仅涵盖通常意义上的银行机构,而且已扩展到信托业及证券业等非银行性质的金融机构,具体实施由人民银行组织办理,存款保险的资金来源主要是财政资金、人民银行再贷款或者国有银行的贷款等,主要受保对象是以自然人为主,处理措施一般视危机的严重程度对金融机构相应地采取托管、撤销、关闭等方式。(二)中国隐性存款保险的缺陷虽然我国实施了隐性存款保险制度,但从实际情况看,该制度存在诸多缺陷,不足以应对我国的金融脆弱性问题,具体表现在:1.储备及人民提供的再贷款我国隐性存款保险制度的资金来源主要是国家的财政资金、外汇储备及人民银行提供的再贷款。近年来,从海南发展银行破产到南方证券公司被清算,无不是由国家提供资金,清偿最后的债务,这些金融机构的破产清算已经成为国家的沉重负担。2.可能导致金融机构及其管理层形成惯性预期国家实施隐性存款保险制度,使得金融机构及其管理层无需为其经营不善、管理不力的行为承担任何成本。因此,容易造成金融机构及其管理层形成惯性预期,认为对出现问题的金融机构,国家会提供资金支持,不会很轻易对其采取关闭的方式。由此导致引发严重的道德风险,而这种道德风险的逐渐累积,不利于整个金融体系的稳健运行。3.地方性金融机构现行的存款保险机制,对国有大型金融机构和地方性金融机构实行的是不同的保障机制,即国有大型金融机构由中央政府实施保障,如四大国有银行等;地方性金融机构主要由地方政府实施保障,如地方的农村信用社等。显然,在提供存款保险资金方面,中央政府可以动用的资源要比地方政府多。由此,一方面会给存款人一个错误的引导,即钱存在国有大型银行能得到更安全的保障;另一方面导致国有大型金融机构可能放弃稳健经营的原则,从事风险过大的业务,促使国有大型金融机构和地方中小型金融机构之间的不公平竞争。4.隐性存款保险制度存在的弊端由国家实施隐性存款保险制度,客观上使得政府和银行等金融机构之间的关联过于紧密,难以实现政企分离,因此,政府部门干预金融机构日常经营管理的现象常有发生,特别是影响银行的信贷决策。虽然国家倡导金融企业建立自主经营、自负盈亏的现代公司治理结构,但在这种隐性存款保险制度下,实现这个目标还有较大难度。对我国实施的隐性存款保险制度,国内学者也从不同角度论证了其存在明显的弊端:谢武平认为我国隐性存款保险制度的成本是以税收或铸币税的形式由公众承担的,没有在政府、银行、银行股东、存款人等之间公平、合理地分配损失及处理风险的成本,使得银行普遍缺乏提高经营绩效的动力。潘建硕、周清杰和陈工孟等学者认为,最后贷款人政策缺乏科学严格的标准,不应获援助的银行却可获得紧急贷款,降低了公共资金使用效率。张玉玉认为我国隐性存款保险制度使政府财政负担日益加重并影响财政政策和货币政策的独立性及有效性。三、国内对建立金融体制的态度在我国金融改革不断推进的过程中,国家已经认识到有必要建立存款保障机制。如国务院最早于1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》中表明,允许经营不善的金融机构破产,其债权债务需尽可能平衡移转,并需建立存款保险基金,保障社会公众利益。1997年全国金融工作会议提出研究及筹建全国性中小金融机构的存款保险机构的构想。人民银行在《2004年第3季货币政策执行报告》中明确表示研究建立存款保险制度为人民银行下一阶段的六项货币政策措施之一。上述情况表明,国家一直在推动显性存款保险制度的建立,但至今尚未真正落实该制度,探究其缘由,国内学者魏加宁的研究具有一定代表性:一是市场份额占很大比重的四大国有商业银行由于有国家信用作为隐性担保,对建立显性存款保险制度的态度不够积极;二是过去银行监管部门担心设立存款保险制度会引发道德风险,因此态度比较慎重。目前,许多学者提出了建立我国显性存款保险制度的设想。本文拟在结合有关学者观点以及国外实践情况的基础上,提出我国建立显性存款保险制度的路径设想。(一)经营管理体制造成的道德风险建立存款保险制度首先要解决的问题就是我国银行业的经营管理体制改革问题。林坤涌认为在国有银行原有的二级委托代理制度下,由于所有权虚置及所有者虚位,不仅使剩余索取权与剩余控制权分离,并且使得银行所有者不能有效监管银行经营者的经营行为,从而过度承担风险,因此原有的经营管理体制造成的道德风险在银行体系内不断累积。从目前的情况来看,国家已经实施了重大的改革措施,主要的国有银行已经实现了股份制改造(中国农业银行尚在推进股份制改革)。未来,我国需要进一步推进银行业经营管理体制的深化改革。(二)我国的存款保险制度从国外金融市场的发展经验来看,大多数国家在具体建立存款保险制度之前,一般会先从法律法规上确认存款保险制度的地位,奠定存款保险制度的法律基础和权威。如美国在1933制定了《格拉斯—斯蒂格尔法》,并根据该法建立了美国联邦存款保险公司(FDIC),英国根据1979年的银行法案,于1982年成立了存款保护委员会(DPB),日本于1971年公布了《存款保险法》,并设立了存款保险机构。目前,我国在关于存款保险制度的立法方面基本处于空白。尽管我国《商业银行法》中有优先支付、及时偿还存款人本息的规定。但当商业银行因经营不善、出现清偿能力不足的情况时,是无力支付存款人本息的,而且这个规定对于偿还方式、偿还资金的来源也没有作出规定。因此,有必要制定类似于西方国家的存款保险法的法律法规。(三)设立专门的存款保险机构显性存款保险制度明显的特征就是建立了专门的存款保险机构,并且通过法律法规的形式明确存款保险机构的法律地位。如美国的联邦存款保险公司、英国的存款保护委员会等。因此,在制定存款保险的法律法规时